行政處罰中限制人身自由罰的聽證制度初探

王紫晴

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

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行政處罰中限制人身自由罰的聽證制度初探

王紫晴

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

自1996年《中華人民共和國(guó)行政處罰法》出臺(tái)以來(lái)，行政聽證程序已在我國(guó)發(fā)展了將近二十年。作為一種維護(hù)公民合法權(quán)益，抵抗行政機(jī)關(guān)可能的不當(dāng)行政行為的手段，行政聽證制度日益成為行政程序法中重要的環(huán)節(jié)。根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，適用行政聽證制度的范圍被限定為行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等處罰行為。現(xiàn)就行政處罰中限制人身自由罰是否適用聽證制度的必要性展開分析，并對(duì)現(xiàn)實(shí)中的程序構(gòu)建提出構(gòu)想。

聽證程序；人身自由罰；行政處罰

一、我國(guó)行政聽證制度基本概述

在我國(guó)，聽證制度并非源于憲法規(guī)定，雖是源自于對(duì)幾個(gè)法制較為發(fā)達(dá)的國(guó)家行政法制度的借鑒和應(yīng)用，但符合我國(guó)社會(huì)主義憲法精神。從一定意義上講，囊括行政聽證制度在內(nèi)的行政程序制度充分體現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義憲法精神，為我國(guó)憲法和行政法發(fā)展提供新的動(dòng)力[1]。

對(duì)于行政聽證的概念，較廣泛的觀點(diǎn)是：行政聽證是指行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)作出影響行政相對(duì)一方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)決策前,就有關(guān)事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題聽取利害關(guān)系人意見的程序性法律制度[2]。

行政聽證有著本身獨(dú)特的功能和意義，最為重要的效力便是防止行政權(quán)力的濫用。當(dāng)然行政聽證程序還可以提升行政行為的可接受程度，是公民參與行政決策的過(guò)程，并使得公民本人擁有扭轉(zhuǎn)行政行為結(jié)果的可能。宏觀層面來(lái)說(shuō)，行政聽證制度的引入可以提高社會(huì)的民主程度，是人民主權(quán)的直接體現(xiàn)，擴(kuò)大了公民對(duì)政治生活的參與。

我國(guó)的行政聽證制度目前適用的范圍有限，也是接下來(lái)展開論述的重點(diǎn)，在此不做贅述。

二、我國(guó)人身自由罰不適用聽證程序的現(xiàn)狀

在行政聽證程序適用范圍方面一直存在很大爭(zhēng)議，這個(gè)問(wèn)題討論了很久也呼吁了很久，至今仍未加以規(guī)范。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第42條，行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。雖然在“作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款”之后加了一個(gè)“等”，但是在實(shí)踐操作中通常只對(duì)所列的三種行政處罰實(shí)行聽證。另外，根據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第98條，公安機(jī)關(guān)作出吊銷許可證以及處二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知違反治安管理行為人有權(quán)要求舉行聽證；違反治安管理行為人要求聽證的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法舉行聽證。這兩條基本規(guī)定了我國(guó)適用行政聽證程序的范圍。

而對(duì)于限制人身自由的行政處罰，在《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第42條的第二款這樣規(guī)定：當(dāng)事人對(duì)限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。根據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第94條，公安機(jī)關(guān)作出治安管理處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知違反治安管理行為人作出治安管理處罰的實(shí)施、理由及依據(jù)，并告知違反治安管理行為人依法享有的權(quán)利。違反治安管理行為人有權(quán)陳述和申辯第107條規(guī)定，被處罰人不服行政拘留處罰規(guī)定，申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的，可以向公安機(jī)關(guān)提出暫緩執(zhí)行行政拘留的申請(qǐng)。公安機(jī)關(guān)認(rèn)為暫緩執(zhí)行行政拘留不致發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)的，由被處罰人或者其近親屬提出符合本法第108條規(guī)定條件的擔(dān)保人，或者按每日行政拘留二百元的標(biāo)準(zhǔn)交納保證金，行政拘留的處罰決定暫緩執(zhí)行。

由此可以看出，對(duì)于限制人身自由的行政處罰并不適用行政聽證程序，當(dāng)事人只有基本的陳述和申辯的權(quán)利，而提起暫緩執(zhí)行需要發(fā)起事后救濟(jì)，而且不難看出想要達(dá)到暫緩執(zhí)行的條件是比較苛刻的，因此當(dāng)事人被作出限制人身自由的行政處罰時(shí)，其因?yàn)槭チ诉M(jìn)行聽證的權(quán)利，一旦被錯(cuò)誤處罰，往往造成的都是人身權(quán)利不可逆轉(zhuǎn)的侵犯。

三、將行政處罰中人身自由罰納入聽證程序的必要性

隨著公民法制意識(shí)的逐漸覺醒，對(duì)公民基本權(quán)利捍衛(wèi)的呼聲越來(lái)越高，人身自由權(quán)作為一項(xiàng)重要的基本人權(quán)，如果繼續(xù)任由行政機(jī)關(guān)不慎重的加以限制而沒有行政聽證程序這種正當(dāng)程序加以保護(hù)，必然會(huì)影響我國(guó)法治化進(jìn)程，也不符合時(shí)代潮流。接下來(lái)就對(duì)此展開必要性分析：

1.由確定聽證程序范圍的原則決定

根據(jù)確定聽證范圍的法則，即：個(gè)人利益與公共利益均衡原則，成本不大于效益原則。前者為了解決個(gè)人利益與公共利益的沖突，后者是為了降低聽證成本，提高聽證效益[3]。由此原則分析，將人身自由罰納入聽證程序是對(duì)個(gè)人利益的一種很好的保護(hù)，體現(xiàn)了對(duì)人權(quán)的重視同時(shí)也并沒有影響到公共利益。此舉非但不會(huì)影響公共利益，其反而會(huì)因?yàn)楸Ｗo(hù)個(gè)人從而上升至對(duì)公眾有益，從而正面影響公眾利益。從成本效益方面看，啟動(dòng)人身自由罰的聽證程序短期看在某種程度上影響到個(gè)案的效率，但其通過(guò)賦予當(dāng)事人表達(dá)意見和申辯的機(jī)會(huì)，提升了當(dāng)事人對(duì)行政行為的認(rèn)可，這樣就能把一些不合法不合理的行政處罰遏制，不但保護(hù)了當(dāng)事人的利益也避免了行政復(fù)議或者行政訴訟的發(fā)生，是保障行政機(jī)關(guān)廉潔、高效的制約手段。所以從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，從整個(gè)行政程序來(lái)說(shuō)是減少了更多人力物力的損耗，實(shí)質(zhì)整體調(diào)高了行政效率，降低了成本。

2.由確定聽證程序范圍的標(biāo)準(zhǔn)決定

歸納起來(lái)判定聽證程序適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)有兩大類:一是根據(jù)行政行為的性質(zhì)和種類規(guī)定適用聽證程序的范圍，此稱之為行為標(biāo)準(zhǔn)；二是根據(jù)相對(duì)人在行政程序中的利益范圍確定適用聽證程序的范圍，此稱之為利益標(biāo)準(zhǔn)。由各個(gè)國(guó)家程序立法的規(guī)定可以看出，并不是所有的行政行為都將適用聽證程序。根據(jù)行為標(biāo)準(zhǔn)，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政行為給當(dāng)事人帶來(lái)負(fù)擔(dān)，即此行政行為被定義為一種不利行政行為時(shí)要適用聽證程序，例如下文中將提到的日本《行政程序法》中行政機(jī)關(guān)在對(duì)相對(duì)人作出“不利益處分”前需要聽證。由此，限制人身自由的行為無(wú)疑是一種給當(dāng)事人帶來(lái)負(fù)擔(dān)的不利處分行為，理應(yīng)加入聽證程序適用范圍。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期演變發(fā)展，當(dāng)事人的法定財(cái)產(chǎn)權(quán)利、人身自由權(quán)利、合法期待和其他利益受到行政決定影響時(shí)，其都有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)適用聽證程序。無(wú)論是行為標(biāo)準(zhǔn)還是利益標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)質(zhì)都是當(dāng)事人的利益受到侵害，且其合法權(quán)益的侵害的程度是否嚴(yán)重。將人身自由罰加入聽證程序范圍是符合這兩大標(biāo)準(zhǔn)的。

3.事后救濟(jì)對(duì)不當(dāng)人身自由罰彌補(bǔ)的缺陷

目前針對(duì)行政處罰中的人身自由罰當(dāng)事人除了基本的陳述和申辯的權(quán)利，如果不服只能是在受到處罰后啟動(dòng)行政復(fù)議、行政訴訟或者是在滿足幾項(xiàng)條件的情況下申請(qǐng)暫緩執(zhí)行。比如說(shuō)，人身自由罰使得當(dāng)事人遭受的損害后果是很難補(bǔ)償?shù)?，遭受不?dāng)處罰的當(dāng)事人即使事后可以通過(guò)國(guó)家賠償制度尋求賠償救濟(jì)，但根據(jù)現(xiàn)行國(guó)家賠償法可以得到的填補(bǔ)也僅僅限于經(jīng)濟(jì)方面的損害賠償，而不包括非經(jīng)濟(jì)性損害；而其在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面，也僅限于直接經(jīng)濟(jì)損失，而不包括間接經(jīng)濟(jì)損失，就司法實(shí)踐來(lái)看，直接經(jīng)濟(jì)損失有時(shí)也很難獲得充分的補(bǔ)償。無(wú)疑，事后救濟(jì)程序?qū)ο拗迫松碜杂闪P的當(dāng)事人所遭受的權(quán)益損害有難以全面補(bǔ)救的功能缺陷，將人身自由罰加入到行政聽證適用的范圍之內(nèi)恰能打破事前行政程序的封閉性，建立起具有損害預(yù)防作用的事前行政程序。

4.限制人身自由罰適用聽證程序符合正當(dāng)行政程序要求

行政程序無(wú)須就是“正當(dāng)行政程序”，只有正當(dāng)行政程序才具有“實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容”，才能體現(xiàn)程序正義[4]。雖然我國(guó)還未在憲法中或者行政訴訟法中明確行政正當(dāng)程序，但是我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的法制國(guó)家，其他國(guó)家先進(jìn)完備的理論思想影響我國(guó)法制建設(shè)的同時(shí)，我國(guó)也在不斷的學(xué)習(xí)和特色創(chuàng)新使之與國(guó)情相適應(yīng)，例如正當(dāng)行政程序的理念早已深入人心，也是大勢(shì)所趨。行政處罰中最為嚴(yán)厲的當(dāng)屬限制人身自由罰，根據(jù)正當(dāng)程序法理，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益影響愈重大，行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定理應(yīng)愈慎重[5]。將限制人身自由罰加入聽證程序適用范圍符合公平公正原則，符合行政正當(dāng)程序。

5.符合當(dāng)然原則

我國(guó)《憲法》第37條規(guī)定,中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯。人身自由是憲法保障的基本人權(quán)，是公民行使其他權(quán)利的前提。在各項(xiàng)人權(quán)之中，人身自由是公民享有和行使其他各項(xiàng)自由權(quán)的前提和基礎(chǔ)，對(duì)人的生存和發(fā)展具有重要意義。正是由于公民人身權(quán)利是基礎(chǔ)性權(quán)利，所以對(duì)人身自由的限制可以說(shuō)是行政處罰中最為嚴(yán)重的處罰，那么規(guī)范這種行政處罰實(shí)施程序當(dāng)然無(wú)可厚非。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定，將行政聽證程序適用范圍限定為三種，“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款”都是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一種限制或者剝奪。財(cái)產(chǎn)權(quán)利相對(duì)于人身自由這種基礎(chǔ)權(quán)利而言尚且被如此加以程序保障，限制人身自由這種基本人權(quán)更加應(yīng)該被重視，所以限制人身自由罰理應(yīng)且當(dāng)然適用行政聽證程序。

與行政救濟(jì)法律制度在救濟(jì)功能上的滯后性缺陷相異，限制人身自由罰的行政聽證程序適用可以使有關(guān)當(dāng)事人在此行政決定形成前提出異議，并可以與相關(guān)的行政機(jī)關(guān)工作人員就事實(shí)與法律適用問(wèn)題進(jìn)行質(zhì)證和辯論，可以避免事后行政救濟(jì)所無(wú)法消除的制度功能缺陷。與此同時(shí)，行政聽證程序使得原來(lái)僅僅是被動(dòng)接受處罰的相對(duì)人可以參與到行政機(jī)關(guān)對(duì)自己進(jìn)行處罰的意思形成的過(guò)程中，在相當(dāng)程度上使其真正置于法律關(guān)系主體的地位，更有利于矯正行政法律關(guān)系中當(dāng)事人間的不平等地位。

四、國(guó)外相關(guān)程序介紹

西方國(guó)家法制建設(shè)起步早，發(fā)展趨于成熟，聽證制度的發(fā)展更是優(yōu)于我國(guó)，尤其是美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)。在行政聽證程序的適用范圍方面這些國(guó)家也規(guī)定的比較完善，大多都以聽證為原則，以排除聽證為例外。上文也談到了我國(guó)在行政聽證程序范圍方面所面臨的重大缺陷，接下來(lái)就以英美法系的代表美國(guó)、大陸法系的代表德國(guó)以及兼具兩大法系特點(diǎn)的日本作為參照，分析這些國(guó)家在此方面的完備之處，以資借鑒。

1.美國(guó)

美國(guó)憲法修正案第5條規(guī)定：“未經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦虿坏脛儕Z任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)?！钡?4條規(guī)定：“任何州不得未經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦蚨鴦儕Z任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)?！?在美國(guó)聯(lián)邦行政程序法中，不適用聽證的范圍是：(1)合眾國(guó)的軍事或外交職能。……(7)勞工代表的資格證明。在法院審理行政程序法的案件中，又通過(guò)判例的形式擴(kuò)大了不適用行政聽證程序的范圍：(1)當(dāng)事人放棄聽證權(quán)利的。……(6)由于特權(quán)所享受的利益[6]。美國(guó)在行政聽證程序適用范圍方面采用否定的方法，如此一來(lái)只要是沒有提到不適用的行政行為，余下的行政行為應(yīng)當(dāng)都是適用行政聽證程序的。再結(jié)合美國(guó)憲法的相關(guān)規(guī)定，“未經(jīng)正當(dāng)法律程序不能剝奪公民的自由”，那么限制人身自由罰一定是屬于美國(guó)的行政聽成程序的適用范圍的。

所謂正式聽證是指以聽證會(huì)的方式進(jìn)行的聽證，借鑒了司法審判中的原告、被告、法官模式，形成聽證雙方、聽證主持人的聽證模式。美國(guó)正式聽證的事項(xiàng)一般都涉及當(dāng)事人的重大利益，而且和非正式聽證比較,正式聽證更加公正和高度司法化，但是也比較耗費(fèi)人力和財(cái)力[7]。這種正式聽證程序會(huì)要求行政機(jī)關(guān)將聽證記錄作為制定規(guī)章的依據(jù)，從而在一定程度上妨礙了行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)章中的自由裁量權(quán)。

非正式聽證雖然沒有被明確規(guī)定，但其適用范圍很廣，行政機(jī)關(guān)有更大的自由裁量權(quán)來(lái)啟動(dòng)這種形式的聽證程序，實(shí)用性更強(qiáng)。由此分析，在美國(guó)如果當(dāng)事人被行政機(jī)關(guān)處以限制人身自由罰，可以通過(guò)這種非正式聽證程序維護(hù)自己的權(quán)益。

混合聽證為前二者的結(jié)合，正式行政聽證程序嚴(yán)格，但是其耗時(shí)費(fèi)力，聽證成本較高；非正式聽證簡(jiǎn)潔高效但卻無(wú)法給予當(dāng)事人辯論的機(jī)會(huì)，不能作為行政裁決的唯一根據(jù)，并易忽略事實(shí)問(wèn)題?；旌下犠C所采取的方式并不局限于僅僅采取書面方式或者僅僅采取口頭辯論，而是把兩者結(jié)合起來(lái)，既有書面評(píng)論又有一定的口頭辯論，同時(shí)采取兩種方式，彌補(bǔ)了正式聽證和非正式聽證的不足。

2.日本

日本《行政程序法》第13條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出下列不利益處分時(shí)，應(yīng)當(dāng)舉行聽證：(1)作出撤銷許可證的行政處罰時(shí)。……(4)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)時(shí)。其中第四款“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)時(shí)”也是賦予了行政機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)。對(duì)當(dāng)事人的不利益處分，沒有列入聽證程序的，適用辨明程序。雖然日本對(duì)于其范圍的規(guī)定不同于美國(guó)必須要有法律、法規(guī)的規(guī)定，但日本舉行聽證程序的范圍也只限于不利益處分之內(nèi)。日本的《行政程序法》同時(shí)還規(guī)定了不必采取聽證程序的情況：下列情形不必采取聽證程序，否則反而有損于公益：(1)由于情況特別緊急而作出的行政處罰，并被認(rèn)為是不得已而為之，而且有利于公益?！?6)法律規(guī)定的其他行政處罰[8]。

可見，日本的《行政程序法》運(yùn)用列舉式和排除法，對(duì)本國(guó)的行政聽證程序適用范圍作出了合理的規(guī)定。由此可以看出，如果當(dāng)事人被作出限制人身自由的行政處罰，那么其可以依照被進(jìn)行了不利益處分根據(jù)日本的《行政程序法》要求聽證。

日本《行政程序法》也對(duì)聽證程序進(jìn)行分類。正式聽證適用于上述法定的四種不利益處分行為，范圍比較小，這種程序被作出了嚴(yán)格的規(guī)定，是一種比較典型的準(zhǔn)司法型聽證程序。

辨明程序是與正式聽證程序相對(duì)應(yīng)的一種非正式聽證。適用辨明程序的行政行為“是成為聽證程序?qū)ο蟮奶幏忠馔獾牟焕幏?。概況地說(shuō)，許可的停止、設(shè)施改善命令等，與成為聽證程序?qū)ο蟮奶幏窒啾容^，對(duì)相對(duì)人的利益侵害程度輕微的即屬于此類”[9]。這種非正式聽證程序在適用范圍上限于一些對(duì)當(dāng)事人利益侵害較輕的不利益處分。

3.德國(guó)

德國(guó)聯(lián)邦《行政程序法》第28條規(guī)定,干涉當(dāng)事人權(quán)利之行政處分作成之前，應(yīng)給予當(dāng)事人對(duì)決定有關(guān)之重要事實(shí)，表示意見之機(jī)會(huì)。這是有關(guān)行政聽證的原則性規(guī)定，接著該條規(guī)定又列舉了六種行政機(jī)關(guān)可以不聽證而作出行政的行為：(1)因緊急情況或公共利益而需要立即作出決定的。……(6)聽證有悖強(qiáng)制性公益的。德國(guó)的行政聽證程序適用范圍，同樣也是這種先原則性指出行政機(jī)關(guān)在作出干涉當(dāng)事人權(quán)利之前要舉行聽證，再用否定法列出行政機(jī)關(guān)可以不舉行聽證的一些情形。

德國(guó)的聽證制度作為一種行政程序，按照聯(lián)邦行政程序法分成形式要件與非形式要件形式。在法律法規(guī)沒有專門規(guī)定的情況下，適用非形式要件式，即根據(jù)案例的具體情況，采用簡(jiǎn)單程序、延緩程序和目的程序[10]。

從以上三個(gè)國(guó)家的行政聽證程序來(lái)看，其有相同點(diǎn)也有各自的特色之處。從行政聽證程序范圍來(lái)看，這三個(gè)國(guó)家都比較廣，大部分行政行為都可以適用聽證程序，只是相應(yīng)規(guī)定了一些例外情況加以排除，且都將聽證程序作出了正式聽證程序與非正式聽證程序的分類。這樣一來(lái)，既能平衡行政效率和程序公正，又能更大程度上保障公民的諸多權(quán)益。

五、我國(guó)相關(guān)程序構(gòu)建設(shè)想

雖說(shuō)將限制人身自由罰適用聽證程序是必要的，但我國(guó)行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中仍有一些難題有待克服。首先，行政處罰中的限制人身自由罰一般都會(huì)立即執(zhí)行，如果首先舉行聽證勢(shì)必會(huì)影響執(zhí)行效果。其次，行政處罰中的限制人身自由罰往往是針對(duì)違法行為、情節(jié)以及危害后果都比較重的行政相對(duì)人作出的，如果給予其聽證的機(jī)會(huì)，可能相對(duì)人的人身自由就會(huì)失去控制，有逃逸的危險(xiǎn)。這也是公安機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法的實(shí)踐中的一個(gè)不易把握的問(wèn)題。從人身自由罰對(duì)相對(duì)人權(quán)益影響的程度以及程序正義的重要性來(lái)看，都不應(yīng)該只是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的一些挫折而不去完善我國(guó)的行政聽證制度。更不能因?yàn)榇嬖谥鴷壕張?zhí)行制度、行政復(fù)議或行政訴訟就簡(jiǎn)單認(rèn)為我國(guó)對(duì)于人權(quán)的保障已經(jīng)足夠。

面對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的一些問(wèn)題，以及借鑒國(guó)外的一些做法，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從如下幾點(diǎn)著手，完善我國(guó)的行政聽證程序范圍，保障當(dāng)事人的人身權(quán)利。

1.在相關(guān)法律法規(guī)中完善

我國(guó)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》對(duì)行政聽證程序適用的范圍采用的是列舉式，主要是“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款”三種。上文中介紹的國(guó)外三個(gè)比較典型國(guó)家的聽證程序的適用范圍都是先原則性概述再羅列不適用聽證程序的行政行為的情形，這樣大大拓寬了聽證程序的適用范圍，且無(wú)一例外都將限制人身自由罰囊入聽證范圍之中。具體規(guī)定可以沿襲原來(lái)的立法方式，關(guān)于限制人身自由的處罰按照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》相關(guān)規(guī)定處理，再將其相關(guān)規(guī)定加以更改，總之使得限制人身自由罰可以適用聽證程序。

2.增加非正式聽證程序

我國(guó)并未區(qū)分聽證程序，觀察我國(guó)的行政聽證程序比較類似國(guó)外的正式聽證程序。美國(guó)、日本、德國(guó)都對(duì)本國(guó)的行政程序做了分類：正式聽證與非正式聽證，正式聽證與辨明程序，形式要件聽證與非形式要件聽證。在這一方面我國(guó)做得顯然是不夠完備的，應(yīng)該對(duì)我國(guó)的行政聽證程序加以完善，規(guī)定非正式聽證程序：給予當(dāng)事人口頭或書面陳述意見的機(jī)會(huì)，以供行政機(jī)關(guān)參考，行政機(jī)關(guān)無(wú)須基于記錄作出決定。與正式聽證程序相比，非正式聽證程序有著效率性、靈活性和廣泛的適應(yīng)性。這些特點(diǎn)可以彌補(bǔ)對(duì)當(dāng)事人處以人身自由罰時(shí)，適用正式聽證程序所遇到的現(xiàn)實(shí)難題，提高行政效率。

根據(jù)我國(guó)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第94條第二款：違反治安管理行為人有權(quán)陳述和申辯。這一款規(guī)定中當(dāng)事人進(jìn)行的陳述申辯其實(shí)類似于非正式聽證程序中給予當(dāng)事人口頭陳述意見的情形，但是筆者認(rèn)為應(yīng)該將此陳述申辯用非正式聽證程序加以規(guī)范，形成法律規(guī)范，有具體的操作步驟，明確當(dāng)事人口頭或者書面意見的作用。否則，只是在條款中申明當(dāng)事人有陳述申辯權(quán)卻沒有制度保障，很容易導(dǎo)致形同虛設(shè)，無(wú)法切實(shí)保障當(dāng)事人的權(quán)益。

3.適當(dāng)運(yùn)用混合聽證

當(dāng)引入非正式聽證后，在當(dāng)事人被行政機(jī)關(guān)處以行政拘留等限制人身自由罰后，當(dāng)事人可以根據(jù)相關(guān)規(guī)定啟動(dòng)非正式聽證程序，但是由于行政機(jī)關(guān)并不以當(dāng)事人的口頭或者書面陳述記錄作為最終判定依據(jù)，故仍有錯(cuò)判之虞。所以在這里，筆者大膽的設(shè)想：在當(dāng)事人掌握新的證明自己不應(yīng)被限制人身自由罰的證據(jù)時(shí)，可以再次提出申請(qǐng)進(jìn)行聽證。由于當(dāng)事人是進(jìn)行第二次行政聽證申請(qǐng)，第一次聽證程序并沒有讓行政機(jī)關(guān)采信自己的書面或者口頭意見，這樣已給行政機(jī)關(guān)帶來(lái)了負(fù)面的先因印象，所以第二次應(yīng)當(dāng)給予確有新證據(jù)的當(dāng)事人更多的程序權(quán)利，遂引入混合聽證。混合聽證所采取的方式并不局限于僅僅采取書面方式或者僅僅采取口頭辯論,而是把兩者結(jié)合起來(lái),既有書面評(píng)論又有一定的口頭辯論,形式卻沒有正式聽證嚴(yán)格、耗時(shí)費(fèi)力。如此，兼取兩種方式可以彌補(bǔ)正式聽證和非正式聽證的不足。之所以第一次聽證程序不采用混合聽證還是出于對(duì)限制人身自由罰本身需要立即執(zhí)行，所以要注重行政效率這方面的考慮。

六、結(jié)論

本文就我國(guó)行政處罰中限制人身自由罰不適用行政聽證程序的現(xiàn)狀著手，對(duì)其是否應(yīng)當(dāng)適用行政聽證程序展開了分析，最終得出其應(yīng)當(dāng)且未來(lái)會(huì)適用行政聽證程序的結(jié)論。接著介紹了美國(guó)、日本、德國(guó)的行政聽證程序，主要是從這幾個(gè)國(guó)家行政聽證程序的適用范圍、基本的聽證程序規(guī)定方面來(lái)展開。從而得出：這些國(guó)家的行政聽證適用范圍廣泛，限制人身自由罰當(dāng)然在其范圍之中?；緦⒈緡?guó)的行政程序分為兩種，對(duì)正式行政聽證程序的適用范圍的規(guī)定一般采用列舉式，應(yīng)用范圍較小，被廣泛采用的是非正式聽證程序、辨明程序、非形式要件聽證。最后根據(jù)我國(guó)現(xiàn)狀和對(duì)國(guó)外介紹得出的結(jié)論，提出設(shè)想，從完善我國(guó)法律法規(guī)、加入非正式聽證程序以及適當(dāng)運(yùn)用混合聽證這三方面給出建議。

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[責(zé)任編輯:鄭 男]

2015-09-09

王紫晴(1991-)，女，河南開封人，2013級(jí)法律碩士研究生。

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