中國行政監(jiān)督的阻力分析及其對(duì)策

邊靖淇

(吉林財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，長春 130033)

一、引 言

十八屆三中全會(huì)以來，隨著我國反腐倡廉建設(shè)的扎實(shí)推進(jìn)，行政監(jiān)督成為促進(jìn)國家政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。早在18世紀(jì)中葉，法國啟蒙思想家孟德斯鳩就曾在他的著作《論法的精神》中強(qiáng)調(diào)，專制政體與法律水火不容，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，要防止權(quán)力被濫用，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。［1］隨著中國特色社會(huì)主義民主制度的發(fā)展，學(xué)界越來越重視對(duì)我國行政監(jiān)督機(jī)制的研究。王世雄［2］認(rèn)為:我國已初步形成內(nèi)外結(jié)合的行政監(jiān)督體系，但仍然存在專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)受制于監(jiān)督客體、行政監(jiān)督法治程度低彈性因素強(qiáng)、行政監(jiān)督體制多元無序等問題。陳奇星［3］認(rèn)為:我國公共行政監(jiān)督機(jī)制尚不完善，仍存在一些漏洞，如公共行政監(jiān)督主體地位不高、缺乏監(jiān)督力度，公共行政監(jiān)督方式較單一、缺乏全過程監(jiān)督等。曾偉濤［4］認(rèn)為:現(xiàn)階段我國立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督缺乏程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、透明化，專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的地位和必要的獨(dú)立性。本文從我國現(xiàn)階段行政監(jiān)督工作中遇到的阻力入手，采用理論分析方法對(duì)突破這些阻力的對(duì)策進(jìn)行探討。

二、中國行政監(jiān)督的阻力分析

近幾年隨著我國行政監(jiān)督體制的不斷改革創(chuàng)新，行政監(jiān)督體系已較為有效地發(fā)揮了其監(jiān)督功能，但在我國行政監(jiān)督工作中仍遇到很多阻力，其具體表現(xiàn)形式如下。

1.以道德制約權(quán)力的不可操作性

政府作為人民意志的代理人，很難按照人民意愿行使行政權(quán)力。這是因?yàn)槿嗣裰鳈?quán)在委托代理關(guān)系中，代理人的目標(biāo)并不一定始終與委托人保持一致。當(dāng)某種行為并不直接代表公民公共利益，而是代表行為者時(shí)，就會(huì)存在代理人偏離委托人意志，甚至背離委托人公共利益的現(xiàn)象。西蒙認(rèn)為，行政人即公民權(quán)利委托人，其理性是有限的，此種假設(shè)就是在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的基礎(chǔ)上形成的。首先所謂客觀理性是指最高程度的理性，有限理性是指一定程度上的理性，行政人的理性程度往往難以衡量，通常行政人在行政行為及活動(dòng)中表現(xiàn)出的理性狀態(tài)并不代表其在行使行政權(quán)力時(shí)能始終以客觀理性為準(zhǔn)則。［5］其次因?yàn)槊總€(gè)人的心理構(gòu)造有別，所以在組織的決策方面就有可能出現(xiàn)合理和不合理兩種行政結(jié)果。我們無法探究委托人的心理活動(dòng)，更無法獲知其是否能始終維護(hù)廣大人民的公共利益，符合人民意志。除此之外，由于權(quán)力主體的道德水平無法衡量，而且道德的約束僅僅是一種軟約束，缺乏剛性，因此，道德雖然對(duì)權(quán)力制約能起到一定作用，但其制約能力及效果并不理想，這種情況使得行政監(jiān)督無從下手。同樣，西蒙的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)也適用于行政監(jiān)督部門及其工作人員，其自身是否廉潔關(guān)乎行政監(jiān)督結(jié)果的真實(shí)性。一旦行政監(jiān)督部門的工作人員也以權(quán)謀私、濫用權(quán)力，與違法亂紀(jì)貪污腐敗的官員互相勾結(jié)，那么行政監(jiān)督就失去了意義。換言之，行政監(jiān)督工作最終還是要憑借監(jiān)督成員完成，而監(jiān)督機(jī)構(gòu)是否能真正有效地實(shí)行監(jiān)督，很多情況下取決于行政監(jiān)督人員自身的道德水準(zhǔn)以及其主觀能動(dòng)性，也就是說行政監(jiān)督人員自身的廉政勤政程度對(duì)行政監(jiān)督工作起著至關(guān)重要的作用，行政監(jiān)督機(jī)關(guān)工作人員的道德水準(zhǔn)決定監(jiān)督工作是否公平公正。只有具有較高程度的職業(yè)道德修養(yǎng)，才能發(fā)揮道德對(duì)工作動(dòng)力的推動(dòng)作用，才能發(fā)揮道德對(duì)公共權(quán)力的制約作用。基于“經(jīng)紀(jì)人”假設(shè)原理，行政監(jiān)督部門人員自身在廉潔自律上出現(xiàn)問題在所難免，所以以道德制約權(quán)力缺乏實(shí)際可操作性和可實(shí)現(xiàn)性。

2.群眾監(jiān)督投訴渠道堵塞，群眾監(jiān)督制度不健全

國家的主權(quán)源于人民權(quán)利的讓渡，政府是人民締結(jié)契約、轉(zhuǎn)讓權(quán)利的結(jié)果。胡錦濤同志在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90 周年大會(huì)上發(fā)表重要講話指出，“在前進(jìn)道路上，我們要繼續(xù)大力推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路。我們要不斷擴(kuò)大人民有序政治參與，人民才能實(shí)現(xiàn)內(nèi)容廣泛的當(dāng)家做主。堅(jiān)持國家一切權(quán)力屬于人民，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”［6］。

群眾監(jiān)督是國家行政機(jī)關(guān)體制外監(jiān)督的重要組成部分，也是最直接、基礎(chǔ)、有效的監(jiān)督方式。雖然群眾監(jiān)督不具備任何法律強(qiáng)制力，不能直接撤銷和改變行政管理機(jī)構(gòu)的行為和決定，但這種監(jiān)督的靈活性和普遍性仍會(huì)對(duì)行政管理機(jī)構(gòu)構(gòu)成一定程度上的制約。但是由于我國群眾監(jiān)督投訴渠道不暢通，加之政府辦事程序、制度、行政活動(dòng)公開公示化機(jī)制不健全，透明度低，當(dāng)前仍存在社會(huì)權(quán)利依附公共權(quán)力的現(xiàn)象。近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，“網(wǎng)絡(luò)反腐”力量日益發(fā)展壯大，成為繼來訪投訴、信訪投訴、市長熱線、電話投訴、電話舉報(bào)等民間反腐形式之外的另一種便捷高效的監(jiān)督形式，極大地發(fā)揮了包括網(wǎng)民在內(nèi)的廣大群眾的監(jiān)督作用。黨的十八大以來，隨著中央反腐力度的加大，群眾舉報(bào)總量大幅攀升。信訪量激增、署名舉報(bào)比例大幅提升、被舉報(bào)人級(jí)別高者猛增等現(xiàn)象表明群眾對(duì)中央反腐的肯定以及對(duì)改變社會(huì)現(xiàn)狀的關(guān)注。中央紀(jì)委信訪室有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，群眾采用任何一種方式監(jiān)督舉報(bào)，只要在中央紀(jì)委受理范圍內(nèi)，都會(huì)被認(rèn)真受理。如今，網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)已占半壁江山，群眾利用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督舉報(bào)進(jìn)行直接的參政議政前景十分樂觀，但群眾監(jiān)督投訴仍然存在渠道不暢通、監(jiān)督制度不健全的障礙。實(shí)踐證明，群眾的監(jiān)督及舉報(bào)內(nèi)容，大都與維護(hù)自己的切身利益息息相關(guān)。引領(lǐng)、組織群眾參與監(jiān)督，就必須發(fā)揮利益機(jī)制的作用。盡管近幾年來有不少基層“反腐英雄”涌現(xiàn)，但必須清楚地認(rèn)識(shí)到:普通群眾個(gè)人的自發(fā)反腐，實(shí)際上處于“弱勢群體”地位，實(shí)際效力相對(duì)偏弱。對(duì)于腐敗者的權(quán)利和身份來說，群眾個(gè)體處于“弱勢地位”，而且腐敗行為大都是具有很大的隱蔽性，“暗箱操作”居多，在群眾對(duì)正常的政府政務(wù)活動(dòng)無法有效監(jiān)督的情形下，群眾個(gè)體處于“信息弱勢”和“經(jīng)濟(jì)弱勢”，與腐敗分子斗爭需要付出大量的人力和財(cái)力。

3.行政監(jiān)督相關(guān)法律制度不健全，立法缺位

法律具有其他監(jiān)督方式所不具備的強(qiáng)制力、可信性以及權(quán)威性。監(jiān)督主體的監(jiān)督職能，必須以相應(yīng)的法律法規(guī)為依據(jù)和準(zhǔn)繩。通過一定的程序和方式來建立并完善監(jiān)督機(jī)制的保證和前提就是行政監(jiān)督立法，一方面有關(guān)行政監(jiān)督法律法規(guī)即是行政監(jiān)督這一權(quán)力及其行使的保證，另一方面也是對(duì)監(jiān)督主體行政監(jiān)督權(quán)力行使的法律規(guī)范。換言之，公共行政監(jiān)督作為一種法制監(jiān)督，不僅僅是對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政狀況的監(jiān)督，也是對(duì)行政監(jiān)督主體的監(jiān)督。在對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督上，我國仍然存在行政監(jiān)督立法缺位的嚴(yán)重現(xiàn)象，實(shí)行行政監(jiān)督所需的法律規(guī)章還不完備，沒有明確的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和具體行政監(jiān)督實(shí)行的細(xì)則條例，具體的行政監(jiān)督活動(dòng)有時(shí)會(huì)遭遇無章可循、無法可依、缺乏可操作性的困境，監(jiān)督主體也難以及時(shí)糾正和判斷監(jiān)督對(duì)象的違法行為。行政監(jiān)督立法缺位還會(huì)導(dǎo)致行政監(jiān)督法制程度低下，在沒有完備的行政監(jiān)督法律體系、缺乏明確的監(jiān)督方法和標(biāo)準(zhǔn)的情況下，行政監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)威性和科學(xué)性就會(huì)被大大削弱。行政監(jiān)督專門法規(guī)的缺位，增加了行政監(jiān)督的隨意性以及彈性因素，這將最終導(dǎo)致無論是內(nèi)部監(jiān)督還是外部監(jiān)督都缺乏法定的監(jiān)督程序及方式，不利于準(zhǔn)確判斷和糾正監(jiān)督客體的違法亂紀(jì)行為。

4.公共行政監(jiān)督主體地位相對(duì)較低，缺乏監(jiān)督力度

所謂行政監(jiān)督就是一種權(quán)力對(duì)另一種權(quán)力的制約和監(jiān)督。公共行政監(jiān)督是公共行政監(jiān)督主體行使監(jiān)督權(quán)對(duì)行政權(quán)的一種制約，至于制約的效果，主要取決于監(jiān)督主體實(shí)際的權(quán)力和地位。行政監(jiān)督主體的獨(dú)立性是公共行政監(jiān)督的內(nèi)在要求和本質(zhì)特征。如果監(jiān)督主體缺乏應(yīng)有的地位和必要的獨(dú)立性，就會(huì)受制于監(jiān)督客體，那么行政監(jiān)督主體的權(quán)力就會(huì)被架空，地位及權(quán)威性也將會(huì)被大大削弱，從而嚴(yán)重影響行政監(jiān)督主體的監(jiān)督力度。目前從我國內(nèi)部行政監(jiān)督來看，行政監(jiān)察部門在領(lǐng)導(dǎo)體制上受雙重領(lǐng)導(dǎo)，受同級(jí)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)又受到上級(jí)業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)，這樣的監(jiān)督體制必將會(huì)影響到監(jiān)督主體行政監(jiān)督權(quán)的行使，在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)行權(quán)難以施展。由于相對(duì)獨(dú)立性的缺乏，監(jiān)督人員只能被迫地接受上級(jí)的意志，使行政監(jiān)督工作流于形式。此外，對(duì)比于西方國家的監(jiān)察部門監(jiān)察權(quán)獨(dú)立，我國還有很長的一段路要走。從我國各行政監(jiān)督主體的地位及實(shí)際情況來看，它們大都處于相對(duì)較低的附屬地位，并且缺乏必要的獨(dú)立性及監(jiān)督力度。就行政監(jiān)督主體的一支即人民代表大會(huì)而言，其在行政監(jiān)督層面實(shí)則是法律地位高而實(shí)際地位低，其暴露出來的監(jiān)督制約強(qiáng)度不夠、手段不配套等問題嚴(yán)重影響人大監(jiān)督工作的權(quán)威性，人大作為權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)有的監(jiān)督權(quán)沒有最大限度地施展出來。

三、突破中國行政監(jiān)督阻力的對(duì)策

目前中國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期，在行政監(jiān)督工作中遇到一些阻力和障礙在所難免。結(jié)合上述分析，本文提出突破我國行政監(jiān)督阻力的幾點(diǎn)對(duì)策。

1.加強(qiáng)行政決策監(jiān)督，引入政府績效管理取代道德制約權(quán)力

要想克服行政監(jiān)督中的“經(jīng)紀(jì)人假設(shè)”問題，必須從行政決策中探求其端倪。在行政管理活動(dòng)中，決策始終居于顯著的位置，行政權(quán)力的運(yùn)行便是從決策開始的，所以，對(duì)決策的監(jiān)督是行政監(jiān)督最重要的內(nèi)容。決策是否方向明確、科學(xué)合理、果斷穩(wěn)健，關(guān)乎最終行政監(jiān)督結(jié)果。失誤決策必將導(dǎo)致行政監(jiān)督管理低效甚至失敗，監(jiān)督主體除認(rèn)真監(jiān)督?jīng)Q策程序是否民主科學(xué)、合理合法外，還應(yīng)著重監(jiān)督?jīng)Q策目標(biāo)，確定政府部門的戰(zhàn)略目標(biāo)函數(shù)。政府在制定行政戰(zhàn)略目標(biāo)前，首先應(yīng)與民眾溝通，明確公眾的意愿與需要，這樣制定出來的計(jì)劃才能得到公眾的支持和認(rèn)可。政府作為公共服務(wù)以及公共產(chǎn)品的提供者，其最明確的職能定位就是以滿足公眾的需要、無限接近公眾預(yù)期行政結(jié)果為自己最高價(jià)值的追求。因此，行政監(jiān)督部門必須敦促政府在制訂計(jì)劃前充分貼合民意，在進(jìn)行利益整合時(shí)更加側(cè)重民眾意愿。最后，判斷政府即權(quán)力代理人是否偏離委托人意志，甚至背離委托人公共利益，最根本的方法就是進(jìn)行政府績效評(píng)估。所謂政府績效是指政府在管理社會(huì)公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品以及服務(wù)過程中的效益和成績。政府績效管理是一個(gè)過程，它是包含績效計(jì)劃實(shí)施、政府績效考核、績效反饋意見以及改進(jìn)等環(huán)節(jié)的系統(tǒng)過程。目前，為了符合社會(huì)公共需求變化，創(chuàng)新及改革政府治理、提升其治理能力、改善政府績效是實(shí)現(xiàn)我國民主社會(huì)發(fā)展、建立和諧社會(huì)、使政治經(jīng)濟(jì)文化協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。同時(shí)，在民主社會(huì)中，人民的接受以及認(rèn)可是政治統(tǒng)治及其行政行為的前提，所以政府績效考核管理是行政行為監(jiān)督的最后一環(huán)，是監(jiān)督并考察政府在行使公民委托的權(quán)力后是否做出了實(shí)際的成績、是否獲得了相應(yīng)的績效、能否表明其行使行政權(quán)力的過程具有有效性的一環(huán)。政府績效管理能為行政監(jiān)督提供最直觀的行政結(jié)果?，F(xiàn)階段我國仍存在缺乏對(duì)行政監(jiān)督人員的制約、行政主體監(jiān)督機(jī)制不完善以及個(gè)別行政監(jiān)督人員自身道德有嚴(yán)重問題的現(xiàn)象。要想克服這些障礙，達(dá)到對(duì)行政監(jiān)督部門人員的有效監(jiān)督，不可能僅僅依賴于行政人員個(gè)人內(nèi)在的道德力量，應(yīng)更加側(cè)重于依靠制度的力量，健全責(zé)任機(jī)制，加強(qiáng)針對(duì)行政監(jiān)督機(jī)關(guān)工作績效的監(jiān)督和考核，以及相應(yīng)的責(zé)任追究制度和獎(jiǎng)懲機(jī)制，并且與職位晉升和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)利益分配政策緊密融合。一方面根據(jù)監(jiān)督對(duì)象是否能夠開展廉潔高效的行政管理活動(dòng)來決定獎(jiǎng)罰，另一方面，剝奪損害公共利益不負(fù)責(zé)任的監(jiān)督主體的權(quán)力，以此給予監(jiān)督主體動(dòng)力及壓力，敦促其實(shí)施高效的監(jiān)督。

2.拓寬群眾投訴渠道，健全群眾監(jiān)督制度

十八大以來，在中央壯士斷腕式反腐的大背景下，群眾監(jiān)督成為反腐的一支重要力量，群眾越來越多地參與到行政監(jiān)督的工作中，為行政監(jiān)督部門提供大量有效線索并協(xié)助調(diào)查，使一些違法犯罪分子無藏身之所。隨著社會(huì)主義民主制度的不斷完善，群眾作為國家主人翁的精神逐漸被喚醒，參與社會(huì)治理、充分表達(dá)訴求的意愿越來越強(qiáng)烈，這對(duì)于緩解政府治理壓力、充分發(fā)揮民智有著相當(dāng)積極的作用。現(xiàn)如今政府和群眾主體在社會(huì)治理中形成了諸如合作伙伴的關(guān)系，促進(jìn)了行政監(jiān)督主體的多元化發(fā)展。這種政府與人民群眾主體在社會(huì)治理上的協(xié)調(diào)合作形成了社會(huì)秩序的新范式。這種合作共治的監(jiān)督新模式，有利于提高行政監(jiān)督效率，所以政府在行政監(jiān)督工作上要努力將重心向社會(huì)力量傾斜，調(diào)動(dòng)群眾參與行政監(jiān)督工作的積極性。

健全群眾監(jiān)督制度首先必須建立一系列有益于群眾監(jiān)督的利益機(jī)制，要讓參與監(jiān)督政府政務(wù)活動(dòng)的群眾得到安全上的保護(hù)以及精神上和物質(zhì)上的鼓勵(lì)。只有確立這樣的利益機(jī)制，才能充分調(diào)動(dòng)群眾監(jiān)督并提供違法犯罪線索的積極性，形成行政監(jiān)督體制外的一股力量，使群眾監(jiān)督朝著常態(tài)化和可持續(xù)發(fā)展的道路上邁進(jìn)。同時(shí)還應(yīng)將群眾監(jiān)督、法律監(jiān)督以及黨內(nèi)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，改變?nèi)罕姳O(jiān)督的弱勢地位，將個(gè)體融合為整體，形成行政監(jiān)督合力。其次，促進(jìn)政府政務(wù)透明化及政務(wù)公開化。加強(qiáng)信訪舉報(bào)工作，廣開言路，嚴(yán)明賞罰，拓寬群眾監(jiān)督渠道，保證言路通暢，使人民群眾舉報(bào)有門。開通手機(jī)客戶端、網(wǎng)絡(luò)、信訪等多位一體的舉報(bào)形式，在全國范圍內(nèi)創(chuàng)立“人人拍”、“隨手拍”等群眾監(jiān)督舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，方便群眾隨時(shí)隨地以文字、圖片、視頻等形式向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)。最后，切實(shí)保護(hù)好舉報(bào)群眾的人身安全及舉報(bào)行為，獎(jiǎng)勵(lì)群眾舉報(bào)政府違法亂紀(jì)的行為，對(duì)群眾監(jiān)督舉報(bào)及時(shí)反饋，從而調(diào)動(dòng)群眾揭發(fā)檢舉的積極性，發(fā)揮以權(quán)利制約權(quán)力的重要作用。

3.推進(jìn)行政監(jiān)督法制化進(jìn)程

要想增強(qiáng)行政監(jiān)督的權(quán)威性，以達(dá)到震懾犯罪分子的目的，就需要把監(jiān)督主體的地位、權(quán)力、權(quán)限、職責(zé)用具體的法律法規(guī)確定下來，如此才能達(dá)到行政監(jiān)督的目的。此外，上文提到的行政監(jiān)督法律的不健全，會(huì)導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督在標(biāo)準(zhǔn)化、透明化、程序化方面出現(xiàn)缺陷。在西方，憲法賦予立法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，以此防范行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，制約其違法行政活動(dòng)。在我國，各級(jí)人民代表大會(huì)是我國的立法權(quán)力機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)由它產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，并且我國憲法、立法規(guī)章以及行政法規(guī)規(guī)定行政行為由全國人民代表大會(huì)監(jiān)督。在我國新舊體制轉(zhuǎn)軌的今天，法律空白滯后在所難免，所以針對(duì)這一方面問題，解決的方法就是促進(jìn)行政監(jiān)督法制化。所謂行政監(jiān)督法制化是指行政法制監(jiān)督主體權(quán)力的行使和確立都應(yīng)有具體明確的法律法規(guī)去規(guī)范。首先，把加強(qiáng)立法放在首要位置，立法機(jī)構(gòu)要為行政監(jiān)督主體制定完備的監(jiān)督法規(guī)，其法律內(nèi)容應(yīng)包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行程序、權(quán)責(zé)劃分，再細(xì)致到處罰方式、協(xié)調(diào)方法等，從而使行政法制監(jiān)督有法可依，并逐漸納入到法制化軌道中。其次，監(jiān)督主體要做到有法必依，嚴(yán)格執(zhí)法。各監(jiān)督主體均要嚴(yán)格遵照法律法規(guī)對(duì)國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施監(jiān)督，一旦監(jiān)督主體在行使監(jiān)督權(quán)力的過程中出現(xiàn)任何形式的失職、瀆職甚至違法行為，都應(yīng)毫無例外地接受法律的制裁與追究。

4.加強(qiáng)公共行政監(jiān)督主體的監(jiān)督力度及地位

在西方，由于秉承行政監(jiān)督主體獨(dú)立性的原則，政府給予了行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)很大的獨(dú)立性和主動(dòng)權(quán)，即監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力獨(dú)立于行政權(quán)力之外，直接對(duì)議會(huì)或最高行政首長負(fù)責(zé)。如美國各部的監(jiān)察長由總統(tǒng)任命，經(jīng)參議院批準(zhǔn)，直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。［7］只有公共行政監(jiān)督主體擁有獨(dú)立性，才能增強(qiáng)監(jiān)督主體對(duì)監(jiān)督客體的制約，提高監(jiān)督主體的地位，并產(chǎn)生監(jiān)督的震撼性。同時(shí)法律作為一種強(qiáng)制性的社會(huì)規(guī)范，對(duì)保證權(quán)力的權(quán)威性、強(qiáng)制性和提高監(jiān)督制約的效力具有重要意義。具體來說，一方面要強(qiáng)化人大監(jiān)督機(jī)制，健全和完善人大監(jiān)督立法，確保人大監(jiān)督權(quán)行之有效。加強(qiáng)人大自身建設(shè)，健全人大組織機(jī)構(gòu)，建立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，使監(jiān)督工作專業(yè)化，確保人大監(jiān)督工作的有效落實(shí);提高人大代表實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督權(quán)力，以立法的形式確立下來，并且通過培訓(xùn)，提高人大代表和常委會(huì)成員的監(jiān)督能力。這樣才能加強(qiáng)人大作為公共行政監(jiān)督主體的監(jiān)督力度、權(quán)威性及地位，以達(dá)到提高監(jiān)督質(zhì)量和效果的目的。另一方面，要增強(qiáng)行政監(jiān)察部門的地位。行政監(jiān)察部門作為內(nèi)部監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，在公共行政監(jiān)督工作中，依照憲法和行政監(jiān)察法等法律法規(guī)，依法行使行政監(jiān)督權(quán)力。但在現(xiàn)行的體制下，行政監(jiān)察部門缺乏應(yīng)有的權(quán)威性和獨(dú)立性，這就影響了其監(jiān)督權(quán)的有效發(fā)揮。所以增強(qiáng)行政監(jiān)察部門的地位及權(quán)威性，就要從改革現(xiàn)行行政監(jiān)察體制入手。為使行政監(jiān)察部門不受制于人，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支均應(yīng)由上級(jí)批準(zhǔn)，在行使職責(zé)權(quán)力的過程中只向授權(quán)組織負(fù)責(zé)，不必受到同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)及其他行政機(jī)關(guān)的干涉，以此來增強(qiáng)其獨(dú)立性，從而提高其作為公共行政主體的地位。

四、結(jié) 語

在現(xiàn)階段我國逐漸步入轉(zhuǎn)軌時(shí)期，進(jìn)一步改革和完善行政監(jiān)督體制，努力改善其不足之處是我國進(jìn)行全面改革的重要組成部分。行政監(jiān)督制度更被普遍認(rèn)為是現(xiàn)代民主政治的重要支柱，是完善中國特色社會(huì)主義民主法治的推動(dòng)力。雖然我國現(xiàn)行的行政監(jiān)督體制仍存在著一些問題，但我國在監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新與嘗試方面已初見成效，這將成為我國行政監(jiān)督發(fā)展和完善的基礎(chǔ)。未來我國監(jiān)督機(jī)制將不斷朝著法制化、公開化、透明化、民主化的方向發(fā)展。

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