當(dāng)前反腐倡廉制度建設(shè)的幾個問題

當(dāng)前反腐倡廉制度建設(shè)的幾個問題*

丁一桓

(信陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南 信陽 464000)

摘要:黨的十八屆四中全會提出加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系。當(dāng)前我國反腐敗斗爭形勢依然嚴峻，但已走上制度反腐的治本之路。分析研究制度建設(shè)存在的不足，探討加強制度建設(shè)的系統(tǒng)性、預(yù)見性、執(zhí)行性、透明性原則，把握權(quán)力運行監(jiān)督制度這個重點方向，對加強反腐倡廉體制機制創(chuàng)新和制度保障具有積極啟示作用,對促進反腐敗斗爭深入開展有積極意義。

關(guān)鍵詞:反腐倡廉;制度建設(shè);權(quán)力透明運行

收稿日期：*2014-10-08

作者簡介：丁一桓(1973-)，女，河南信陽人，講師，主要從事中共黨史和黨建研究。

中圖分類號：D262.6

如果將我國的反腐敗斗爭根據(jù)主要載體加以劃分的話，大致可以分為四個階段，即戰(zhàn)爭反腐、運動反腐、權(quán)力反腐、制度反腐。第一階段從1921年建黨到1949年新中國成立,反腐敗依托的主要載體是戰(zhàn)爭。第二階段從1949年新中國成立到1978年黨的十一屆三中全會，依托的主要載體是群眾運動。第三階段從1978年到2003年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》正式頒布，反腐主要以領(lǐng)導(dǎo)人的認識程度、決心大小為尺度。前三階段的反腐策略都有其歷史必然性，也發(fā)揮了相應(yīng)的功效，但在改革開放不斷深化、思想和利益逐步多元化的新形勢下，已不能有效遏制腐敗的蔓延。國家的長治久安必然要依靠法治，反腐敗也必須轉(zhuǎn)入更加依靠法治的軌道。我國目前就處在制度反腐的階段，也即是懲防結(jié)合的反腐制度體系逐步建立健全的階段。

1當(dāng)前反腐倡廉制度建設(shè)的總體狀況

1.1反腐倡廉制度建設(shè)取得初步成效

為持續(xù)推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，中央先后出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)，國家頒布了《全國人大及地方各級人大常委會監(jiān)督法》《國家公務(wù)員法》等法律。據(jù)不完全統(tǒng)計，十六大以來，中央紀(jì)委、監(jiān)察部共制定、修訂法規(guī)制度160 多件，廉政法規(guī)門類已比較齊全，國家廉政制度體系的支柱已經(jīng)建立起來。這是新中國成立60多年來特別是十六大以來，黨和政府推進反腐倡廉建設(shè)的重要成果。

1.2制約和監(jiān)督權(quán)力的制度還不健全

盡管反腐倡廉宣傳教育也有重要意義，但防治腐敗的核心環(huán)節(jié)乃在于對權(quán)力進行有效制約和監(jiān)督，以保證其公正、為民行使。目前雖然我們頒布了一些監(jiān)督權(quán)力的制度，但由于深層次的政治體制改革沒有及時跟進，監(jiān)督權(quán)力的制度還存在許多漏洞和缺陷。例如對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督主要還是黨內(nèi)的同體監(jiān)督，決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)多數(shù)情況下還是合在一起，監(jiān)督權(quán)也屬于黨委領(lǐng)導(dǎo)，對一把手的監(jiān)督始終是個難點；權(quán)力運行過程的透明度不高，對權(quán)力關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督常常因信息不對稱而無法進行；權(quán)力運行的程序規(guī)則還不健全；用人權(quán)行使不規(guī)范，提拔考核干部時送禮拉票勢頭不斷蔓延；領(lǐng)導(dǎo)干部通過濫用權(quán)力謀求的結(jié)果大多數(shù)情況下體現(xiàn)為物質(zhì)財富，但領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報和公開的制度明顯力度不夠；等等。在這種情況下，制度反腐只能是進行有限的探索，因為制度反腐是以改革了的新權(quán)力結(jié)構(gòu)為載體進行的，其核心是優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。

1.3制度執(zhí)行度不高

目前許多反腐倡廉制度在執(zhí)行時都打了折扣或變了樣，也就是說制度執(zhí)行力不強。例如政府采購制度在實踐中被一些地方演變?yōu)椴少彶块T的行政壟斷；招投標(biāo)制度由于議標(biāo)規(guī)則的靈活性而給某些領(lǐng)導(dǎo)插手以實現(xiàn)意圖的余地，許多情況下體現(xiàn)不出平等競爭、節(jié)約資金的政策精神；領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律的許多規(guī)定，如關(guān)于禮品登記制度、禁止收受紅包制度等，都被普遍地、習(xí)以為常地違反著。分析制度執(zhí)行度不高的原因，主要有這樣幾點：一是制度設(shè)置有缺失。有些制度存在原則規(guī)定多、具體細則少，應(yīng)急措施多、長效配套少，針對下面多、嚴于律己少的問題。有的制度規(guī)定的內(nèi)容已經(jīng)過時，有的制度缺少執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、檢查考核措施，有的制度程序性規(guī)范不足。對“一把手”的監(jiān)督制度主要集中在經(jīng)濟方面，對事權(quán)、人權(quán)、品德修養(yǎng)方面的規(guī)定或是沒有，或是較原則不易操作。二是制度實施透明度不夠。黨務(wù)公開還處于起始階段，黨委常委會決策過程和結(jié)果的公開程度還比較低。地方政府一般信息公開積極開展，但行政決策和財政預(yù)算的透明度仍是薄弱環(huán)節(jié)。審計過程和審計結(jié)果的公開義務(wù)法定化問題仍未解決。制度執(zhí)行效果的評價和責(zé)任追究機制薄弱，沒有形成獎優(yōu)罰劣的氛圍，一些領(lǐng)導(dǎo)人對執(zhí)行制度采取敷衍塞責(zé)的態(tài)度卻能從中“受益”，不遵守若干“潛規(guī)則”的人可能陷入孤立。三是制度執(zhí)行監(jiān)督主體缺位。雖然對執(zhí)行反腐倡廉制度的監(jiān)督理論上包括組織監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督等，但實際上主要是各級紀(jì)委在監(jiān)督，其他的監(jiān)督或者太軟、或者太難、或者太晚。

2進一步加強制度建設(shè)的主要原則

黨的十八屆三中全會要求“加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障”，“健全反腐倡廉法規(guī)制度體系”。黨的十八屆四中全會提出，“形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處”。今后深入推進反腐倡廉制度建設(shè)的任務(wù)還很繁重，還需要很大的勇氣和細致的探索。為科學(xué)有效推進這一戰(zhàn)略任務(wù)，需要注意把握以下幾項原則。

2.1增強系統(tǒng)性

反腐倡廉制度建設(shè)不是單一的，而是由一系列相關(guān)制度及其相互銜接有機構(gòu)成的，是一種制度體系，包括干部教育制度、權(quán)力制約制度、權(quán)力監(jiān)督制度、防控廉政風(fēng)險制度、干部問責(zé)制度、案件查處制度、紀(jì)律懲處制度、司法懲治制度等。而這些制度又不可能一次性地制定完成或臻于完善，因此必然要做好制定規(guī)劃，明確輕重緩急，先制定基礎(chǔ)性的，后補充細節(jié)性的，并要注意處理好不同類型制度間的銜接。當(dāng)前應(yīng)重點抓好規(guī)范權(quán)力運行的制度建設(shè)。因為權(quán)力運行不規(guī)范正是目前腐敗易發(fā)多發(fā)的主要原因，完善這方面制度是整個反腐制度體系的核心環(huán)節(jié)，是圍堵腐敗的主要防火墻。

2.2增強預(yù)見性

從理論上講，反腐措施和腐敗手段是一對互相攻防的矛盾，而一般來說反腐措施總會落后于腐敗手段，因為后者具有主動突破性。但這并不妨礙反腐力量在一定范圍內(nèi)發(fā)揮主觀能動性，從而使反腐制度具有一定的預(yù)見性，或者說超前性。例如防止利益沖突問題，目前在我國表現(xiàn)得還不是很嚴重，但可以預(yù)見，隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和個人財富的不斷增加，領(lǐng)導(dǎo)干部投資或從事經(jīng)濟活動將呈現(xiàn)增加趨勢，利益沖突問題也會隨之凸顯，因此可及早研究制定防止利益沖突的制度。反腐制度預(yù)見性的另一個基礎(chǔ)來自其他國家或地區(qū)成功的反腐實踐。在腐敗發(fā)生的社會環(huán)境大致相同條件下，其他國家成功的反腐措施可以被我們用來預(yù)防和治理相似類型的腐敗。例如領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報和公開制度，根據(jù)其他國家的經(jīng)驗，應(yīng)該說遲早也會在我國得到真正實行，因此現(xiàn)在就應(yīng)從相關(guān)基礎(chǔ)方面著手，在與此有關(guān)的其他制度中為真正實行這項制度打好基礎(chǔ)。

2.3提高執(zhí)行性

一項完備的制度，在設(shè)計時就應(yīng)該賦予其完整的執(zhí)行力，應(yīng)該規(guī)定清楚誰是執(zhí)行主體，誰是監(jiān)督執(zhí)行的主體，執(zhí)行主體不執(zhí)行時如何懲戒。除此之外，還可以從一個方面下功夫來提高制度執(zhí)行力，那就是緊盯“一把手”。從我國政治理論上講，一把手應(yīng)該在執(zhí)行制度上發(fā)揮率先垂范的作用，但實際上違反制度最多的正是許多一把手，出于上行下效心理，制度在下級干部中的執(zhí)行自然也就會打折扣。因此，應(yīng)將一把手落實反腐制度的相關(guān)規(guī)定進一步細化和完善，增加對一把手的監(jiān)督強度，讓一把手承擔(dān)更多的廉政義務(wù)，使一把手表率作用的發(fā)揮細化為群眾看得見的行動，進而帶動廣大干部自覺遵守制度。例如十八大后的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體帶頭執(zhí)行改進作風(fēng)“八項規(guī)定”，全國上下違反這些規(guī)定的隨即大為減少；中央領(lǐng)導(dǎo)帶頭落實領(lǐng)導(dǎo)干部辦公用房面積規(guī)定，隨即省委書記、省長、市委書記、市長等地方主要領(lǐng)導(dǎo)也嚴格執(zhí)行。這就很好地說明了一把手在提升制度執(zhí)行力上的重要作用。

2.4增加透明性

在我國，反腐敗最積極的力量有兩個方面，一是中央的核心領(lǐng)導(dǎo)層。他們從國家、民族發(fā)展的大局和人民的福祉出發(fā)，致力于建設(shè)廉潔政治，努力保持國家長治久安。如果中國特色社會主義事業(yè)在他們手中出了問題，不好向人民、向歷史交代。另一個是廣大普通黨員群眾，包括機關(guān)、事業(yè)單位的一般干部和農(nóng)村、企業(yè)、社區(qū)的廣大社會群眾，他們常常是腐敗行為的直接或間接受害者，因此也強烈反對腐敗?？梢哉f，反對腐敗是廣大群眾的一項公民權(quán)利。制度反腐的最高境界就是要與民眾的權(quán)利反腐相結(jié)合，要依靠群眾的支持參與，或者說要走群眾路線，建立堅實的群眾基礎(chǔ)，這就需要向群眾公開，增強透明度。廉政法規(guī)在制定過程中要有透明度，應(yīng)注意吸納利益相關(guān)方參與，廣泛征求群眾意見建議?，F(xiàn)實中一些地方的廉政法規(guī)常常是為了滿足部門或上級領(lǐng)導(dǎo)的制度建設(shè)要求而制定出來的，制定出來就算完成了任務(wù)，不管它能否執(zhí)行，這樣的制度因為缺乏透明度和群眾基礎(chǔ)，幾乎起不了作用。2010年《中國的反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書中明確指出，“人民群眾的支持和參與是反腐敗和廉政建設(shè)取得成功的重要基礎(chǔ)”。

3突出權(quán)力運行制度體系建設(shè)

黨的十八屆三中全會提出“強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”。十八屆四中全會再次提出“強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”。逐步健全規(guī)范透明用權(quán)的一系列制度，是強化領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行制約和監(jiān)督、把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策。為此，實踐中應(yīng)注意把握以下幾方面重點問題。

3.1開展權(quán)力清理，實行權(quán)力清單制度

黨的十八屆四中全會提出“推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”。建立分權(quán)合理、權(quán)責(zé)明晰、運行順暢的權(quán)力結(jié)構(gòu)，是推進權(quán)力規(guī)范透明運行的基礎(chǔ)工程。為此，各級黨委政府應(yīng)組織專門力量，深入開展職權(quán)清理，明確黨代會、黨委全委會、黨委常委會、黨委各部委辦和各級政府及其部門的職權(quán)，根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展需要和黨的建設(shè)需要，按照獨立、銜接、明晰的原則，適當(dāng)進行調(diào)整優(yōu)化，逐步完善各級權(quán)力結(jié)構(gòu)，科學(xué)制定職權(quán)目錄。進而，按照依法、精簡、高效的原則，重新完善每項職權(quán)的運行流程，明確流程中每個環(huán)節(jié)的主體、職責(zé)、時限等事項，編制運行流程圖。將由職權(quán)目錄和流程圖構(gòu)成的權(quán)力清單向黨員和群眾公開。

3.2降低廉政風(fēng)險，健全重點防控制度

分析查找權(quán)力運行流程中易發(fā)生廉政風(fēng)險的環(huán)節(jié)，對高風(fēng)險環(huán)節(jié)有針對性地制定防控措施。重點完善黨委常委會、全委會、政府常務(wù)會的議事規(guī)則，干部選任的平時績效累積制、公選制、票決制，重大工程項目的征求群眾意見、專家論證、集體研究制度，大額資金使用集體決定、財務(wù)支出會審會簽、“三公經(jīng)費”公開制等。積極探索制定黨政主職規(guī)范透明行使職權(quán)的專門監(jiān)督辦法，切實加強對一把手的監(jiān)督。因為職權(quán)規(guī)范透明運行是對領(lǐng)導(dǎo)干部的一種“自我革命”，推行中必然會遇到阻力。只有發(fā)揮主要領(lǐng)導(dǎo)干部的率先垂范作用，才能更加順利地推進。

3.3暢通群眾監(jiān)督，實行運行公示制度

拓展群眾監(jiān)督的多時空性，讓廣大群眾能夠隨時隨地進行監(jiān)督是加強對權(quán)力監(jiān)督制約的關(guān)鍵所在，因為群眾的社會監(jiān)督能彌補其他監(jiān)督的不足。為暢通群眾的監(jiān)督渠道，要進一步完善權(quán)力運行的公示制度。應(yīng)突出權(quán)力運行過程、運行結(jié)果的各方面信息公示，重點推進財政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施、社會公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的信息公開。應(yīng)合理利用公示欄、發(fā)布會、廣播電視報紙、網(wǎng)站、手機信息等載體，建立與內(nèi)容相適應(yīng)的公示平臺體系。穩(wěn)步推進領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)公開，因為領(lǐng)導(dǎo)干部的財產(chǎn)可以從一個側(cè)面反映其行使職權(quán)的清廉程度。探索推行領(lǐng)導(dǎo)干部手機號、車牌號、辦公門牌號“三號公開”，便于聽取群眾心聲，促進自警自勵。

4結(jié)語

反腐倡廉建設(shè)關(guān)系我國社會主義事業(yè)成敗和黨的存亡。黨的十八屆四中全會再次強調(diào)“完善懲治和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象”。我國在新形勢下反腐倡廉建設(shè)的任務(wù)十分艱巨，但我們已走上了制度反腐的正確道路。只要能堅持反腐倡廉制度建設(shè)的系統(tǒng)性、預(yù)見性、執(zhí)行性、透明性原則，把握好強化權(quán)力規(guī)范透明運行等重點制度建設(shè)，扎實探索創(chuàng)新，穩(wěn)步持續(xù)推進，我們的反腐倡廉制度建設(shè)就一定會取得輝煌成就，為中國特色社會主義事業(yè)提供堅強保障。

(責(zé)任編輯楊文忠)

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Several Problems of the Current Anti-corruption

System Construction

DING Yi-Huan

(Xinyang Vocational & Technical College, Xinyang 464000, China)

Abstract:Our current combating corruption situation is still grim, but is already on the fundamental way to combating corruption with system . Analyzing the deficiencies of system building, discussing the systematic, predictable, execution, transparent principle of strengthening system construction, and grasping the key direction of supervision system of power operation , has positive enlightenment for strengthening anti-corruption system and mechanism innovation and system security, and has positive significance to promote the in-depth development of anti-corruption struggle .

Key words: combat corruption and uphold integrity; system construction; transparent power operation