村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職權(quán)重構(gòu)——以上海市城市化撤村為背景

錢　茜

(華東政法大學 法律學院，上海 200063)

村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職權(quán)重構(gòu)
——以上海市城市化撤村為背景

錢茜

(華東政法大學 法律學院，上海 200063)

摘要：有關(guān)村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)認定，在我國《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《村民委員會組織法》中均有所規(guī)定，但卻又均未明確二者關(guān)系。實踐過程中，經(jīng)常將二者職能混為一談。在上海城市化撤村、撤隊過程中，由于二者地位不明晰，在資產(chǎn)處置、資產(chǎn)分配等方面產(chǎn)生了很多問題。因此試圖厘清二者關(guān)系，并建議采用代理、公司治理等模式解決二者之間的沖突。

關(guān)鍵詞：村委會；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；撤村撤隊

村民委員會作為農(nóng)村基層治理的重要組成部分，在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、農(nóng)民權(quán)益保護等方面發(fā)揮了不可替代的作用。村委會作為與農(nóng)民最為接近的組織，其性質(zhì)與職能影響著農(nóng)民的切身利益。然而，有關(guān)村委會的法律性質(zhì)自其產(chǎn)生以來，一直存有爭議,其與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系究竟如何,今后村委會應行使何種職能,在上海城市化進程下，撤村、撤隊趨勢加速，在撤村改制或者撤村未改制過程中,村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位及其職能成為了不可回避的法律與現(xiàn)實問題。

一、村民委員會的性質(zhì)

(一)村民委員會的法律性質(zhì)

村民委員會是在改革開放后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展過程中形成的，經(jīng)由個體形態(tài)逐漸變成集體化形態(tài)，從而形成了一個具有代表性、常規(guī)性的村民委員會制度。其中包含一系列制度,如選舉制度、自治性活動、非國家行政機關(guān)，均是在實踐過程中自發(fā)形成的。

1982年《中華人民共和國憲法》第111條規(guī)定:“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”。在此后的憲法修正案中也保留了此項規(guī)定。1998年全國人大頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱“村委會組織法”)第2條規(guī)定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。2010年新修訂的《村委會組織法》繼續(xù)保留此條規(guī)定。從以上立法資料來看,村民委員會在我國法律上被定性為基層群眾性自治組織。1985年,政社分設工作基本完成后,相關(guān)的政權(quán)機構(gòu)鄉(xiāng)政府、村委會、村民小組建立起來了,而相應的集體經(jīng)濟組織或企業(yè)機構(gòu)并沒有建立。村委會雖然被定位為實行村民自治、協(xié)助行政的組織機構(gòu),但又賦予它經(jīng)營管理集體資產(chǎn)的職能。村民自治組織雖然以實現(xiàn)村民“自治”為本職,卻在很多場合下要執(zhí)行鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的指示,具有政企合一的性質(zhì)[1]。同時，村委會作為發(fā)包人,與承包人簽訂承包合同,對農(nóng)村集體所有的土地和其他財產(chǎn)行使發(fā)包權(quán)。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同中,村民委員會作為村民集體的代理人行使發(fā)包權(quán)[2]。

綜上，村民委員會是以獨立于集體經(jīng)濟組織的身份而存在的，是個獨立的行政主體。村民委員會是由村民選舉產(chǎn)生,村委會的成員代表村民處理集體經(jīng)濟組織中的重大事項。

(二)實踐中村委會的性質(zhì)

針對村委會性質(zhì)問題，筆者所在項目組在2013年至2014年先后走訪了上海楓涇、金山、閔行、新橋等區(qū)鎮(zhèn)，通過一系列問卷調(diào)查與座談會訪談，分別向村民、撤村隊小組成員了解實踐中村委會的地位。在針對農(nóng)民的調(diào)查問卷中，反饋結(jié)果顯示，村民認為村委會是一切村務的決策者與實施者，村民通過村委會了解涉及自己利益的相關(guān)政策，以之為媒介維護自己的權(quán)利。調(diào)查楓涇鎮(zhèn)原村民時，村民告訴我們所有涉及撤村、撤隊、財產(chǎn)分配等問題均是由村干部告訴他們，并且在村委會門口貼出公告。

由此可以發(fā)現(xiàn)，在實踐中農(nóng)民對于村委會究竟是自治性組織亦或是自治性組織的執(zhí)行機構(gòu)并不關(guān)注，在農(nóng)民看來，村委會是與其利益息息相關(guān)的最重要機構(gòu)。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律性質(zhì)

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律依據(jù)

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的前身為“政社合一”體制下的人民公社，20世紀80年代以來，在各農(nóng)村掀起了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的浪潮，即由農(nóng)戶以家庭為單位向集體組織承包土地等生產(chǎn)資料和生產(chǎn)任務，集體經(jīng)濟組織作為發(fā)包方，農(nóng)戶作為承包方，形成了以家庭承包為基礎，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。隨后，農(nóng)村中政治體制做出了相應的調(diào)整,“政社合一”的人民公社解體,代之以鄉(xiāng)鎮(zhèn)府、村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,至此農(nóng)村集體經(jīng)濟組織正式亮相農(nóng)村社會[3]。

1982年憲法第8條明確確定了農(nóng)村經(jīng)濟組織存在的合法性基礎，但是尚未涉及具體的法律性質(zhì)規(guī)定。《土地管理法》第10條的規(guī)定確定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營管理職能。《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第10條再次確認了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當在家庭承包經(jīng)營的基礎上，依法管理集體資產(chǎn)，為其成員提供生產(chǎn)、技術(shù)、信息等服務，組織合理開發(fā)、利用集體資源，壯大經(jīng)濟實力。從以上立法資料來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應該成為農(nóng)民集體財產(chǎn)的經(jīng)營管理者，代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)。

(二)實踐中的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織

2013年12月至2014年4月，我們就村委會、農(nóng)民集體經(jīng)濟組織相關(guān)事宜對村干部進行調(diào)研。閔行區(qū)農(nóng)委的負責人表示：“村里實際管理我們稱為‘三駕馬車’。支部，有的地方叫黨委，或者叫黨組織。然后就是我們村民委員會。還有一個就是村里的集體經(jīng)濟組織。集體經(jīng)濟組織有好多叫法，有的叫實業(yè)公司，有的叫有限公司，有的叫經(jīng)濟合作社，這都屬于集體經(jīng)濟組織的范疇?！笨梢?，在部分村干部眼中，村民委員會與集體經(jīng)濟組織并列。在調(diào)查虹橋鎮(zhèn)新橋村時，由于新橋村已經(jīng)被撤掉，現(xiàn)在的新橋?qū)崢I(yè)公司(原新橋集體經(jīng)濟組織)的負責人告訴我們說：“村委會在實踐過程中就是負責執(zhí)行集體經(jīng)濟組織的決策，其與集體經(jīng)濟組織的關(guān)系就是一套人馬，兩套班子?！笨梢?，在實踐中，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)很多情況下等同于村委會的性質(zhì)。

三、村委會與農(nóng)民集體經(jīng)濟組織之間的關(guān)系

(一)從立法資料角度出發(fā)

從立法上來說，法律對村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟之間關(guān)系的規(guī)定主要集中在以下幾個法條中，相關(guān)規(guī)定模糊不清。

在《土地管理法》第10條中規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會集體管理、經(jīng)營?！边@一規(guī)定好像是把村集體經(jīng)濟組織與村民委員會并列。然而，細細觀察，首先，從文義解釋來看，此條文中闡述的是村民委員會對農(nóng)民集體所有的土地僅僅具有管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)，僅在這兩項權(quán)能上村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是處于并列地位的。而在其他權(quán)能方面，二者是否并列并未表明清楚。其次，該條明文規(guī)定了農(nóng)村集體的屬概念為農(nóng)民集體組織，因此集體土地的所有權(quán)應控制在農(nóng)民集體組織手中。

在《村民委員會組織法》中規(guī)定：村民委員會應當尊重并支持集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財產(chǎn)權(quán)和其他合法利益。該條文中，首先肯定了集體經(jīng)濟組織獨立進行經(jīng)濟活動的合法性，強調(diào)了集體經(jīng)濟組織的重要地位。其次，明確了村委會對于農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所起的支持輔助作用。村委會應保障集體經(jīng)濟組織的合法財產(chǎn)權(quán)，同時支持集體經(jīng)濟組織的獨立自主的活動。

在《物權(quán)法》第60條中規(guī)定：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：(1)屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；(2)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；(3)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)?！边@一條文中的第一款，把村委會與村集體經(jīng)濟組織處于并列地位，二者之間的區(qū)別并未闡述清楚。但是在第三款中，由于不存在村委會這一名稱，則明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的財產(chǎn)應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。從條文的整體解釋來看，集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)是毫無爭議的，只是由于村委會的存在，很多情況下村委會也代表了農(nóng)村集體行使所有權(quán)。

從以上材料看，村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有時候被認為是職能交叉關(guān)系，有時候被認為是以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為主，村委會為輔的關(guān)系。

(二)從歷史演變角度出發(fā)

從其歷史演變進程中我們不難發(fā)現(xiàn)村民委員會作為集體經(jīng)濟組織的執(zhí)行機構(gòu)的合理性。從村委會的發(fā)展歷史來看,可以說它是特定歷史發(fā)展條件下的產(chǎn)物,并不是天然就具有群眾自治性組織的特征。從我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的演化來看,它經(jīng)歷了由初級合作社——高級社——人民公社、大隊、生產(chǎn)隊——鄉(xiāng)村組的演化過程[4]，村民委員會正是在村的演化過程中逐步形成的。在改革開放以前，村一級是由生產(chǎn)大隊統(tǒng)一經(jīng)營、管理農(nóng)民集體所有的生產(chǎn)資料,撤社建鄉(xiāng)后,生產(chǎn)經(jīng)營、管理職能由大隊轉(zhuǎn)向村委會。它享有村民集體所有的土地的發(fā)包權(quán)、對集體財產(chǎn)的管理權(quán)，可以作為訴訟主體參與訴訟活動。在這一演變過程中,村民委員會已經(jīng)成為村集體經(jīng)濟組織的一個執(zhí)行機關(guān)。

四、城市化撤村背景下二者之間的職能重構(gòu)

基于村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在職能設置、工作安排、發(fā)揮作用等方面的交叉與重疊，在上海市撤村撤隊過程中，發(fā)生了很多混亂。為了厘清兩者之間區(qū)別，更好地發(fā)揮兩者在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中所起到的作用，筆者想到三個方案：

(一)村委會作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的代理人

在實踐操作中，可以將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)村集體財產(chǎn)的統(tǒng)籌者，村委會作為代理人對外簽訂承包協(xié)議,管理集體財產(chǎn)。根據(jù)我國《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)村集體財產(chǎn)所有權(quán)人——農(nóng)民集體的組織，擁有農(nóng)村土地發(fā)包權(quán)、集體財產(chǎn)處置權(quán)以及協(xié)調(diào)分配權(quán)等。但由于村委會在實踐中承擔著具體的事項執(zhí)行任務，與農(nóng)民關(guān)系最為密切，且已經(jīng)形成了村委會進行經(jīng)營管理集體財產(chǎn)的模式。所以，為了使兩者關(guān)系更加明朗化，但又不改變長久以來形成的村民習慣，法律上可以將村委會定性為村集體經(jīng)濟組織的代理人，適用《民法通則》第63條關(guān)于代理的規(guī)定，即集體經(jīng)濟組織作為本人(被代理人)，村委會作為代理人，農(nóng)民以及其他主體作為第三人，形成三方結(jié)構(gòu)。具體操作如下：

1.集體經(jīng)濟組織的合同主體地位

農(nóng)民集體為農(nóng)村集體財產(chǎn)的所有權(quán)人，而集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)民集體的組織，因此其理應成為農(nóng)村集體財產(chǎn)處置的主體。在現(xiàn)實操作中，一般為村委會作為合同的主體方與農(nóng)民簽訂土地承包經(jīng)營合同，與第三方簽訂集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同等，而后如果產(chǎn)生法律責任的話，村委會卻又不承擔責任，而由集體經(jīng)濟組織承擔責任。這便與法律規(guī)定產(chǎn)生了脫節(jié)。在城市化撤村背景下，由于村委會與集體經(jīng)濟組織在合同主體與責任承擔方面的不一致，極易導致村委會決策的不合理性以及滋生內(nèi)部腐敗。為了改變這一現(xiàn)狀，厘清責任主體，村委會應該以集體經(jīng)濟組織的名義對外簽訂承包合同、集體建設用地使用權(quán)合同等。如此一來，責任主體非常明晰，當產(chǎn)生糾紛時應由集體經(jīng)濟組織承擔責任，村委會僅作為代理人輔助集體經(jīng)濟組織工作。

2.村委會不履行代理職責，應承擔責任

村委會存在過錯，不履行其作為代理人的職責，如村委會與第三人惡意串通損害農(nóng)民集體的利益等，那么根據(jù)《民法通則》第66條的規(guī)定，村委會也應承擔責任。同時，村委會超越職權(quán)或者代理權(quán)終止之后仍然進行相關(guān)代理活動的，例如村委會主任未經(jīng)民主決策直接對外簽訂合同等，由村委會承擔責任，此時村委會主任擅自做主則由村委會主任承擔賠償責任。

(二)運用現(xiàn)代化公司治理模式理順二者的關(guān)系

在公司治理結(jié)構(gòu)中，形成了股東會、董事會、監(jiān)事會三方結(jié)構(gòu)，對于公司的合理經(jīng)營、高效運作起到了極大的作用。股東會作為公司最高權(quán)力機關(guān)，掌管著公司的核心決策。董事會作為公司執(zhí)行機構(gòu)，負責股東會形成的事項的具體執(zhí)行。監(jiān)事會負責進行監(jiān)督，確保各項事項在合法合理框架下順利進行。應將現(xiàn)代化公司治理模式精髓移植到農(nóng)村的自治管理中。

1.將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織看作一個法人

根據(jù)《民法通則》第36條的規(guī)定，法人應當具備以下條件：依法成立,有必要的財產(chǎn)或經(jīng)費,有自己的名稱、組織機構(gòu)和場所,能夠獨立承擔民事責任。在城市化撤村過程中，可以將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)化成為經(jīng)濟合作社或者實業(yè)公司，以法人的形式進行運行，將集體資產(chǎn)量化成股份發(fā)放給農(nóng)民。

2.在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中形成公司治理的三方模式

組織中的村民大會作為村民自治中的最高權(quán)力機關(guān)，通過村民會議的形式確定農(nóng)村財產(chǎn)流轉(zhuǎn)的決策，村委會作為執(zhí)行機關(guān)負責決策過程中的具體事項執(zhí)行，如與本村農(nóng)民進行協(xié)商、確定集體建設用地使用權(quán)的交易主體等，所有村民作為監(jiān)事會的成員，負責監(jiān)督農(nóng)村集體財產(chǎn)的處置與管理。三方形成共同制約、共同發(fā)展的結(jié)構(gòu)，維護基層自治過程中的民主性、科學性、透明性。

(三)弱化村委會職能，強化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能

在上海市城市化進程中，撤村、撤隊會產(chǎn)生集體財產(chǎn)處置、農(nóng)民受益分配等復雜問題。如果此時無法分清村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的作用，將二者職能混為一談，則極易出現(xiàn)決策不夠民主、內(nèi)部意見不統(tǒng)一、資產(chǎn)分配不透明等問題，在巨額經(jīng)濟利益面前，甚至會出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象。同時，在撤村撤隊過程中會出現(xiàn)村民資格認定問題。后來嫁入村中的人員或者移居到村中的外來人員究竟有沒有資格成為村委會的一員，參與村務決策和管理？很多人認為村民資格的認定應看其是否為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，如果不是，則不能進入村委會成員之中。這種觀點，將村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織混為一談，隨著外來人口的增加，將不利于村務決策的合理性。因此，在撤村改制過程中，可以弱化村委會職能，逐步剝離其在農(nóng)村集體經(jīng)濟財產(chǎn)處置、分配等方面的管理權(quán)能，而僅僅賦予其具體村務事項的管理權(quán)能，這樣外來人員由于已經(jīng)成為村務事項影響的一份子，應賦予其參與管理與決策的權(quán)利。同時將相關(guān)經(jīng)濟管理權(quán)能回歸到集體財產(chǎn)的所有權(quán)人——農(nóng)村集體經(jīng)濟組織手中，強化其職能，集中民主意志，合理分配財產(chǎn)，統(tǒng)一相關(guān)決策，使撤村、撤隊過程中的關(guān)系簡單化、清晰化。

五、結(jié)語

在撤村過程中，由于涉及集體資產(chǎn)的處置、量化；村級決策的決定與執(zhí)行；村委會制度的改制等復雜工作，因此必須厘清村委會與集體經(jīng)濟組織二者之間的關(guān)系，明確二者的職能與法律性質(zhì)?？梢詫⒋逦瘯鳛檗r(nóng)村集體經(jīng)濟組織的執(zhí)行機構(gòu)，同時為了不改變實踐中已形成的相關(guān)習慣，具體方案為將村委會作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的代理人或者將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織視為一個法人，村委會作為其執(zhí)行機關(guān)又或者直接在實踐中弱化村委會職能，將相關(guān)經(jīng)濟財產(chǎn)的處置權(quán)能回歸到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中。

參考文獻:

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[責任編輯:陳晨]

中圖分類號：D911

文獻標志碼：A

文章編號：1008-7966(2015)05-0016-03

收稿日期:2015-07-05

作者簡介：錢茜(1992-)，女，安徽池州人，2013級民商法學專業(yè)碩士研究生，從事民法理論研究。