黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的邏輯理路與實現(xiàn)路徑

覃燕

（廣西大學 馬克思主義學院，廣西 南寧 530004）

2016年10月黨的十八屆六中全會公報指出要：“堅持黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督相結(jié)合，增強黨在長期執(zhí)政條件下自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力”。[1]權力缺乏有效的監(jiān)督必然導致腐敗，隨著中國共產(chǎn)黨全面從嚴治黨的實踐不斷向基層延伸，權力監(jiān)督存在盲點和漏洞的問題日益凸顯出來并引起黨的高度重視。中國共產(chǎn)黨在全面從嚴治黨中堅持黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合，破解監(jiān)督難題，織密監(jiān)督之網(wǎng)。如何實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合來加強對權力的監(jiān)督是全面從嚴治黨的重要課題。

一、堅持黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的理論分析

黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合理論的提出和運用到具體的管黨治黨實踐中是隨著馬克思主義政黨治理理論的成熟而不斷發(fā)展完善的。黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合有其特定的邏輯理路。

（一）理論邏輯：黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合是馬克思主義執(zhí)政黨的必然要求

馬克思、恩格斯在創(chuàng)建共產(chǎn)主義同盟時，就認識到黨內(nèi)監(jiān)督的重要性，馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)主義者同盟章程》明確指出“為盟的利益必須對被暫令離盟者、被開除盟籍者和可疑者加以監(jiān)視”[2]。這里的“監(jiān)視”也就是“監(jiān)督”，主要是黨內(nèi)監(jiān)督，指的是對因為違反紀律而被處分、或者可能做出一些損害黨的形象和利益的黨員進行“監(jiān)視”，體現(xiàn)了馬克思、恩格斯對維護執(zhí)政黨的利益和形象而必須進行黨內(nèi)監(jiān)督的思想。馬克思、恩格斯還提出了“公眾監(jiān)督”思想，馬克思說公社“以真正的負責制來代替虛偽的負責制，因為這些勤務員總是在公眾監(jiān)督之下進行工作的”[3]，馬克思認為加強公眾監(jiān)督可以有效防止權力濫用。在蘇維埃政權成立后，權力過于集中而個人獨斷專權的問題逐漸暴露出來，列寧越來越認識到加強黨內(nèi)監(jiān)督可以避免造成個人獨斷專權和黨的分裂，列寧指出“我認為增加中央委員人數(shù)的重大好處在于減少中央委員會決策時的個人的、偶然的因素…又能防止在這個機構與群眾聯(lián)系不夠的情況下可能引起的分裂”。[4]列寧也非常重視群眾監(jiān)督，他在《蘇維埃政權的當前任務》中指出：“依靠人民的制約監(jiān)督，能夠有效地消除國家機關中存在著的官僚主義和拖拉作風等不良現(xiàn)象?！盵5]。在列寧看來，加強黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督是防止權力濫用，消除官僚主義作風和提高工作效率的可靠保證。

（二）歷史邏輯：黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢

黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢并貫穿于管黨治黨的全過程。中國共產(chǎn)黨成立初期就高度重視黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督，1931年中央工農(nóng)檢察部發(fā)布了《怎樣檢舉貪污浪費》的指示，強調(diào)要發(fā)動群眾反對貪污腐敗，并指出：“一個貪污案子如果不發(fā)動那一機關的全體群眾，就不能徹底根查清白，就不能禁絕以后再發(fā)生貪污事件。”[6]群眾是中國共產(chǎn)黨管黨治黨的重要依靠力量，發(fā)動群眾監(jiān)督，通過群眾監(jiān)督可以減少甚至是禁絕貪污腐敗事件的發(fā)生，使黨可以跳出歷史周期律，鞏固執(zhí)政地位。新中國成立初期的“三反五反”運動就是充分發(fā)動群眾監(jiān)督的力量，并加強黨內(nèi)監(jiān)督，才得以清除一大批腐敗分子。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨總結(jié)文化大革命的慘痛教訓，在加強黨的建設中對權力的監(jiān)督和制約進行了探討，黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合被明確提出來。鄧小平指出：“反腐敗不搞群眾性政治運動，但必須要緊緊依靠群眾來監(jiān)督。同時堅持要加強黨內(nèi)監(jiān)督，要有專門的機構進行鐵面無私的檢查?！盵7]鄧小平認為在依靠群眾監(jiān)督的同時也要加強黨內(nèi)監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督同時進行也就是要兩者同向發(fā)力、共同發(fā)揮作用。黨的十八大以來，習近平高度重視在全面從嚴治黨中黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合，他多次在重要講話中強調(diào)要堅持“黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合”。梳理中國共產(chǎn)黨的發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)堅持黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合是中國共產(chǎn)黨管黨治黨強黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和寶貴經(jīng)驗。

（三）實踐邏輯：黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合是全面從嚴治黨的必然要求

黨的十八大以來，習近平高度重視黨的建設，要求把全面從嚴治黨向基層延伸，向縱深發(fā)展。堅持黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合是推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展的關鍵。例如，在查處黨員領導干部的貪污腐敗問題中，很多線索都是群眾舉報的，都是發(fā)揮群眾力量，加強黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的成果。據(jù)媒體報道，劉鐵男、李春城、楊達才等人落馬都與群眾監(jiān)督舉報有關?！靶旁L舉報”是群眾發(fā)揮監(jiān)督作用的主要方式，也是紀委發(fā)現(xiàn)問題線索的重要渠道。據(jù)中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站消息，2018年前9個月，全國紀檢監(jiān)察機關共接受信訪舉報259.9萬件次，處置問題線索117.6萬件，談話函詢24.2萬件次，立案46.4萬件，處分40.6萬人（其中黨紀處分34.2萬人）。[8]這些違紀違法案件的重要線索來源都跟群眾的監(jiān)督舉報密切相關。實踐證明，堅持黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督相結(jié)合，才能增強黨的先進性、戰(zhàn)斗性和純潔性，筑牢黨的執(zhí)政基礎，保持黨的長期執(zhí)政地位。

（四）現(xiàn)實邏輯：破解監(jiān)督難題，織密監(jiān)督之網(wǎng)的需要

當前監(jiān)督問題是全面從嚴治黨中的重要問題。習近平在黨的群眾路線實踐活動總結(jié)大會上的講話中指出：“群眾的眼睛是雪亮的，群眾的意見是我們最好的影子。只有織密群眾監(jiān)督之網(wǎng)，開啟全天候探照燈，才能讓‘隱身人’無處藏身”。[9]中國共產(chǎn)黨是世界上擁有黨員人數(shù)最多的執(zhí)政黨，八千多萬黨員分散于中國的省、市、縣、鄉(xiāng)、村等各個地方。十八大以來，黨對領導干部的監(jiān)督范圍不斷擴大，從“八小時以內(nèi)”到“八小時以外”的監(jiān)督不斷增強，到要求監(jiān)督無死角、無盲區(qū)、無漏洞，不管是監(jiān)督的對象還是監(jiān)督的內(nèi)容，其監(jiān)督范圍之廣泛、監(jiān)督任務之繁重，僅僅依靠黨內(nèi)監(jiān)督的力量是非常困難的，也是不可能做到的。要織密監(jiān)督之網(wǎng)，對全體黨員進行有效的監(jiān)督就必須發(fā)動群眾監(jiān)督，把黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督結(jié)合起來。黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合是加強對權力監(jiān)督的重要手段，也是織密監(jiān)督之網(wǎng)，讓“隱形人”無處藏身的迫切要求。

二、黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的實現(xiàn)路徑

黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合是新時代加強對權力的監(jiān)督，推動全面從嚴治黨向基層延伸，必須優(yōu)化黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的實現(xiàn)路徑。

（一）正確處理好黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的關系

處理好黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的關系，是建立和健全黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的體制機制的基本要求。其一，黨內(nèi)監(jiān)督帶動引領群眾監(jiān)督。習近平強調(diào)“要堅持黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相統(tǒng)一，以黨內(nèi)監(jiān)督帶動其他監(jiān)督”，[10]因此，堅持黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合首先要強化黨內(nèi)監(jiān)督，以黨內(nèi)監(jiān)督帶動引領群眾監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督只有帶動引領群眾監(jiān)督，黨的宗旨和奮斗目標才能更好更快地實現(xiàn)。其二，群眾監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的重要補充。中國共產(chǎn)黨是一個具有牢固的廣泛的群眾基礎的黨，密切聯(lián)系群眾是黨的法寶，群眾也是黨內(nèi)監(jiān)督真正發(fā)揮作用的最主要根據(jù)和力量來源，這要求黨在加強黨內(nèi)監(jiān)督的同時必須把群眾監(jiān)督作為重要補充，沒有群眾監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督就不會得到真正實現(xiàn)。其三，黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督辯證統(tǒng)一，黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相互補充、相互促進、相互影響。黨內(nèi)監(jiān)督必須依靠群眾，把群眾監(jiān)督作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要補充。堅持黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相統(tǒng)一，以黨內(nèi)監(jiān)督帶動引領群眾監(jiān)督，破解監(jiān)督難題，織密監(jiān)督之網(wǎng)。

（二）加強黨委領導和推動作用

堅持黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合，需要發(fā)揮黨委的領導和推動作用。黨章規(guī)定了黨委（黨組）在黨內(nèi)監(jiān)督中的責任主要是領導本地區(qū)本部門本單位黨內(nèi)監(jiān)督工作，檢查監(jiān)督執(zhí)紀問責情況等。把黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督結(jié)合起來，就是要切實發(fā)揮黨委的領導和統(tǒng)籌推動作用。推動全面從嚴治黨向基層延伸，必須加強黨委的領導和推動作用，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的優(yōu)勢，使兩者相互促進、相得益彰、緊密結(jié)合。黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督必須在黨委的領導下有序進行，否則就會陷入無序狀態(tài)，導致失控的局面，產(chǎn)生嚴重后果。加強黨委領導和推動作用，是保證黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督有序進行，增強監(jiān)督合力和實效的關鍵。

（三）堅持以人民為中心

中國共產(chǎn)黨是全心全意為人民謀利益的黨，沒有自己的任何私利。習近平也多次指出：“強化黨內(nèi)監(jiān)督是為了保證黨立黨為公、執(zhí)政為民，強化群眾監(jiān)督是為了保證權力來自人民、服務人民。[11]黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督都是為了維護人民的利益，是黨的意志和宗旨的體現(xiàn)。黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的最終目的都是為了加強對權力的監(jiān)督，避免權力的濫用。在中國共產(chǎn)黨管黨治黨的實踐中貫徹群眾路線，凝聚群眾力量，接受群眾監(jiān)督體現(xiàn)了以人民為中心的思想。十八大以來，中國共產(chǎn)黨在全面從嚴治黨的實踐中，把強化黨內(nèi)監(jiān)督當作是管黨治黨的重要抓手，強調(diào)發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用，同時通過群眾監(jiān)督不斷強化黨內(nèi)監(jiān)督，把黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督結(jié)合起來。

三、以問題為導向

堅持以問題為導向，是加強黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的題中應有之義。加強黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合就是為了解決全面從嚴治黨中出現(xiàn)的問題。群眾的監(jiān)督熱情要用解決問題的實效來維護，要著力解決群眾反映強烈的突出問題，強化問題意識，堅持問題導向。黨的十八大以來，習近平針對黨內(nèi)存在的監(jiān)督問題，要求加強權力的運行和監(jiān)督，讓人民群眾監(jiān)督權力，針對黨內(nèi)政治生態(tài)惡化，黨的自我凈化能力的問題，要求強化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督，把黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督結(jié)合起來，形成監(jiān)督合力。針對“微腐敗”損害群眾利益的問題，習近平明確指出：“相對于‘遠在天邊’的‘老虎’，群眾對‘近在眼前’嗡嗡亂飛的‘蠅貪’感受更為真切?！⒏瘮　部赡艹蔀椤蟮満Α鼡p害的是老百姓的切身利益，揮霍的是基層群眾對黨的信任?！盵11]習近平要求借助群眾監(jiān)督力量徹查“微腐敗”，堅持“老虎”和“蒼蠅”等腐敗和作風問題，鞏固黨的執(zhí)政基礎。

四、建立黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合的體制機制

建立完善黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的相關制度是加強權力監(jiān)督的重要保障，因此必須做好黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的制度設計。一是要建立群眾參與監(jiān)督的激勵機制。從群眾參與監(jiān)督的實踐表明，群眾參與監(jiān)督的積極性和他們自己的切身利益密切相關。因此，給予群眾一定的物質(zhì)利益是對群眾因為監(jiān)督而花費的時間、精力甚至是金錢等損失的一種有效的補償，更有利于激發(fā)群眾監(jiān)督熱情、激發(fā)群眾監(jiān)督積極性、主動性。二是要建立健全群眾監(jiān)督舉報制度。拓寬群眾監(jiān)督渠道是群眾進行信訪舉報的前提，安全暢通的信訪舉報渠道需要制度來保證。習近平強調(diào)發(fā)揮群眾監(jiān)督作用“要注意暢通兩個渠道，一個是建言獻策渠道，一個是批評監(jiān)督渠道”[9]，群眾監(jiān)督舉報是黨獲得線索的重要來源之一，建立完善群眾監(jiān)督舉報制度，暢通監(jiān)督渠道是發(fā)動群眾監(jiān)督的重要前提。三是完善監(jiān)督保護制度。2016年3月，最高人民檢察院、公安部、財政部聯(lián)合印發(fā)《關于保護、獎勵職務犯罪舉報人的若干規(guī)定》對于保護監(jiān)督舉報人的合法權益、鼓勵群眾依法舉報發(fā)現(xiàn)的各種問題具有重要意義。建立健全監(jiān)督保護制度有助于充分調(diào)動廣大人民群眾監(jiān)督的自覺性、積極性、主動性。四是建立黨內(nèi)監(jiān)督主體聯(lián)系群眾制度。黨內(nèi)監(jiān)督主體應該通過多種方式與群眾接觸，密切聯(lián)系群眾。

隨著全面從嚴治黨不斷向縱深推進，要求消除監(jiān)督的死角和盲區(qū)，織就一張全天候、全方位、全覆蓋、深層次的監(jiān)督之網(wǎng)。要達到這一目標，就必須把黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合加強對權力的監(jiān)督。堅持黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督同時出擊、同向而行、共同發(fā)力，為有效推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，提高管黨治黨的科學化水平思想指導和行動指南。