論競(jìng)爭(zhēng)中立政策及其對(duì)我國(guó)的影響

白 明 史曉麗(教授)

一、競(jìng)爭(zhēng)中立政策的提出與推動(dòng)

澳大利亞是最早提出競(jìng)爭(zhēng)中立概念的國(guó)家，它在1992年發(fā)布的“希爾默報(bào)告”中正式提出競(jìng)爭(zhēng)中立概念。澳大利亞認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)中立是指“重要的政府商業(yè)活動(dòng)在與私營(yíng)部門(mén)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)中，不能因政府所有或控制而享有凈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”。

在澳大利亞提出“競(jìng)爭(zhēng)中立”概念后，歐美國(guó)家在多邊層面積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)和聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議(UNCTAD)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立政策進(jìn)行研究并制定具體標(biāo)準(zhǔn)。為此，OECD和UNCTAD自2011年以來(lái)就“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策發(fā)布了多份報(bào)告。例如，2012年，UNCTAD發(fā)布了《競(jìng)爭(zhēng)中立項(xiàng)目報(bào)告》，OECD發(fā)布了《競(jìng)爭(zhēng)中立:建議、指引和最佳實(shí)踐綱要》。在區(qū)域?qū)用?，歐美在“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”(TPP)和“跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴協(xié)定”(TTIP)談判中也積極推動(dòng)制定競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則?！案?jìng)爭(zhēng)中立”政策的提出與推行體現(xiàn)了美歐與以中國(guó)為代表的新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式之爭(zhēng)。根據(jù)OECD在2013年3月發(fā)布的《國(guó)有企業(yè):貿(mào)易影響和政策含義》，在各國(guó)前十大企業(yè)中，國(guó)有控股企業(yè)占比較高的國(guó)家依次是:中國(guó)(96%)、阿聯(lián)酋 (88%)、俄國(guó)(81%)、印度尼西亞(69%)、馬來(lái)西亞 (68%)、沙特阿拉伯(67%)、印度 (59%)和巴西(50%)。正如美國(guó)首席副助理國(guó)務(wù)卿黛博拉·麥卡錫于2012年在美國(guó)－亞洲商業(yè)峰會(huì)的演講中所闡述的:“一些新型經(jīng)濟(jì)體一方面享受?chē)?guó)際貿(mào)易和投資自由化帶來(lái)的益處，另一方面則通過(guò)控制和補(bǔ)貼本國(guó)企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)，使其在國(guó)際市場(chǎng)上不斷進(jìn)行擴(kuò)張，從而損害了歐美自由經(jīng)濟(jì)體私營(yíng)企業(yè)的利益。因此，國(guó)際社會(huì)有必要在多邊和雙邊領(lǐng)域推行競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則，維護(hù)公平國(guó)際貿(mào)易與投資環(huán)境?！贝送?，歐美國(guó)家推行“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策的另一目的是希望重塑?chē)?guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則，繼續(xù)掌握國(guó)際規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)。眾所周知，以歐美為首的發(fā)達(dá)國(guó)家在第二次世界大戰(zhàn)后極力推行貿(mào)易自由化，并在其主導(dǎo)下建立了世界貿(mào)易組織(WTO)，歐美通過(guò)主導(dǎo)WTO規(guī)則獲益良多。但是，隨著中國(guó)、印度、巴西和俄羅斯等新興經(jīng)濟(jì)體加入WTO，歐美國(guó)家的主導(dǎo)權(quán)在減弱。因此，歐美國(guó)家希望通過(guò)重塑多邊規(guī)則尤其是通過(guò)區(qū)域規(guī)則 (如TTP和TTIP規(guī)則)，在更高的標(biāo)準(zhǔn)上繼續(xù)主導(dǎo)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定。

二、“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策在國(guó)際和國(guó)內(nèi)層面的實(shí)施

“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策提出后，一些國(guó)家和國(guó)際組織開(kāi)始在自己管轄范圍內(nèi)予以實(shí)施和推行。目前主要有澳大利亞、歐盟和OECD三種實(shí)施模式。

(一)澳大利亞模式

澳大利亞模式的核心是規(guī)范政府從事的商業(yè)行為，消除其凈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。澳大利亞的競(jìng)爭(zhēng)中立政策涵蓋了如下內(nèi)容:第一，政府應(yīng)該在商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中保持中立，即稅收中立、信貸中立、規(guī)則中立、同等水平資產(chǎn)回報(bào)率、合理分?jǐn)偝杀镜?。所謂同等水平資產(chǎn)回報(bào)率是指政府商業(yè)行為要與私營(yíng)企業(yè)一樣，在市場(chǎng)上獲得競(jìng)爭(zhēng)者平均水平的資產(chǎn)回報(bào)率和利潤(rùn)空間。合理分?jǐn)偝杀臼侵刚虡I(yè)行為的商品和服務(wù)價(jià)格要充分反映其成本，該成本要與政府其他非商業(yè)行為區(qū)別開(kāi)來(lái)，單獨(dú)核算，避免交叉補(bǔ)貼。第二，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的方法是消除政府商業(yè)行為的凈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)?！皟舾?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”是指因所有權(quán)或政府控制等因素導(dǎo)致的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)相抵的結(jié)果。“優(yōu)勢(shì)”是指在貸款、稅收等方面獲得優(yōu)于私營(yíng)部門(mén)的待遇?！傲觿?shì)”則指因政府從事商業(yè)行為所承擔(dān)的退休和行政負(fù)擔(dān)等公共服務(wù)成本。為了消除凈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，澳大利亞確立了賬戶(hù)分開(kāi)和合理成本調(diào)整的原則。賬戶(hù)分開(kāi)是指公共服務(wù)賬戶(hù)和從事商業(yè)行為賬戶(hù)應(yīng)獨(dú)立、各自核算成本，避免交叉補(bǔ)貼。成本調(diào)整是指對(duì)政府商業(yè)行為的凈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行調(diào)整。例如，當(dāng)政府提供的擔(dān)保使得國(guó)有企業(yè)獲得的商業(yè)貸款利率低于私營(yíng)企業(yè)貸款利率時(shí)，該國(guó)有企業(yè)應(yīng)向政府公共賬號(hào)補(bǔ)繳利率差額。

澳大利亞專(zhuān)門(mén)設(shè)立了“競(jìng)爭(zhēng)中立申訴辦公室”，負(fù)責(zé)受理相關(guān)利害關(guān)系方提出的相關(guān)申訴和調(diào)查工作。截至2014年12月，該辦公室發(fā)布了15個(gè)調(diào)查報(bào)告。澳大利亞實(shí)施的競(jìng)爭(zhēng)中立政策提高了政府商業(yè)活動(dòng)的透明度，約束了政府不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，保證了公共資源的有效配置。

(二)歐盟模式

歐盟模式的核心是約束各成員國(guó)對(duì)特定企業(yè)或產(chǎn)業(yè)提供資助行為?！稓W洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》(TFEU) 107條第1款明確規(guī)定: “由某一成員國(guó)提供或通過(guò)國(guó)家資源給予的任何資助，不論方式如何，凡優(yōu)待某類(lèi)企業(yè)或者某類(lèi)產(chǎn)品的生產(chǎn)，以致破壞競(jìng)爭(zhēng)或者對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生威脅，從而對(duì)成員國(guó)之間的貿(mào)易產(chǎn)生不利影響時(shí)，應(yīng)被視為與共同體市場(chǎng)相抵觸?！背艘酝?，歐盟還在2006年制定了《關(guān)于成員國(guó)和國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)關(guān)系透明指令》(2006/111/EC)。概括而言，歐盟約束國(guó)家資助的制度涵蓋如下內(nèi)容:第一，各成員國(guó)政府對(duì)特定企業(yè)或產(chǎn)業(yè)的資助行為應(yīng)該受到約束。一項(xiàng)措施具備如下條件，即構(gòu)成國(guó)家資助行為:行為主體為政府或公共機(jī)構(gòu);行為方式是利用國(guó)家資源對(duì)特定企業(yè)或產(chǎn)業(yè)實(shí)施資助，從而使得這些企業(yè)獲得不當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，例如，贈(zèng)款、優(yōu)惠貸款等;行為的后果是扭曲了競(jìng)爭(zhēng)和貿(mào)易，從而損害歐盟共同利益。第二，對(duì)國(guó)有企業(yè)的行為給予特殊規(guī)范。國(guó)有企業(yè)一方面承擔(dān)一些公共服務(wù)職能，另一方面又由于和政府的特殊關(guān)系而更容易隱性地獲得政府不當(dāng)支持，從而規(guī)避法律約束。歐盟制定的《關(guān)于成員國(guó)和國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)關(guān)系透明指令》確立了以下兩個(gè)制度安排:一是財(cái)務(wù)關(guān)系公開(kāi)，即政府與國(guó)有企業(yè)之間的資金流動(dòng)特別是可能對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行不當(dāng)資助的資金動(dòng)向，應(yīng)及時(shí)向歐委會(huì)公開(kāi);二是獨(dú)立賬戶(hù)，即國(guó)有企業(yè)應(yīng)根據(jù)商業(yè)行為和非商業(yè)行為設(shè)立不同的賬戶(hù)，對(duì)不同行為的收入和成本進(jìn)行分類(lèi)管理。

盡管歐盟沒(méi)有明確提出競(jìng)爭(zhēng)中立的概念，但是，約束國(guó)家資助的制度正是競(jìng)爭(zhēng)中立政策的主要內(nèi)容。通過(guò)實(shí)施該制度，歐盟避免了成員國(guó)間的“補(bǔ)貼競(jìng)賽”，維護(hù)了統(tǒng)一的自由競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)部市場(chǎng)，有利于歐盟整體經(jīng)濟(jì)利益。

(三)OECD模式

OECD主要通過(guò)關(guān)注國(guó)有企業(yè)治理推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的實(shí)施。OECD認(rèn)為:“競(jìng)爭(zhēng)中立是指這樣一個(gè)規(guī)則框架，即國(guó)有企業(yè)應(yīng)遵循與私營(yíng)企業(yè)相同規(guī)則，不能因?yàn)槠渑c政府之間的關(guān)系使其獲得優(yōu)于其他市場(chǎng)參與者的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)?！監(jiān)ECD國(guó)有和私有化實(shí)踐工作組在2012年發(fā)布的《競(jìng)爭(zhēng)中立:建議、指引和最佳實(shí)踐綱要》中提出了競(jìng)爭(zhēng)中立的如下七項(xiàng)優(yōu)先領(lǐng)域:政府商業(yè)行為組織化，嚴(yán)格區(qū)分政府商業(yè)行為與非商業(yè)行為;保證國(guó)有企業(yè)從事商業(yè)行為與非商業(yè)行為成本分?jǐn)偤侠硗该?合理確定國(guó)有企業(yè)從事商業(yè)行為的回報(bào)率;國(guó)有企業(yè)從事公共服務(wù)行為補(bǔ)償要透明充分;政府規(guī)則中立;融資和信貸中立;政府公共采購(gòu)?fù)该骱凸降取?/p>

盡管三種模式側(cè)重點(diǎn)和對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立的定義不盡相同，但究其本質(zhì)，并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別。商業(yè)角度的“競(jìng)爭(zhēng)”是指生產(chǎn)和銷(xiāo)售相同商品的主體在市場(chǎng)上為爭(zhēng)奪客戶(hù)所進(jìn)行的對(duì)抗或競(jìng)賽。 “中立”則是指在對(duì)立的雙方之間采取的不偏不倚的政策或態(tài)度。 “競(jìng)爭(zhēng)中立”就是要求政府平等地對(duì)待市場(chǎng)上的每一主體，保證其獲得公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，不能因?yàn)檎畬?shí)施的某些行為使得部分主體獲得不當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。包括以下基本要素:第一，政府應(yīng)中立。即政府在制定規(guī)則和實(shí)施政府具體行政行為時(shí) (包括稅收、融資、信貸等行為)，應(yīng)平等對(duì)待市場(chǎng)主體，不能給予特定主體不當(dāng)?shù)呢?cái)政支持或補(bǔ)貼。第二，國(guó)有企業(yè)的某些制度應(yīng)公開(kāi)和透明。由于國(guó)有企業(yè)與政府的特殊關(guān)系，國(guó)有企業(yè)應(yīng)該嚴(yán)格區(qū)分其商業(yè)行為和公共服務(wù)職能，并對(duì)上述兩個(gè)行為分開(kāi)管理。第三，建立監(jiān)督和救濟(jì)制度。澳大利亞和歐盟設(shè)置一套較為完善的監(jiān)督和救濟(jì)制度，以便有效地糾正扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。

三、競(jìng)爭(zhēng)中立政策對(duì)我國(guó)的影響與應(yīng)對(duì)

我國(guó)是國(guó)有企業(yè)占比最多的國(guó)家，國(guó)有企業(yè)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展影響巨大。如果這一理念在不久的將來(lái)變成具有約束力的國(guó)際規(guī)則，將大大增加我國(guó)國(guó)有企業(yè)“走出去”的成本，影響到我國(guó)整體外貿(mào)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的發(fā)展模式和制度形成新的挑戰(zhàn)。

其一，在雙邊領(lǐng)域，美歐已經(jīng)開(kāi)始貫徹其競(jìng)爭(zhēng)政策的理念。在多起對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查中，不僅將我國(guó)的國(guó)有企業(yè)視為政府補(bǔ)貼的受益者，而且視其為“公共機(jī)構(gòu)”。根據(jù)WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第1條的規(guī)定，構(gòu)成可訴性補(bǔ)貼的要件之一是成員方境內(nèi)存在由政府或任何公共機(jī)構(gòu)提供的財(cái)政資助。在反補(bǔ)貼調(diào)查中將我國(guó)的國(guó)有企業(yè)視為“公共機(jī)構(gòu)”后，直接導(dǎo)致我國(guó)生產(chǎn)企業(yè)只要從國(guó)有企業(yè)購(gòu)買(mǎi)過(guò)原材料或設(shè)備或者從國(guó)有商業(yè)銀行獲得過(guò)貸款，都有可能構(gòu)成財(cái)政資助，從而被采取反補(bǔ)貼措施。

其二，在多邊領(lǐng)域，積極推動(dòng)建立新的規(guī)則。歐美希望通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)中立政策在TTP和TTIP建立一套新的“標(biāo)桿”，使其成為多邊具有約束力的國(guó)際規(guī)則。這種為我國(guó)國(guó)有企業(yè)“量身定做”的規(guī)則，很可能成為一條變相的“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”條款，極大地增加我國(guó)企業(yè)“走出去”的成本。此外，該規(guī)則也會(huì)對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和制度構(gòu)成直接的挑戰(zhàn)，如果我國(guó)遵守這一規(guī)則，就需要交上令其滿(mǎn)意的“學(xué)費(fèi)”，按照其設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)和模式進(jìn)行改革。如果我國(guó)滿(mǎn)足不了標(biāo)準(zhǔn)，將會(huì)被邊緣化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到影響。據(jù)國(guó)外學(xué)者估算，TTP和TTIP直接或間接影響中國(guó)GDP 2.3個(gè)百分點(diǎn)。由此可見(jiàn)，歐美提出競(jìng)爭(zhēng)中立政策在經(jīng)濟(jì)目的外也有一定的政治目的。

然而，競(jìng)爭(zhēng)中立一些理念和制度安排，如約束政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為，推行規(guī)則中立，加強(qiáng)公司治理，提高國(guó)有企業(yè)透明度等，對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革和產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整具有促進(jìn)意義。我國(guó)要利用好外部壓力，繼續(xù)推動(dòng)國(guó)有企業(yè)和產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策改革。

針對(duì)美歐推出的競(jìng)爭(zhēng)中立政策和實(shí)踐做法，我國(guó)應(yīng)該做好以下工作:

首先，著手與歐美在多雙邊領(lǐng)域就競(jìng)爭(zhēng)中立政策進(jìn)行對(duì)話(huà)。盡管我們與美歐有著不同觀點(diǎn)和立場(chǎng)，但解決問(wèn)題的關(guān)鍵是協(xié)商和對(duì)話(huà)，而不是指責(zé)和回避。特別是應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)TTP和TTIP的跟蹤，積極主動(dòng)接觸并進(jìn)行有效評(píng)估。在對(duì)話(huà)中，我國(guó)應(yīng)緊緊抓牢國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則中“非歧視性”這一核心原則，即企業(yè)主體不能因?yàn)樗袡?quán)而受到歧視性待遇。在此基礎(chǔ)上可以就改善國(guó)有企業(yè)公司治理、提高透明度等方面進(jìn)行磋商，力爭(zhēng)取得共識(shí)。在對(duì)話(huà)中，還需要加強(qiáng)與我國(guó)有共同利益的其他發(fā)展中國(guó)家 (如印度、巴西、俄羅斯等)的協(xié)調(diào)和配合，充分依靠“同盟軍”的力量。

其次，加強(qiáng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立理論和國(guó)有企業(yè)參與國(guó)際貿(mào)易和投資方面的研究。與20世紀(jì)80年代國(guó)際上對(duì)跨國(guó)公司的批評(píng)類(lèi)似，競(jìng)爭(zhēng)中立理論也是伴隨新興經(jīng)濟(jì)體的崛起，國(guó)有企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)開(kāi)始占據(jù)重要角色而產(chǎn)生的。歐美和OECD推出的這一理論和指控表面上符合邏輯，但實(shí)際上并沒(méi)有得到實(shí)證支持，即國(guó)有企業(yè)在多大程度上獲得了政府的支持，這種支持在多大程度擾亂了國(guó)際市場(chǎng)秩序，又有多大必要制定新的國(guó)際規(guī)則。要回答上述問(wèn)題，就需要加強(qiáng)在這一領(lǐng)域的研究，為我國(guó)今后參與磋商和對(duì)話(huà)提供支持。

再次，積極運(yùn)用WTO規(guī)則，限制和壓縮美歐在雙邊領(lǐng)域?yàn)E用現(xiàn)有規(guī)則的空間。WTO在企業(yè)所有權(quán)問(wèn)題上采取中立的立場(chǎng)，其規(guī)則的約束力也被廣泛認(rèn)可和遵守。2008年和2012年，我國(guó)分別將美國(guó)對(duì)華發(fā)起的16起反補(bǔ)貼案件訴至WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)(DS379和DS437)。最終，WTO對(duì)“公共機(jī)構(gòu)”進(jìn)行了限定解釋?zhuān)谝欢ǔ潭壬现С至宋曳降牧?chǎng)，認(rèn)為“國(guó)家控制和多數(shù)股權(quán)”不是判斷國(guó)有企業(yè)是否為“公共機(jī)構(gòu)”的唯一標(biāo)準(zhǔn)。今后，我國(guó)需要繼續(xù)提高運(yùn)用規(guī)則的能力，約束美歐在雙邊領(lǐng)域?yàn)E用規(guī)則的行為。

最后，利用外部壓力，繼續(xù)推動(dòng)國(guó)有企業(yè)和產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策改革。借鑒規(guī)則“中立”的理念，加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)。在稅收、融資、信貸、政府采購(gòu)等政策和制度上，保證國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)上公平競(jìng)爭(zhēng);參考OECD《國(guó)有企業(yè)治理指南》制度設(shè)置，繼續(xù)提高國(guó)有企業(yè)公司化水平，特別是增強(qiáng)企業(yè)運(yùn)行和財(cái)務(wù)的透明度;合理設(shè)置產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策。目前的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼和地方的一些招商引資政策較為混亂，補(bǔ)貼政策設(shè)置原則不統(tǒng)一、不透明、專(zhuān)向性明顯，容易授人以柄，也會(huì)扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和資源的有效配置。我國(guó)應(yīng)合理借鑒澳大利亞和歐盟約束地方政府或成員國(guó)參與商業(yè)行為的制度設(shè)置，科學(xué)規(guī)范產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策。