我國住房公積金制度演化的回顧與展望

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我國住房公積金制度演化的回顧與展望

葛揚，徐曉明，賈春梅

（南京大學經(jīng)濟學院，江蘇南京210093）

摘要：中國的住房公積金制度經(jīng)過了20多年的發(fā)展歷程，在這歷史進程中，其對推進中國的住房體制改革、提升居民住房消費能力、改善居民居住條件、促進房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和繁榮起到了十分關(guān)鍵的作用。同時，住房公積金制度公平失衡、效率弱化、功能異化、監(jiān)管疲軟、風險加劇、服務(wù)滯后、矛盾突出等問題日漸顯現(xiàn)，對住房公積金制度改革的呼聲越來越高。文章對我國住房公積金制度進行系統(tǒng)的回顧，分析我國住房公積金制度產(chǎn)生的歷史背景，歸納住房公積金制度演化發(fā)展的基本特征和階段特性，闡明該制度以漸進的制度變遷方式進行演進變遷的內(nèi)在邏輯。

關(guān)鍵詞：住房公積金；制度演化；階段性；漸進性

［DOI］10.3969/j.issn.1007-5097.2015.03.001

徐曉明（1972-），男，江蘇常州人，研究員級高級工程師，工學博士，應(yīng)用經(jīng)濟學博士后，通訊作者，研究方向：政策性住房金融；

賈春梅（1976-），女，山東單縣人，南京審計學院講師，經(jīng)濟學博士，應(yīng)用經(jīng)濟學博士后，研究方向：住房保障。

一、引言

我國住房公積金制度是在城鎮(zhèn)住房制度改革浪潮中應(yīng)運而生的一項新生事物，住房公積金制度的出現(xiàn)，有效地促進了我國住房建設(shè)和住房消費，契合了我國城鎮(zhèn)住房制度由計劃向市場的變革方向，為解決住房發(fā)展的主要矛盾提供了新的途徑。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)住房制度改革的不斷深化，住房公積金制度逐步演變?yōu)榻鉀Q我國城鎮(zhèn)居民住房問題的基礎(chǔ)性制度安排，成為城鎮(zhèn)住房制度改革的重要組成部分。從建立、推廣、逐步發(fā)展完善的20多年歷程中，公積金制度適應(yīng)了社會經(jīng)濟發(fā)展的需求，不僅在推動住房市場化、貨幣化改革進程中發(fā)揮了重要作用，還充分發(fā)揮了維護社會穩(wěn)定和促進經(jīng)濟發(fā)展的“穩(wěn)定器”和“助推器”的作用，目前已經(jīng)覆蓋全國超過1億城鎮(zhèn)職工，歸集資金余額已超過3萬億元。但近年來隨著經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展、住房形勢的深刻變化，住房公積金制度的弊端日漸顯現(xiàn)，表現(xiàn)為住房公積金制度公平失衡、效率弱化、功能異化、監(jiān)管疲軟、風險加劇、服務(wù)滯后、矛盾突出等問題的不斷突顯，住房公積金制度與其設(shè)計初衷發(fā)生了很大程度的背離。同時，住房公積金制度完善、條例修改明顯遲滯，社會和學界對此指責和批評重重，對住房公積金制度改革的呼聲越演越烈，甚至產(chǎn)生了住房公積金制度或存或廢的諸多討論。

當前，我國正處在全面建成小康社會關(guān)鍵期和深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式攻堅期，工業(yè)化、信息化、新型城鎮(zhèn)化、市場化和國際化深入發(fā)展，不僅深刻影響住房公積金制度，還對住房公積金制度提出了新的任務(wù)。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）提出“健全符合國情的住房保障和供應(yīng)體系，建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監(jiān)管機制”，表明中央政府高度重視住房公積金制度功能定位。在當前新的歷史發(fā)展形勢下，發(fā)展完善住房公積金制度，需要適應(yīng)形勢變化、找準目標定位、解決實際問題，住房公積金制度面臨許多新的挑戰(zhàn)，需要轉(zhuǎn)變政策目標，調(diào)整制度功能，尋求歷史與現(xiàn)實的最佳均衡點。

在此背景下，回顧住房公積金制度產(chǎn)生的歷史背景，總結(jié)公積金制度發(fā)展的歷史演進過程，客觀評估其在不同經(jīng)濟社會發(fā)展時代所產(chǎn)生的制度效應(yīng)、歷史績效，結(jié)合當前國情和經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢，思辨并重新認識公積金制度當前經(jīng)濟社會背景下的功能定位，科學思考公積金未來發(fā)展趨勢，改革現(xiàn)行住房公積金制度與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)的根本性矛盾，建立和完善我國政策性住房保障金融機構(gòu)，都具有十分重要的現(xiàn)實意義。

二、住房公積金制度產(chǎn)生的歷史背景

我國住房公積金制度是在我國城鎮(zhèn)住房制度改革的歷史機緣中產(chǎn)生，并隨著住房制度改革的不斷深化而逐步建立并發(fā)展。因此，住房公積金制度歷史背景可追溯至新中國成立后我國的城鎮(zhèn)住房制度及其變遷發(fā)展。一方面，從1949-1978年，我國城鎮(zhèn)住房制度實行的是低房租、高補貼、福利制、實物分配制度。住房幾乎全部由政府建造，建設(shè)資金來源于財政，住房實質(zhì)上是城鎮(zhèn)居民的福利品，職工只需交納極低的租金，收繳的租金遠不足支付房屋維修開支，20世紀70年代末全國城市公房月租金不到其維修成本的一半［1］。這種住房供應(yīng)制度扭曲了城鎮(zhèn)住房的供需機制，降低了資金的使用效率，無法維持住房的再生產(chǎn)。另一方面，新中國成立至1978年，我國住宅建設(shè)投入不足，住房建設(shè)累計總投資僅占同期累計基本建設(shè)總投資的5.8%，累計投入資金僅為343億元。1978年全國城鎮(zhèn)人均居住建筑面積僅為3.6平方米，缺房戶達869萬戶，占城鎮(zhèn)總戶數(shù)的47.5%［2］，人均居住面積在2平方米以下的特困戶仍有50萬戶，城鎮(zhèn)住房問題十分嚴峻。城鎮(zhèn)職工居住水平與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾日益突出，實物福利分房制度根本無法滿足居住需求，促使我國政府必須另尋解決途徑。

針對我國城鎮(zhèn)十分嚴峻的住房問題，1978年鄧小平提出“出售公房、調(diào)整租金、提倡個人建房買房”為原則的城鎮(zhèn)住房改革設(shè)想。1980年4月5日，鄧小平在與中央負責同志關(guān)于建筑業(yè)和住宅問題的談話中指出：城鎮(zhèn)居民個人可以購買住房，可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清，對低工資的職工要給予補貼［3］。自此，開啟了我國住房制度改革進程［4］。20世紀80年代開始試點公有住房出售和公有住房提租等住房商品化的改革嘗試：1980-1985年，推出公房出售或補貼出售試點，1986-1990年間又進行了以調(diào)整公房租金為主的綜合配套改革試點。回顧這段改革和試點嘗試的歷史，當時的住房體制改革阻力重重，其原因在于：一是由于當時住房制度改革本身存在著內(nèi)在的沖突和矛盾；二是由于我國城鎮(zhèn)職工工資普遍低下、職工儲蓄匱乏、幾乎無住房投資和消費的融資渠道。住房體制改革的提出，主要目標是解決當時住房十分匱乏的危機。因此，改革試點本身存在內(nèi)在的矛盾沖突。一方面，政府要減少住房問題的財政負擔，引導住房投資社會化；另一方面，急需加大住房投資、增加住房供給來緩解住房危機。前者更接近住房體制改革的實質(zhì)，但由于當時解決住房供給是社會的主要矛盾，更為緊迫，因此政府為解燃眉之急，仍然在原住房分配體制下調(diào)配資金追加住房投資，新增住房依舊進入原住房分配體制，這在根本上增加了改革推進的難度。從微觀層面看，住房方面的資金來源主要由國家和單位積累資金來籌集，單位負擔十分沉重，進一步制約了經(jīng)濟的發(fā)展；同時，新中國成立后我國城鎮(zhèn)職工工資低，工資中不包含用于住房消費的成分，城鎮(zhèn)居民用于住房的積蓄貧瘠，推動住房消費的內(nèi)因缺乏，公有住房出售和提租改革效果并不樂觀。因此住房消費和住房投資的融資問題成為我國住房體制改革的重要障礙，能否解決住房消費與住房投資的資金問題成為住房制度改革能否全面推進和深化的關(guān)鍵。

在改革遭遇困境之際，上海市政府總結(jié)前期房改得失教訓時認識到，繼續(xù)推行住房制度改革的關(guān)鍵是解決住房投資和住房消費的資金融資來源問題。1991年，時任上海市市長的朱镕基借鑒新加坡住房公積金制度，率先在上海試點探索，并被中央采納成為全國性政策，很快在全國各地推廣實施，進而發(fā)展成為解決我國城鎮(zhèn)職工住房融資的一項社會保障制度。

三、住房公積金制度演化的主要特征

不同的時代背景需要解決不同的社會任務(wù)，相應(yīng)地必將產(chǎn)生與之相適應(yīng)的社會治理制度、政策。中國的住房公積金制度正是順應(yīng)時代要求應(yīng)運而生的一項解決我國住房問題的制度設(shè)計，并在此基礎(chǔ)上逐步演進。它的主要特征是在地方試點積累經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，由中央政府推動覆蓋全國，進而成為廣泛覆蓋我國城鎮(zhèn)職工住房保障性金融的一項基本制度。這種演進的基本特征，主要體現(xiàn)在由最初的住房投資融資社會化、市場化制度設(shè)計轉(zhuǎn)向住房公積金具有政策性住房保障金融功能，進一步推進了我國住房分配貨幣化、住房消費市場化。

住房投資融資社會化、市場化特征。20世紀90年代之前，我國實行的是住房實物分配的福利化制度，雖然在20世紀80年代初曾經(jīng)進行公有住房出售和提租等住房商品化的嘗試，但由于住房投資主要沿襲計劃經(jīng)濟模式下的由國家和單位籌集資金、調(diào)配資源，國家和單位負擔很大，當時的改革舉步維艱。我國住房公積金制度恰好順應(yīng)了當時特定的時代背景，完全符合計劃經(jīng)濟向市場化改革的方向，既體現(xiàn)了國家的強制力、政府的強大動員能力，又通過政府的強力推動擴大了資源供給，同時還牢牢地把握了資源的主導權(quán)。首先，符合當時的時代特征，住房公積金制度設(shè)計體現(xiàn)了歷史繼承性。新中國成立后，我國的福利化住房分配制度已經(jīng)養(yǎng)成了城鎮(zhèn)居民把住房配給看作國家義務(wù)，城鎮(zhèn)居民一方面沒有住房儲蓄的習慣，更重要的是如果沒有政府和單位在住房資金配給方面的大力鼓勵與支持，住房儲蓄很難發(fā)生。其次，亦順應(yīng)了當時國際上住房政策變革的潮流。西方主要發(fā)達國家自20世紀80年代以來把住房公共政策轉(zhuǎn)向為以需求為主，住房資金更多地依靠個人積累也是我國20世紀90年代住房制度改革的總體戰(zhàn)略方向，因住房制度改革而產(chǎn)生的住房公積金制度在設(shè)計之初更多地考慮建設(shè)投資融資，實現(xiàn)從“補磚頭”向“補人頭”的中間過渡的制度性安排。再次，在當時職工工資十分低下的情況下，通過這種既具有強制性又具互助性的長期儲蓄基金的制度實現(xiàn)住房資金的快速集聚，既有利于在宏觀上轉(zhuǎn)變住房分配機制，又有利于幫助居民形成住房儲蓄習慣，這比直接提高個人工資、發(fā)放住房補貼具有更高的社會經(jīng)濟效益。

住房公積金的政策性住房保障金融特征。住房公積金在建立之初主要目標是解決住房投資融資問題，培養(yǎng)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)成住房消費儲蓄的習慣，隨著住房公積金制度的規(guī)范、發(fā)展，使其逐步成為我國住房制度改革的一項重要組成部分，住房公積金的政策性住房金融功能日益凸顯?！蹲》抗e金管理條例》（以下簡稱《條例》）頒布實施以及圍繞《條例》的相關(guān)配套政策出臺，不僅使我國住房公積金制度進入規(guī)范化、法制化軌道，而且使這項制度逐步演化成為具有政策性住房金融功能的一項制度。

一是逐步形成政策性住房金融儲蓄功能?！稐l例》從法律上明確了住房公積金的繳納主體基本覆蓋了城鎮(zhèn)所有在職職工。一方面，促使住房公積金制度更廣泛覆蓋，繳納主體中的個人歸集范圍快速提高，對我國住房體制改革給予了極大的促進動力；另一方面，住房資金積累的規(guī)模越來越大，對住房市場的影響作用越來越積極，住房金融的作用和功能越來越明顯［5］。從歸集使用的資金量上看，截至2012年底全國住房公積金實繳人數(shù)達10 219.9萬人，繳存總額達50 385.68億元，繳存余額26 795.11億元，個人提取總額達23 592.26億元，累計發(fā)放個人貸款總額27 964.48億元。從繳存主體范圍看，繳存主體逐步拓展。住房公積金制度建立之初，繳存主體主要是黨政機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體、國有集體企業(yè)在編職工和三資企業(yè)中方職工，1999年《條例》中對企業(yè)繳存主體作了明確界定，國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及城鎮(zhèn)其他企業(yè)在職職工須繳存住房公積金，實質(zhì)擴展了繳納主體范圍；2002年《條例》進一步明確民辦非企業(yè)單位和社會團體及其在職職工須繳存住房公積金。2005年《住房公積金管理若干具體問題的指導意見》再次擴大了住房公積金繳存覆蓋面，提出了有條件的地方可以把城鎮(zhèn)單位聘用進城務(wù)工人員、城鎮(zhèn)個體工商戶、自由職業(yè)者納入住房公積金繳存范圍，部分城市將外來農(nóng)民工也納入繳存范圍，進一步擴大了住房公積金繳存范圍，政策性住房儲蓄金融功能基本形成。

二是逐步突顯了政策性貸款利率優(yōu)惠程度。住房公積金低存低貸的強制性住房儲蓄政策，其目的是鼓勵支持城鎮(zhèn)居民提高住房消費的積極性，實行的住房公積金貸款利率相對低于商業(yè)性貸款利率，并且其利率具有相對的穩(wěn)定性，并不隨商業(yè)貸款利率每次調(diào)整而變化，而是與商業(yè)貸款利率極差累積到一定程度時才進行調(diào)整，同時簽訂過的貸款合同至下一年度才變動為新利率。利率的優(yōu)惠幅度最高時一度高達2.61個百分點，較低時的優(yōu)惠幅度也保持1.62個百分點。

三是地區(qū)局部嘗試探索創(chuàng)新政策，充分擴大住房公積金的保障性屬性?！稐l例》確定了住房公積金使用和提取的基本途徑。一些城市結(jié)合所在地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的實際以及與此產(chǎn)生的一些新問題、新矛盾，不斷進行住房公積金使用制度方面的探索和嘗試，有效地發(fā)揮了公積金的住房保障功能。在貸款方面，有些地方給予了低首付、貸款擔保費補貼等優(yōu)惠政策，對于購房人以直系親屬名義申請公積金貸款給予支持，并且允許提取直系親屬的住房公積金支付購房首付款；在提取方面，有些地方對低保、失業(yè)以及家庭生活特別困難職工允許提取公積金支付房租、物業(yè)維修和服務(wù)費等費用，有些地方進一步放開政策，對由于大病、子女上學等原因造成家庭困難的職工可以提取公積金用于生活開支。

我國住房公積金制度是在住房制度改革面臨迫切壓力且受制于當時融資困境的歷史背景下，通過引進國外公積金制度而進行的制度創(chuàng)新。20多年來，住房公積金制度從地方政府開始試點逐步在全國范圍推廣，最終由中央政府總結(jié)經(jīng)驗形成全國性的政策性法規(guī)制度。在具體實施過程中，地方政府根據(jù)各自地區(qū)的實際情況，探索創(chuàng)新并大膽嘗試，從而推動住房公積金制度不斷發(fā)展完善，伴隨我國社會經(jīng)濟的高速發(fā)展而不斷演進。

四、住房公積金制度演化的階段性

中國住房公積金制度的建立具有明顯的階段性，它是一個從外來引進通過制度創(chuàng)新逐步達到制度規(guī)范并完善的過程。具體地說，住房公積金制度的演化階段性包含兩方面內(nèi)容：一是從外來引進到適應(yīng)我國國情的制度創(chuàng)新過程；二是從局部到整體的創(chuàng)新過程。

（一）外來引進制度創(chuàng)新

中國的住房公積金制度是在新加坡公積金制度的基礎(chǔ)上，伴隨我國住房體制由計劃向市場的轉(zhuǎn)變、適應(yīng)我國國情而產(chǎn)生的住房金融的制度創(chuàng)新。推動住房體制由計劃向市場轉(zhuǎn)變的重點問題是提供住房金融的支持和保障，住房公積金制度的出現(xiàn)并快速推行是適應(yīng)當時客觀需要和理性選擇的結(jié)果，也是我國住房貨幣化分配改革的核心內(nèi)容。當時，上海市在新加坡中央公積金制度基礎(chǔ)上，結(jié)合上海市當時推進住房制度改革的實際現(xiàn)實，對新加坡住房公積金制度進行了改造創(chuàng)新，對包含住房、醫(yī)療和養(yǎng)老在內(nèi)全能社會保險基金的新加坡公積金制度僅引進了住房制度部分，摒棄了醫(yī)療和養(yǎng)老制度部分。這是由當時的社會現(xiàn)實所決定的。當時的住房改革是最為緊迫的任務(wù)，政府和企業(yè)在住房供給方面的財政支出負擔過于繁重，處于難以承受的狀態(tài)。同時，公房出售和提租等住房改革在這之前已有嘗試并在社會輿論上做了鋪墊和準備，職工對住房消費由純福利改為職工自己承擔一部分的做法可以基本接受，而當時我國還沒有醫(yī)療和養(yǎng)老這種社會化保障的概念。因此，這項經(jīng)過改造創(chuàng)新的制度在全國范圍內(nèi)的快速推行，對推動我國住房的市場化改革、提高城鎮(zhèn)居民住房購買力、培育我國的住房金融、促進房地產(chǎn)市場繁榮、改善城鎮(zhèn)居民住房條件等發(fā)揮了十分重要和積極的作用。同時，我國整體經(jīng)濟改革的不斷深入發(fā)展和住房體制改革的不斷深化又進一步推進了住房公積金制度自身的不斷發(fā)展和完善。

（二）局部到整體的制度創(chuàng)新

從局部到整體的制度演進過程中，由于地緣、社會與經(jīng)濟發(fā)展等因素，1992年首先在北京、天津、南京、武漢等幾個城市局部試行，公積金制度很快顯現(xiàn)了其在住房資金集聚方面的優(yōu)勢及其潛在的和現(xiàn)實的作用，一年之后迅速發(fā)展并陸續(xù)擴展到遼寧、黑龍江和湖北等地，并且有26個省、自治區(qū)、直轄市在當年的住房制度改革方案中確定了實施住房公積金制度。在當年末全國有131個城市試行住房公積金制度，至1998年末公積金制度發(fā)展到231個地級城市、437個縣級城市，繳存總額也從1993年末的110億元增長到1 231億元。住房公積金制度從地方局部探索發(fā)展為中央政府整體推進并進一步完善規(guī)范的過程中，地方政府的作用至關(guān)重要。如江蘇省從1992年7月1日始，在當時所有的11個省轄市包括省級機關(guān)“齊步”聯(lián)動平穩(wěn)起步建立住房公積金制度，經(jīng)過不到一年的積極探索，于1993年5月正式明確了“中心負責、銀行辦理、財政監(jiān)督、稅務(wù)支持、管理委員會決策”的社會化管理原則，同時明確“實行住房公積金及城市住房基金專戶管理辦法”和“建立住房基金管理委員會”，1996年中央汲取了江蘇省關(guān)于住房公積金的管理精髓，明確住房公積金的管理原則為“房委會決策、中心運作、銀行專戶、財政監(jiān)督”，經(jīng)過8年的局部試點試行、積累經(jīng)驗，1999年3月國務(wù)院頒布了《住房公積金管理條例》，至此，住房公積金制度在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)了整體推行。

中國住房公積金制度從地方局部創(chuàng)新試驗到中央強制推廣施行是通過誘導性制度創(chuàng)新與強制性制度創(chuàng)新相互推動、相互促進的方式實現(xiàn)的。事實上，改革開放以來，中國實際的制度變遷路徑揭示出地方政府利益顯性化發(fā)揮的積極作用。住房公積金制度是住房改革中既具有典型的需求誘導性制度變遷特征，又具有明顯的強制性制度變遷特征。一方面，住房公積金制度在地方試點是為解決中國住房制度從計劃體制向市場經(jīng)濟制度改革變遷路徑，通過地方的制度創(chuàng)新為中央政府確定新制度提供誘導性動力；另一方面，中央政府通過發(fā)布《住房公積金條例》來強制性實施新的全國性法規(guī)。但是，無論單純的誘導性制度創(chuàng)新還是單純的強制性制度創(chuàng)新都存在制度供給來源不足的問題，對此，社會各界對我國2002年之前的住房公積金制度比較滿意、近10年來質(zhì)疑較多就是鮮明的佐證。2002年之前的公積金制度，地方和政府相互促進對制度的創(chuàng)新完善，誘導性制度變遷與強制性制度變遷交織發(fā)生作用，制度供給動力來源充足。之后的10年，地方政府的誘導性制度創(chuàng)新對中央政府在住房公積金制度創(chuàng)新中的作用變小，公積金制度進一步創(chuàng)新完善的供給動力不足，公積金制度發(fā)展與市場經(jīng)濟改革和發(fā)展的速度不相適宜，從而使得現(xiàn)有住房公積金制度存在問題日益突顯。

五、住房公積金制度演化的漸進性

我國的市場化改革選擇了漸進的制度變遷模式，我國成功的經(jīng)濟改革以及持續(xù)快速的經(jīng)濟增長得益于堅持了以社會主義制度為前提的、漸進的市場化改革路徑［6］。中國住房公積金制度是隨著住房制度改革推進應(yīng)運而生的，住房公積金制度的演化變遷隨著我國市場化改革大潮而同步推進。因此，中國住房公積金制度是屬于漸進式的制度變遷模式。所謂漸進式制度變遷是指制度以演進式的分步走的變遷方式，其特征是具有在時間、次序和速度上的漸進特征［7-8］。也就是說改革是逐步展開的，是從一個國家的實際情況出發(fā)，逐步調(diào)整與實際情況不相適宜的部分，充分發(fā)揮制度安排的相對優(yōu)勢，同時不斷適時完善和調(diào)整。實踐證明，中國住房公積金制度漸進式的變遷演化有效推進了我國住房金融體系的成熟與發(fā)展。

住房公積金制度的演進有兩條主線：一是從中國住房制度改革的配套措施發(fā)展成為我國政策性住房金融制度的主體形式，即為推進我國住房分配機制由實物分配向貨幣化改革、提高職工解決自住住房能力、促進住房資金積累、形成穩(wěn)定的住房資金來源以保證資金周轉(zhuǎn)，從而建立了政策性抵押貸款制度，這種在當時看來是臨時性、過渡性的住房改革的配套措施，逐步發(fā)展成為中國現(xiàn)行政策性住房保障金融制度的主體形式；二是中國住房公積金制度的內(nèi)容是自下而上的探索和自上而下的改進緊密結(jié)合、相互促進、逐步完善。住房公積金制度從1991年在我國產(chǎn)生、發(fā)展至今20多年來，始終結(jié)合中國的實際情況，沿著這兩條主線向前推進。因此，住房公積金制度始終具有鮮明的時代特色，是解決當時社會住房矛盾、適應(yīng)住房市場和政策性住房金融中存在的內(nèi)在變革要求的一種反應(yīng)。

住房公積金制度是從為解決原來的計劃經(jīng)濟體制下的住房實物分配向貨幣化分配轉(zhuǎn)變的配套制度過渡到當前完全住房市場化體制下政策性住房保障金融制度。因此，住房公積金制度的具體內(nèi)容的演化也相應(yīng)地表現(xiàn)為計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟兩種力量的相互轉(zhuǎn)化的過程。如1994年財政部、國務(wù)院住房改革領(lǐng)導小組、中國人民銀行頒布的《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》中對繳存住房公積金范圍僅限為“黨政機關(guān)、群眾團體、事業(yè)單位和企業(yè)的固定職工、勞動合同制職工以及三資企業(yè)中方員工”，在1999年《條例》中則明確為“國家機關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位及其在職職工”，而在2002年修訂的《條例》中則進一步把“民辦非企業(yè)單位、社會團體”也納入住房公積金的繳存范圍。中國的漸進式改革是以市場經(jīng)濟為目標的改革，是實現(xiàn)個人利益與資本產(chǎn)出一體化為方向的激勵機制，個人利益與資本產(chǎn)出一體化，首先需要承認各種要素所有者的所有權(quán)，允許多元化的非公有制經(jīng)濟共同發(fā)展。中國住房公積金制度是漸進式的制度改革，同樣符合上述原則和內(nèi)在邏輯。因此，住房公積金制度外在表現(xiàn)為各方利益格局的平衡形態(tài)，其內(nèi)在邏輯就是新制度安排的前提不會對舊的利益格局造成本質(zhì)的影響，且能合法地獲得制度外收益。漸進式改革的這種內(nèi)在邏輯制約了我國住房公積金改革的進程，目前在住房公積金制度方面的改革始終沒有脫離當初在計劃經(jīng)濟舊體制下建立起來的住房公積金制度框架，舊的住房公積金制度框架具有很強的制度引力，這種制度引力具有強烈的拖曳效應(yīng)，突破制度框架阻力重重。2002年之后，中國住房公積金制度盡管在許多方面已經(jīng)與當前住房市場的實際不相適宜，但其改革始終處于停滯狀態(tài)，存在的突出矛盾和問題始終不能有效解決，究其根本原因是當前在住房公積金領(lǐng)域的改革內(nèi)生力始終不能突破住房公積金制度原有框架的制度引力。中國住房公積金制度已經(jīng)經(jīng)歷了20多年的磨合與發(fā)展，住房體制市場化已經(jīng)確立，住房公積金制度作為住房體制由福利分房向市場化轉(zhuǎn)變的重要工具，也基本完成了其住房貨幣化分配的歷史任務(wù)和使命。在未來到底應(yīng)該承擔何種歷史使命與任務(wù)，是否能夠符合我國當前或今后的實際情況，是否能夠在我國公共住房體系建設(shè)中發(fā)揮關(guān)鍵作用，是否能夠順應(yīng)我國城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌改革而實現(xiàn)公積金的制度創(chuàng)新，這就需要突破現(xiàn)有制度框架的制度引力，充分考慮當前和今后中長期經(jīng)濟發(fā)展的實際，重新定位中國住房公積金制度功能，進而改革當前住房公積金制度，使其發(fā)揮更大的效力和功能，實現(xiàn)我國“住有所居”的發(fā)展目標。

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［責任編輯：周業(yè)柱］

Retrospect and Prospect of the Housing Accumulation Fund System Evolution in China

GE Yang，XU Xiao-ming，JIA Chun-mei

（School of Economics，Nanjing University，Nanjing 210093，China）

Abstract:China’s housing accumulation fund system has developed more than 20 years. During this historical pro?cess，this system has played a critical role in advancing China’s housing system reform，enhancing the capabilities of residents in housing consumption，improving the living conditions of residents and promoting the development and prosperity of real estate. Meanwhile，the problems concerning with the housing accumulation fund system are in?creasingly becoming prominent，such as fair imbalance，efficiency weakening，functional alienation，weak supervi?sion，risk intensifying，service lagging and apparent contradictions，etc. The voice of the housing accumulation fund system reform is growing. This paper systematically reviews the housing accumulation fund system，analyzes its historical background，summarizes its basic characteristics and stage properties of the evalusion，and classifies the internal logic of the system evolution in a progressive institutional change way.

Keywords:housing accumulation fund；institutional evolution；stage properties；progressive properties

作者簡介：葛揚（1962-），男，江蘇海安人，教授，博士生導師，經(jīng)濟學系主任，研究方向：房地產(chǎn)經(jīng)濟，馬克思主義經(jīng)濟理論；

基金項目：國家社會科學基金重點項目（12AJL001）；國家社會科學基金青年項目（13CJY038）；江蘇省博士后科研基金項目（1202100C）

收稿日期：2014-08-04

文章編號：1007-5097（2015）03-0001-05

文獻標志碼：A

中圖分類號：F293