高標準基本農(nóng)田建設(shè)項目預(yù)算評審中的問題

□文/劉明星

（重慶市財政投資評審中心 重慶）

一、引言

黨中央、國務(wù)院高度重視土地整治工作，明確提出“要推進農(nóng)村土地整治，加快農(nóng)村土地整理復(fù)墾，著力提高耕地質(zhì)量建設(shè)，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標準農(nóng)田，夯實農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)”。按照國務(wù)院關(guān)于“制定并實施全國土地整治規(guī)劃，加快建設(shè)高標準基本農(nóng)田，力爭‘十二五’期間再建成4 億畝旱澇保收的高標準基本農(nóng)田”的要求，國土資源部會同國務(wù)院有關(guān)部門編制了《全國土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》，并經(jīng)國務(wù)院批準印發(fā)各地實施。

重慶市為貫徹落實《國土資源部財政部關(guān)于加快編制和實施土地整治規(guī)劃大力推進高標準基本農(nóng)田建設(shè)的通知》（國土資發(fā)［2012］63 號）精神，確保在“十二五”期間建成520 萬畝高標準基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)。2012年6月21日，重慶市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快編制和實施土地整治規(guī)劃大力推進高標準基本農(nóng)田建設(shè)的通知》（渝辦發(fā)［2012］203 號），將2012年建成120 萬畝高標準基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)分解落實各區(qū)縣人民政府。同時明確要求，各區(qū)縣人民政府為高標準基本農(nóng)田建設(shè)責(zé)任主體，要成立以主要負責(zé)人為組長，國土、財政和農(nóng)業(yè)等部門為成員單位的領(lǐng)導(dǎo)小組，自此拉開了高標準基本農(nóng)田建設(shè)的序幕。根據(jù)重慶市國土房管局、財政局《關(guān)于開展高標準基本農(nóng)田建設(shè)項目立項申報及認定工作的通知》（渝國土房管發(fā)［2012］102 號），市級投資高標準基本農(nóng)田建設(shè)項目按立項方式不同分為“基本具備”、“稍加改造”、“全面整治”三種類型。基本具備類項目指已于當年竣工并驗收或當年年底可竣工驗收，符合《重慶市高標準基本農(nóng)田建設(shè)技術(shù)要求》（以下簡稱《技術(shù)要求》）相關(guān)技術(shù)規(guī)定的各種投資途徑工程；稍加改造類項目為已竣工但需補充一定工程量才能達到《重慶市高標準基本農(nóng)田建設(shè)技術(shù)要求》的各類工程；全面整治類項目指未實施土地整治、需全面建設(shè)才能達到《技術(shù)要求》規(guī)定的高標準基本農(nóng)田建設(shè)要求的工程。因基本具備類項目不需再實施建設(shè)，故本文所指的預(yù)算評審僅針對稍加改造和全面整治類項目。筆者近年來一直從事高標準基本農(nóng)田項目預(yù)算評審工作，2012年至今已完成高標準基本農(nóng)田建設(shè)項目400 余個，涉及投資約27 億元。

二、設(shè)計資料方面的問題

（一）設(shè)計范圍界定不明確，設(shè)計標準高。根據(jù)《重慶市高標準基本農(nóng)田建設(shè)技術(shù)要求》，高標準基本農(nóng)田建設(shè)內(nèi)容主要包括土地平整、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持以及其他等五項工程，但個別項目中存在部分建設(shè)內(nèi)容超出建設(shè)范圍或過度建設(shè)的情況。如某項目設(shè)計建設(shè)內(nèi)容包括河道整治5，429 米，其中主河道投資321 萬元，支河道投資366 萬元，占項目總投資的30%；某項目田間道路工程將土地整理資金與當?shù)亟煌ú块T專項資金整合，修建11 米寬瀝青道路；某項目設(shè)計方案包括提高農(nóng)村生活環(huán)境水平的配套改造建設(shè)項目，如新建曬谷場、洗衣平臺、觀景平臺、休閑區(qū)綠化景觀等，購置仿木樁坐凳等設(shè)施設(shè)備。

市級財政各專項資金有其特定的使用范圍，應(yīng)該嚴格按照資金使用范圍進行項目建設(shè)內(nèi)容的申報，?？顚Ｓ?，如河道整治工程應(yīng)納入中小河流治理專項資金建設(shè)項目，村民居住環(huán)境改造應(yīng)納入農(nóng)村環(huán)境整治專項資金建設(shè)內(nèi)容。解決此類問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在項目方案審查嚴格把關(guān)，國土部門作為項目建設(shè)的主管部門，同時也是立項和設(shè)計方案審批部門，應(yīng)明確此類項目的建設(shè)內(nèi)容、統(tǒng)一細化建設(shè)標準，并在方案審查時檢查相關(guān)要求是否予以落實，否則不予以通過。同時，預(yù)算評審單位在預(yù)算評審時應(yīng)關(guān)注設(shè)計方案中是否有超范圍超標準的情況，若有應(yīng)及時與國土部門溝通反饋，并要求設(shè)計單位對設(shè)計方案進行調(diào)整，修改后的方案報原審批單位重新審批后再報送財政進行預(yù)算評審。

（二）前期工程勘察未實施，設(shè)計依據(jù)不足。目前，本地高標準基本農(nóng)田建設(shè)項目在設(shè)計前僅進行地形測量，多數(shù)未作專門的工程勘察，項目的土石類別及成分主要靠設(shè)計人員在現(xiàn)場踏勘過程中確定，其設(shè)計方案中的土石類別和成分的劃分具有較大的主觀性，同時也使預(yù)算評審定額套用產(chǎn)生分歧。尤其是涉及巖石類別的劃分，本應(yīng)根據(jù)土地整治定額中巖石類別分級表按勘察報告結(jié)論中的極限抗壓強度、平均容重等試驗數(shù)據(jù)確定石方開挖類別，但個別項目送審預(yù)算套用石方等級較高的定額且又無法提供勘察報告作為依據(jù)，僅憑口頭解釋或現(xiàn)場照片無法得到采納，因石方類別不同單價差別較大，可能導(dǎo)致投資審減較多。

根據(jù)土地開發(fā)整理項目預(yù)算編制規(guī)定，前期工作費中的項目勘測費包括了項目承擔(dān)單位委托具有相關(guān)資質(zhì)的單位對土地開發(fā)整理項目區(qū)進行地形測量、工程勘察所發(fā)生的費用。既然預(yù)算編規(guī)包含了此項工作內(nèi)容，項目承擔(dān)單位應(yīng)按要求完善相應(yīng)工作，工程勘察結(jié)論不僅是預(yù)算評審的依據(jù)，還是招投標階段、施工階段的重要依據(jù)，故不能省略。

（三）設(shè)計深度不夠，未達到施工圖設(shè)計標準。重慶市高標準基本農(nóng)田項目目前是初設(shè)方案和施工圖設(shè)計二合一，用此設(shè)計文件進行工程預(yù)算評審設(shè)計深度不夠。如軟土地基處理拋石擠淤工程量應(yīng)按設(shè)計拋石量計算，但設(shè)計未明確拋石率，無法計算工程量；灌溉與排水工程中灌溉管網(wǎng)PE 管道僅標注管徑尺寸，未明確管道的強度等級，不同強度等級的PE 管道價格差異較大；裝飾面磚、人行道磚等未明確主材的材質(zhì)、尺寸、規(guī)格，預(yù)制空心板不標明荷載等級及采用的標準圖集，配筋不明確；無塊石條石的規(guī)格要求及強度標準要求無具體要求及技術(shù)說明等。

既然初設(shè)和施工圖設(shè)計合并，即此設(shè)計是指導(dǎo)施工的重要依據(jù)，其設(shè)計深度應(yīng)滿足施工的要求。因為設(shè)計深度不夠，導(dǎo)致項目在實施過程中經(jīng)常變更，加大了項目施工管理和投資控制的難度。主管部門應(yīng)針對此實際情況編制設(shè)計深度的具體要求，設(shè)計單位應(yīng)嚴格按照要求深度細化設(shè)計，滿足預(yù)算編審、招投標和施工各階段的需要。

（四）設(shè)計文件不細致，準確性不高。因設(shè)計人員水平參差不齊、工作責(zé)任心不強、審查環(huán)節(jié)多次修改等原因，設(shè)計文件存在內(nèi)容前后不一致、數(shù)據(jù)不準確的問題，如設(shè)計報告文字描繪與單體圖中斷面圖、大樣圖不一致，單體圖中的設(shè)計總說明與構(gòu)筑物大樣圖說明描述不一致，單體圖中單位工程量統(tǒng)計表中“工程量”和“計算過程及說明”兩列的結(jié)果不符等。

預(yù)算評審前應(yīng)認真閱讀設(shè)計報告、圖紙和批復(fù)文件，將其存在的所有問題進行記錄和歸集，要求設(shè)計單位以書面形式予以說明或補充。若設(shè)計文件中存在重大設(shè)計錯誤，還應(yīng)要求其修改設(shè)計方案，報原審批單位重新審批后再報送財政進行預(yù)算評審。

三、送審預(yù)算方面的問題

（一）預(yù)算編制未與施工組織相結(jié)合。土地平整工程中表土回覆后，由于機械平土的局限性，雖然可以使旱地平整區(qū)的地面坡度整體達到設(shè)計要求，但是細部仍存在坑洼不平和泥土結(jié)塊的情況；另外，為了避免機械平整過程中對臨近的非實施區(qū)的土坎和耕地穩(wěn)定性造成破壞，需用人工進行修整平土。因項目的特殊性，根據(jù)送審預(yù)算，各設(shè)計單位送審預(yù)算對人工修整平土的工程量計算方法各不相同，如有的項目按土地平整總面積的百分比進行估算，有的項目按土地整治面積扣除田坎、構(gòu)筑物的凈面積計算，有的項目甚至未考慮人工修整平土。田間道路工程中，基礎(chǔ)土石方開挖、回填數(shù)量較大，項目普遍存在土石方外棄、借土回填、場內(nèi)平衡的工作內(nèi)容，但在預(yù)算評審的過程中發(fā)現(xiàn)，大部分設(shè)計單位沒有對該部分工作內(nèi)容引起足夠的重視，處理方法也多種多樣：有的將開挖的土石方全部外棄，運距幾百米至幾公里不等；有的考慮了場內(nèi)平衡調(diào)配，但其運距未結(jié)合實際情況計算；有的甚至未考慮棄土外運，按開挖后就近堆棄計價。

預(yù)算評審時應(yīng)根據(jù)設(shè)計文件中施工組織設(shè)計相關(guān)內(nèi)容，結(jié)合實際經(jīng)驗，按合理的施工工序及措施進行組價。因項目的特殊性，其施工措施是否合理、措施工程量是否準確、有無施工工序的遺漏和重復(fù)計算是審核的重點和難點，需要重點關(guān)注。

（二）定額套用不夠準確。個別項目送審預(yù)算土地平整全部按人工平土計算，套用定額10326。首先，其施工方法選擇有誤，一般高標準基本農(nóng)田建設(shè)項目其實施區(qū)域基本可以使用機械施工，全部采用人工既不經(jīng)濟又無效率；其次，人工平土定額的適用范圍為20m2以內(nèi)、高差不超過±30cm，并不適用土地平整工程中的大面積修整。故預(yù)算評審按機械平土為主、人工平土為輔的原則進行調(diào)整，僅對機械無法施工的死角等部分區(qū)域工程量套用人工平土定額。

灌溉與排水工程中現(xiàn)澆混凝土溝渠定額選用存在分歧?，F(xiàn)澆混凝土排水溝由于《土地開發(fā)整理項目預(yù)算定額標準》中無特定的定額子目可以選用，設(shè)計單位編制預(yù)算時有的套用渡槽定額，有的套用擋土墻定額、有的套用閘墩定額、有的套用渠道定額，筆者在預(yù)算評審時，現(xiàn)澆混凝土排、截水溝通常底板借用的涵洞底板定額、溝身借用重力式擋土墻定額，且基本得到各設(shè)計單位的認同。

（三）機械選型不夠經(jīng)濟合理?！锻恋亻_發(fā)整理項目預(yù)算定額》土方工程推土機推土定額中，推土機功率給出55kw、74kw、103kw、118kw、132kw、176kw 共6 種型號，定額套用時應(yīng)根據(jù)各項目實際情況進行選擇。部分項目設(shè)計單位編制預(yù)算時選擇單價最高的55kw 推土機，但是預(yù)算評審時除個別地形條件特別復(fù)雜的項目以外，多數(shù)根據(jù)地形條件、施工環(huán)境和以前項目經(jīng)驗，按74kw 推土機進行調(diào)整。因為55kw 和74kw 的推土機按功率等級分屬于輕中型機械，僅從功率上看差別不是太大，但定額單位差別較大，以某項目為例，其綜合單價見表1。（表1）

表1

推土機功率由55kw 變?yōu)?4kw，一、二類土減少2.33 元/m3，三類土減少2.63 元/m3，因土地平整工程中土石方工程數(shù)量較大，故對投資影響也較大。該項目僅推土機功率選型調(diào)整就審減費用36.47 萬元，占土地平整工程原送審預(yù)算投資的22.07%。

（四）費用歸類不準確或重復(fù)計列。部分項目送審預(yù)算將應(yīng)列入設(shè)備購置費的項目列入工程施工費中，如將排灌設(shè)備離心泵計入工程施工費中；土地開發(fā)整理項目標志牌及標識等設(shè)立費用已包括在其他費用中的竣工驗收費中，以工程施工費與設(shè)備購置費之和為計費基數(shù)，按編制規(guī)定中的費率進行計算，但個別項目卻將此部分內(nèi)容又以定額計價形式在工程施工費中計列，導(dǎo)致標志標牌費重復(fù)計算。預(yù)算評審中除了對量價要認真審核外，還要嚴格按編制規(guī)定的要求對各種費用歸類進行調(diào)整，對重復(fù)計算、漏算的費用進行修正。

［1］關(guān)于加快編制和實施土地整治規(guī)劃大力推進高標準基本農(nóng)田建設(shè)的通知（國土資發(fā)［2012］63號）.

［2］重慶市高標準基本農(nóng)田建設(shè)技術(shù)要求.

［3］土地開發(fā)整理項目預(yù)算編制規(guī)定.