論我國法院人員的序列化管理

承濤濤

（安徽大學(xué)，安徽 合肥230601）

法院人員分類管理是指根據(jù)法院工作的性質(zhì)、職業(yè)特點(diǎn)及其人才成長的不同規(guī)律，將法院現(xiàn)有人員進(jìn)行科學(xué)分類，實(shí)施不同的管理方式，建立相對獨(dú)立又各具特色的管理體系，以實(shí)現(xiàn)法院管理工作的科學(xué)化、法制化、現(xiàn)代化。[1]具體來說就是要根據(jù)法院人員的不同崗位予以科學(xué)分類，由相應(yīng)的管理部門，依照相應(yīng)的程序或制度進(jìn)行分類管理。目前我國法院將法官管理納入統(tǒng)一的行政化管理模式，在法院內(nèi)部，法官與其他有關(guān)部門的工作人員除了職責(zé)的區(qū)別外，在職業(yè)身份、社會地位和工資福利待遇等方面基本上沒有差別，以致法官的職業(yè)特點(diǎn)和在司法中的核心地位不能得到充分體現(xiàn)。[2]這種單一化的行政管理模式在司法實(shí)踐中產(chǎn)生了很多不利影響，阻礙了司法權(quán)的正常行使，鉗制了我國司法制度的發(fā)展。因此有必要根據(jù)法院審判工作和崗位的特點(diǎn),將所有法院工作人員按照法官、法官助理、書記員等序列進(jìn)行分類管理，制定科學(xué)化、規(guī)范化、合理化的法院人事管理制度。

一、我國法院人員管理的現(xiàn)狀及不足

在法律層面，《人民法院組織法》和《法官法》是我國有關(guān)法院組織體制和人事管理方面的兩部最重要的法律?！度嗣穹ㄔ航M織法》將我國法官定義為直接從事審判工作的人員，同時(shí)提出了法官職業(yè)、管理序列化的要求。任職法官需要具備一定的法律專業(yè)知識背景，具有高等院校本科以上學(xué)歷，從事司法實(shí)踐工作滿二年。對于其中擔(dān)任高級人民法院、最高人民法院法官職責(zé)的，由于其工作的廣泛性和特殊性，對審判經(jīng)驗(yàn)的要求更高，可提高其從事實(shí)踐工作的年限。在法官分級上，最高人民法院院長為首席大法官，以下設(shè)立二至十二級法官級別，分別為大法官、高級法官、法官等。

在政策層面，最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院第二個(gè)五年改革綱要》第34條規(guī)定：“推進(jìn)人民法院工作人員的分類管理，制定法官、法官助理、書記員、執(zhí)行員、司法警察等分類管理辦法，加強(qiáng)法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)和其他各類人員的專業(yè)化建設(shè)……”這是以法院人員分類管理為著眼點(diǎn)的司法改革探索。但是從其本質(zhì)看，這些原則性規(guī)定仍不夠全面，對于實(shí)踐的指導(dǎo)意義有限。作為一項(xiàng)政策支持，它雖然允許各級法院在一定范圍內(nèi)自行探索對現(xiàn)有人事管理制度的改革，但是怎樣協(xié)調(diào)制度創(chuàng)新與現(xiàn)有立法的沖突，怎樣解決實(shí)際操作中出現(xiàn)的各種問題，沒有明確的規(guī)定。

這樣就必然導(dǎo)致出現(xiàn)以下問題：（1）法院人力資源配備比例失衡。法院編制是由地方人事部門、組織部門、財(cái)政部門統(tǒng)一分配管理的，單一的行政化管理模式不限定法官相對獨(dú)立的人員數(shù)額，留編不分、空編不用、編制混用等情況亦有存在，案多人少成為普遍現(xiàn)象。[3]比如，一部分有編制的書記員通過司法考試后取得法官從業(yè)資格轉(zhuǎn)任法官后，他們之前所占用的書記員編制額仍然保留，未進(jìn)行轉(zhuǎn)移。這使得法院無法招錄新的人員，從而形成了法官數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于書記員數(shù)，法官與輔助人員配置比例不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。由于比例不協(xié)調(diào)，使得法官要額外分配一定的時(shí)間處理大量本應(yīng)該屬于司法輔助人員工作范圍內(nèi)的事務(wù)性工作，減少了案件相對審理時(shí)間。一定程度上也造成了輔助人員常出現(xiàn)諸如審判文書未及時(shí)校對、案卷材料整理無序化等情況，影響其更好地服務(wù)于審判工作。（2）審判效率低下。實(shí)行司法權(quán)行政化運(yùn)作，一定程度上導(dǎo)致了司法審判工作和司法行政工作職能交叉混淆、界限不清。法官一方面要進(jìn)行大量的司法案件審理工作，另一方面還需要從事大量與審判工作有所區(qū)別的行政工作。我國有些法院的院長、副院長受困于繁重的行政事務(wù)大都已不再獨(dú)立受理案件，庭長、副庭長也不同程度地減少了各自受理案件的數(shù)量。這些具有豐富審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的資深法官脫離了審判崗位從事行政工作，一方面造成了既有審判資源的浪費(fèi)，另一方面也加重了一線審判法官的工作量，影響個(gè)體案件的審判質(zhì)量。而且，法院系統(tǒng)內(nèi)部輔助人員數(shù)額、構(gòu)成配備的不合理，必然使得法官在辦理案件的同時(shí)兼顧較多的審判事務(wù)性工作，如庭前調(diào)解、收集證據(jù)、送達(dá)文書、申請司法鑒定、草擬判決文書等等。這些工作也分散了法官審判的精力。

二、當(dāng)前我國學(xué)界法院人員序列化管理研究的主要觀點(diǎn)

有學(xué)者提出將法院人員分為四類：領(lǐng)導(dǎo)干部、審判和執(zhí)行法官、司法行政人員、專業(yè)技術(shù)人員。[4]領(lǐng)導(dǎo)干部主要是指中層以上領(lǐng)導(dǎo)干部。審判和執(zhí)行法官是國家審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)的具體實(shí)施者，是法院人員配備的核心組成部分。司法行政人員主要包含法院行政人員、政工后勤人員、黨務(wù)人員等。專業(yè)技術(shù)人員主要包括書記員、司法警察、法醫(yī)、信息技術(shù)人員等。

也有學(xué)者根據(jù)目前法院從業(yè)人員的職責(zé)和特點(diǎn)，將法院主要工作人員分為三類：法官、司法輔助人員及行政后勤人員。[5]法官是以“審判為中心”的法院運(yùn)行模式中的活動主體，是法院的真正主角。司法輔助人員主要起協(xié)助作用，幫助法官完成司法審判工作，以法官審判工作為任務(wù)中心。法官助理、書記員、執(zhí)行員、司法警察等都是司法輔助人員。他們作為法官開展案件審判工作的協(xié)助者，沒有獨(dú)立的審判權(quán)，不參與案件的實(shí)質(zhì)性審理，但可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)享有一定的司法權(quán)力。這其中尤其需要提出的是法官助理的職責(zé)。部分試點(diǎn)法院探索了設(shè)立法官助理的改革方案，設(shè)定其在審判活動中的任務(wù)主要是從事一些技術(shù)性、輔助性、事務(wù)性工作，比如完成庭前準(zhǔn)備階段的程序性事務(wù)工作和庭審階段的文字工作及其他事務(wù)性工作，確定了其職責(zé)的輔助性。

三、法院人員分類管理模式的構(gòu)建

以上第一種分類是根據(jù)審判職能作用發(fā)揮的要求，以及現(xiàn)有人員總體層次情況、法院內(nèi)設(shè)部門分類情況、審判工作正常開展的需要等為依據(jù)進(jìn)行的分類。其具有一定的權(quán)威性，且在基層法院的工作中產(chǎn)生了一定的指導(dǎo)作用。但筆者認(rèn)為：一方面，這種分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，對領(lǐng)導(dǎo)干部的認(rèn)定應(yīng)該是以職位級別進(jìn)行的分類，與之相應(yīng)的也應(yīng)當(dāng)是以職位級別為標(biāo)準(zhǔn)歸類的一般干部。而法官、司法行政人員與專業(yè)技術(shù)人員則是以職位性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類的。所以，其存在混同性。另一方面這種分類也沒有突出審判人員的主體地位。審判人員作為人民法院行使國家審判權(quán)的主體，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)劃歸一類,實(shí)施專門的管理制度。在此，可以以法院人員是否處于審判崗位從事審判工作并具備司法資格為標(biāo)準(zhǔn)，將法院人員分為審判崗位人員與非審判崗位人員。

以上第二種分類方法采用列舉式，雖簡單明確，容易區(qū)分，但仍然存在一定程度的管理混同。該分類模式下，仍存在審判崗位法官與非審判崗位法官混同管理的現(xiàn)象，無法解決審判人員的流失問題。同時(shí)也不符合窮盡原則。列舉式分類法無法概括法院人員結(jié)構(gòu)層次、工種類別的所有情況，存在明顯的缺陷。例如,在此分類中，遺漏了技術(shù)管理人員。

綜上，筆者認(rèn)為應(yīng)該將法院所有工作人員分為審判法官、事務(wù)性法官、書記員、司法警察、技術(shù)人員、政工行政人員。

（一）審判法官的界定

眾所周知，審判職能是法院的核心職能，而法律要借助于法官的審判活動實(shí)現(xiàn)其公平、正義，法官是法院實(shí)際上的核心人員。根據(jù)我國《法官法》的規(guī)定，法官的最主要工作就是“行使國家審判權(quán)”。但是，我國法院系統(tǒng)目前仍然存在大量的不行使審判權(quán)的法官。他們只是具有法官的名卻從事不屬于法官職責(zé)范圍內(nèi)的工作。從邏輯上講，這部分人員應(yīng)不屬于我國《法官法》確定的法官類別。法院人員實(shí)行序列化管理，應(yīng)當(dāng)要嚴(yán)格確定法官與其他工作人員的分類標(biāo)準(zhǔn)，只有實(shí)際從事審判工作的人員才能定性為法官。而對于法院領(lǐng)導(dǎo)可以區(qū)別對待。這些暫時(shí)較少從事一線審判工作的法院領(lǐng)導(dǎo)審判功底雄厚，屬于審判精英資源。所以建議這部分后期主要從事行政工作的法院領(lǐng)導(dǎo)繼續(xù)保留法官的資格，每年必須辦理一定量的案件。而另一部分自始至終未從事過案件審判工作的“法官”，則應(yīng)取消其法官資格轉(zhuǎn)為其他職能部門人員。根據(jù)管理的彈性規(guī)則，為給管理行為留有一定的空間，實(shí)現(xiàn)管理的科學(xué)化、規(guī)范化，筆者在此不對兼職審判崗位及其他崗位的法官做明確歸類，僅作原則性分類。在實(shí)踐中審判法官的界定應(yīng)依據(jù)具體情況，參考辦案數(shù)量、質(zhì)量等因素給予考慮。

（二）事務(wù)性法官的界定

事務(wù)性法官是指在審判活動中從事輔助性、事務(wù)性、技術(shù)性工作的法院人員。其工作包括庭前準(zhǔn)備階段的程序性事務(wù)工作，如庭前準(zhǔn)備、證據(jù)交換、庭前協(xié)調(diào)、法律研究和裁判文書的制作；開庭審判階段的文字工作或事務(wù)性工作，如流程管理、記錄管理、文書送達(dá)等。事務(wù)性法官服務(wù)于審判法官，不直接參與案件的實(shí)質(zhì)性審判，沒有案件裁判權(quán)，在法官的指導(dǎo)下工作。目前一些地方已經(jīng)開展的法官助理探索性司法改革雖取得了一定的成效，但未取得預(yù)期效果。筆者認(rèn)為可以在其基礎(chǔ)上將法官助理改為事務(wù)性法官。值得注意的是，在許多基層法院，一些人員雖具備法官資格，但不在審判崗位，不從事審判工作。此類人員可以納入到事務(wù)性法官序列中，以避免將其直接轉(zhuǎn)入輔助人員序列產(chǎn)生消極思想。

（三）書記員的界定

法院必須要有專門的書記員隊(duì)伍。書記員是專門負(fù)責(zé)辦理庭審記錄、卷宗整理等有關(guān)事務(wù)性工作的人員。其與事務(wù)性法官有所不同，書記員履行的職責(zé)不要求具備較高的法律專業(yè)知識水平，只是處理案件審理過程中一些程序化的事務(wù)。因此，書記員需有一定的法律知識背景但無需精通。同時(shí)，書記員還需有專業(yè)的記錄技能，包括筆錄和電腦速錄技能，以縮短庭審時(shí)間，提高庭審效率。

（四）司法警察的界定

司法警察肩負(fù)著維護(hù)審判秩序、處置突發(fā)事件等與審判活動密切相關(guān)的職責(zé)。人民法院需要一支具備專業(yè)素養(yǎng)的司法警察隊(duì)伍。新時(shí)期要抓住機(jī)遇，進(jìn)一步深化司法警察人事制度改革，及時(shí)調(diào)整司法警察隊(duì)伍序列，實(shí)現(xiàn)司法警察隊(duì)伍資源的優(yōu)化。對一些年齡偏大、綜合素質(zhì)不合格，不宜繼續(xù)擔(dān)任司法警察工作的人員要調(diào)整其崗位，或要求其退出。應(yīng)本著精良的原則，提拔政治思想過硬、業(yè)務(wù)技術(shù)精湛的人員充任，為提高司法警察隊(duì)伍的整體戰(zhàn)斗力打好基礎(chǔ)。

（五）技術(shù)人員的界定

技術(shù)人員是依法管理法院對外的司法鑒定、司法評估、司法拍賣等司法技術(shù)工作以及技術(shù)審核、技術(shù)咨詢的人員。對于技術(shù)人員也應(yīng)設(shè)立單獨(dú)的序列，明確其相應(yīng)的職責(zé)，規(guī)定其相應(yīng)的業(yè)務(wù)范圍，以利于其輔助審判活動的順利開展和進(jìn)行。

（六）政工行政人員的界定

政工行政人員是在法院中主要從事人事管理、法官的日常管理、司法預(yù)算的執(zhí)行、財(cái)務(wù)管理、機(jī)關(guān)建筑維修、交通工具管理、檔案管理等工作的人員。對應(yīng)目前的法院部門，具體指法院領(lǐng)導(dǎo)，政工、紀(jì)檢、黨務(wù)、辦公室等科室的工作人員中不直接參與司法審判業(yè)務(wù)，但為法院體系的正常運(yùn)作提供相關(guān)支持的工作人員。此外，法院人員中還包含有一些與司法工作沒有直接聯(lián)系的工勤人員，如法院司機(jī)、水電工、園丁等。他們的工作對于維持法院的正常運(yùn)轉(zhuǎn)也有不可忽視的作用。對于此類人員也應(yīng)歸于一定的類別，以便于法院人員的序列化管理。

四、結(jié)語

法院人事管理制度改革是司法改革的重要組成部分。法院行政管理與司法活動分離是當(dāng)今司法發(fā)展的趨勢。為了樹立司法的權(quán)威地位、形成有效的司法體系，有必要對法院的人事管理進(jìn)行深入的探討和研究，以使為我國司法改革提供參考。

[1][4]山東省高級人民法院政治部組織人事處.法院人員分類管理研究[J].山東審判,2005(21):162.

[2]李立新.法院人員分類管理改革探析[J].法律適用,2010(5).

[3]趙典明.淺析法院人員分類管理[J].法制與社會,2012(7中).

[5]張薇.法院人員分類管理制度初探[J].法制與社會,2010(10):178.