地方債務風險管理研究

□文/牛藝琳 王桂花

（銅陵學院會計學院 安徽·銅陵）

一、引言

我國地方政府不同程度以各種方式舉債，地方政府所負債務的種類之多，負擔之重，在不少地區(qū)可能超出地方政府的承受能力。由于地方債務的或有性、非規(guī)范性和非透明性，目前尚無法確立統(tǒng)一的衡量口徑。不可否認的是，其規(guī)模呈不斷上升之勢。地方債務缺乏統(tǒng)一管理，沒有有效的風險防范機制，通過銀行體系向金融風險轉化，不僅可能會導致政府信任危機，還可能成為我國經濟發(fā)展中一大隱患。因此，揭示地方債務風險及其風險成因，提出針對性的政策建議，對于防范我國地方債務風險具有重要的現(xiàn)實意義，從而促進社會經濟可持續(xù)發(fā)展。

可持續(xù)發(fā)展一詞由布倫特蘭委員會創(chuàng)造：“既能滿足我們現(xiàn)今的需求，又不損害子孫后代，能滿足他們需求的發(fā)展模式?！笨沙掷m(xù)發(fā)展是一種新的科學發(fā)展觀，一種新的資源配置思維。地方債務能否可持續(xù)發(fā)展，在滿足現(xiàn)任政府需求的前提下，能否不損害下屆政府乃至以后政府的利益，決定了可持續(xù)發(fā)展觀念對地方債務的影響。

二、我國地方債務現(xiàn)狀

根據(jù)審計署公告，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108，859.17 億元，負有擔保責任債務26，655.77 億元，可能承擔一定救助責任的債務43，393.72 億元。上述三種債務與2012年底相比，分別增長了11.55%、6.69%和13.11%。

根據(jù)近年來地方政府性債務在舉債主體和融資方式上出現(xiàn)的新情況，在政府負有擔保責任的債務中，包括了全額撥款事業(yè)單位為其他單位提供擔保形成的債務383.52 億元；在政府可能承擔一定救助責任的債務中，包括了地方政府通過國有獨資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位等新的舉債主體和通過BT（建設－移交）、融資租賃、墊資施工等新的舉債方式為公益性項目舉借，且由非財政資金償還的債務19，730.13 億元。

（一）從政府層級看：省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任的債務分別為17，780.84 億元、48，434.61 億元、39，573.60 億元和3，070.12 億元。截至2013年6月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務余額為105，789.05 億元，比2010年底增加38679.54 億元，年均增長19.97%。其中：省、市、縣年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。地方政府還債壓力較大。（表1）

（二）從舉借主體看：融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業(yè)單位是政府負有償還責任債務的主要舉借主體，分別舉借40，755.54 億元、30，913.38 億元、17，761.87 億元，分別占地方政府負有償還責任的債務總額的37.44%、28.40%和16.32%，總比重為82.16%。數(shù)據(jù)表明，融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業(yè)單位是政府負有償還責任債務的主要舉借主體，地方政府債務負擔過重。

（三）從債務資金來源看：銀行貸款、BT、發(fā)行債券是政府負有償還責任債務的主要來源，分別為55，252.45 億元、12 146.30 億元和11，658.67 億元，分別占到地方政府負有償還責任的債務總額的50.76%、11.16%和10.17%，總比重為72.09%。過分依賴于銀行貸款、BT 和發(fā)行債券，特別是銀行貸款。

三、可持續(xù)發(fā)展視角下地方債務問題成因分析

（一）地方政府財權與事權不匹配。分稅制體制下地方政府龐大的事權與有限的財權之間的矛盾是形成地方債務的制度性原因。從1993年到2003年，中央財政收入占全國財政收入比重由22%上升到54.6%，地方財政收入所占比重由78%下降到45.4%。但是，中央政府與地方政府的事權劃分卻未能徹底進行。尤其是各級地方政府之間的事權劃分工作幾乎沒有展開。1994～2002年期間，中央財權與地方財權之比為52∶48，而中央事權與地方事權之比則為30∶70。近年來，各項改革力度不斷加大，特別是社會保障體制改革、農村稅費改革等重大改革，以及地方政府經濟建設投入的增加，地方財政支出大大超過收入，支撐經濟運行的財力匱乏。

表1 全國地方政府性債務規(guī)模情況表（單位：億元）

（二）地方政府缺乏正規(guī)的融資渠道。地方政府缺乏正規(guī)的融資渠道，是形成地方政府債務的根本原因。目前，我國正處于經濟快速發(fā)展和工業(yè)化、城市化的加速階段，巨大的投資無疑超出了地方政府的財政承受能力，地方經濟建設資金缺口越來越大。未來一個時期，地方政府的融資還將呈現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的趨勢。根據(jù)國務院經濟發(fā)展研究中心推算，按照2020年中國城市化水平達到60%的目標測算，城市基礎設施建設投資每年至少要保持在3，500 億～5，100 億元水平。但目前政府每年可提供資金僅1，000 億元左右。在地方政府事權與財權嚴重不對稱，地方政府除積極爭取中央財政專項資金、國債、國際金融組織貸款外，只能采用政府擔?；蜃冃該５取岸嘣比谫Y方式，爭取外國政府貸款和國家政策銀行貸款、商業(yè)銀行貸款等，加大城市建設、通信等基礎設施投入。

（三）地方行政層級過多，政府職能轉變不到位。地方行政層級過多，政府職能轉變不到位是地方債務擴張的體制性原因。從地方行政層級來看，我國行政架構由五個層級構成，縣市一般常設機構近40 個，還有不少非常設機構。地方政府行政層級過多不僅導致行政效率不高、財政供養(yǎng)人口負擔過重，而且使得地方政府的財源受到很大制約。從政府職能來看，政府對經濟、社會微觀領域事務干預過多，地方政府直接介入生產性、競爭性領域，造成債務累積。

四、加強地方債務風險管理的建議

隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，地方政府面臨巨大的融資需求，債務規(guī)模擴張趨勢凸現(xiàn)。因此，強化地方債務管理，防止地方債務危機的爆發(fā)是非常必要的。

（一）完善政績考評機制。某些地區(qū)存在地方政府官員舉債競爭的“逆向選擇”：迫于GDP 導向的政績考核、改善基礎設施的愿望以及提升地方經濟發(fā)展速度，從而在“標尺競爭”中得到晉升。地方政府為了提升地區(qū)經濟發(fā)展，大力發(fā)展地方融資平臺，增加資本性投入，導致地方債務快速膨脹。政府目標是社會的穩(wěn)定和全社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，必須完善政績考評體系，創(chuàng)新政績考評方法，設計多元評價主體。

（二）改革現(xiàn)行財政分權體系。中央和地方財權和事權不對稱是地方債務膨脹的原因之一，應該重構財權體系，可從兩方面進行：首先，按照“財權與事權匹配”原則規(guī)范中央和地方的財政分權改革。城市基礎設施、公共衛(wèi)生、社會保障項目等支出應由中央政府和地方政府合理分擔。其次，開征房地產稅，以便穩(wěn)定地方政府稅源。

（三）構建違規(guī)舉債問責機制。為了防范地方政府由于眼前利益而盲目舉債，應構建債務問責機制。可實行行政首長舉債備案登記制度，債務期限與政府官員任職期限匹配，地方如違規(guī)舉債追究其主要領導人責任。同時，地方財政審計以及領導干部經濟責任審計中加入地方債的審計。在舉債問責制下，對亂舉債及不履行償債責任的地方政府及主要負責人嚴厲懲處，留下爛攤子離任也追責。

［1］王建軍，周曉唯.中國地方政府債務融資行為研究［J］.社會科學家，2013.6.

［2］謝清河.地方融資平臺和市政債券與地方債務風險管理研究［J］.經濟研究參考，2010.52.

［3］王桂花，許成安.新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府債務風險動態(tài)管理研究——理論分析與模型構建［J］.審計與經濟研究，2014.4.