全球軍品貿(mào)易政策變遷及對我國的啟示

唐宜紅(教授) 齊先國

(作者單位：中央財經(jīng)大學國際經(jīng)濟與貿(mào)易學院;責任編輯：王勇娟)

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全球軍品貿(mào)易政策變遷及對我國的啟示

唐宜紅(教授) 齊先國

2013年，土耳其國防部對外宣布，決定選擇中國產(chǎn)FD-2000防空系統(tǒng)作為該國下一代遠程防空系統(tǒng)。但此舉受到以美國為首的北約強烈施壓，連續(xù)多次延長合同談判期，充分顯示了軍品貿(mào)易競爭的激烈。軍品貿(mào)易不僅是國家對外貿(mào)易的重要組成部分，而且作為一種特殊商品的貿(mào)易，其具有重要的政治、經(jīng)濟、軍事和外交意義，越來越成為國家安全戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，全球主要的軍品貿(mào)易國家都建立起了比較完善的軍品貿(mào)易政策法規(guī)體系，國際性的軍品貿(mào)易條約和法規(guī)也在不斷商議和簽署。當前，我國國家安全面臨嚴峻挑戰(zhàn)。2014年我國正式成立國家安全委員會，2015年1月中央政治局審議通過《國家安全戰(zhàn)略綱要》。在此背景下，系統(tǒng)梳理和研究全球軍品貿(mào)易政策，了解軍品貿(mào)易政策制定的目標及其依據(jù)，對于我國更好地發(fā)揮軍品貿(mào)易在國家安全中的關(guān)鍵性作用，制定適應(yīng)國家利益需要的軍品貿(mào)易政策，維護國家政治、經(jīng)濟、軍事和外交利益，具有重要意義。

一、 全球軍品貿(mào)易的歷史和軍品貿(mào)易政策變遷

(一) 全球軍品貿(mào)易的歷史

在人類歷史中，隨著階級和國家的產(chǎn)生，戰(zhàn)爭成為關(guān)系到國家安全和生死存亡的大事。戰(zhàn)爭需要武器。從石兵器、青銅兵器、鐵兵器發(fā)展到火器，再到坦克、飛機、導(dǎo)彈等近現(xiàn)代武器，到太空武器、激光武器等新概念武器，軍品裝備在戰(zhàn)爭中的作用越來越大。

就像戰(zhàn)爭貫穿了人類的歷史一樣，“國家和地區(qū)間的軍品買賣貫穿了人類的歷史”(Anderton，1995，引自【英】哈特利，【美】桑德勒主編，《國防經(jīng)濟學手冊》，第一卷，姜魯鳴、沈志華等譯，北京：經(jīng)濟科學出版社，2001年版，第526頁)。由于武器裝備研發(fā)對于生產(chǎn)力和科技水平的要求，顯然并不是每個國家都有能力生產(chǎn)滿足自己需要的武器裝備。而掌握了武器裝備研發(fā)技術(shù)的國家往往基于自己的國家安全和戰(zhàn)略目標會選擇出口、支援某些不具備武器裝備研發(fā)和生產(chǎn)能力的國家，這樣就產(chǎn)生了軍品貿(mào)易。

早在我國春秋戰(zhàn)國時期，合縱連橫的諸侯國之間已經(jīng)產(chǎn)生了武器交易；14世紀，古印度便向古埃及出口鋼鐵制的武器(參見【美】芬德利，【美】奧羅克(2007)，《強權(quán)與富足》，華建光譯，北京：中信出版社，2012年版，第111頁)。但一直到第一次世界大戰(zhàn)前，全球的軍品貿(mào)易都以小規(guī)模、私人參與為特征。特別是歐洲殖民主義擴張時期，以葡萄牙、西班牙、法國、德國、英國的制造商為主要供給方，西歐國家及其殖民地為主要需求方的軍品貿(mào)易遍布全球。第一次世界大戰(zhàn)和第二次世界大戰(zhàn)之間，以政府控制的私人參與為特征，主要供需方未發(fā)生變化，但國際社會已經(jīng)開始出現(xiàn)對軍品貿(mào)易的反對和約束。第二次世界大戰(zhàn)后，私人和政府共同參與軍品貿(mào)易，美國政府成為了主要的軍品供給方；冷戰(zhàn)開始后，政府占據(jù)軍品貿(mào)易的主導(dǎo)地位，蘇聯(lián)加入了主要供給國陣營，一些與蘇聯(lián)關(guān)系密切的第三世界國家成為了主要需求方。

冷戰(zhàn)期間，美國和蘇聯(lián)都想通過建立和擴大自己的勢力范圍以制約對方。隨后，全球出現(xiàn)了大規(guī)模的軍品貿(mào)易，意大利等西歐國家也加入供給國行列。至冷戰(zhàn)結(jié)束前，已經(jīng)出現(xiàn)了40多個軍品供給國，所有國家特別是第三世界國家均參與軍品進口。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，隨著國際經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和國家安全不確定性的增加，許多國家相繼增加國防預(yù)算，世界軍品貿(mào)易總額持續(xù)上升。根據(jù)瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所(SIPRI)的統(tǒng)計，2000—2012年全球軍品出口額達2630億美元，總的發(fā)展趨勢呈上升態(tài)勢(參見《SIPRI年鑒》，2013，第五章“國際武器轉(zhuǎn)讓”中國軍控與裁軍協(xié)會譯，北京：時事出版社，2014年版，第332頁)。特別是美國“9·11”事件后恐怖主義的抬頭和國際反恐浪潮的興起，尤其是在中東、非洲、東亞及南亞等局部國家或地區(qū)間的潛在對抗、表性沖突進一步擴張了軍品市場的需求，拓展了國際軍品貿(mào)易的邊界。同時，軍品貿(mào)易市場競爭更趨激烈，高技術(shù)軍品需求進一步加大，軍品貿(mào)易結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜，越來越高端，越來越朝著精致化、信息化方向發(fā)展。

(二) 全球軍品貿(mào)易政策的變遷

軍品貿(mào)易政策指一國政府為了某種目的而制定的，對軍品進出口貿(mào)易活動進行管理的方針和原則。它是一國政府的主觀選擇，有明顯的政策目的和傾向性，并且受到政治、外交、軍事安全等多種非經(jīng)濟因素的影響?？梢哉f，軍品貿(mào)易政策是隨著軍品貿(mào)易的不斷發(fā)展而逐步形成和發(fā)展的。

早在19世紀末20世紀初，軍品貿(mào)易以私人為主且規(guī)模不斷擴大，一些國際性組織開始制定規(guī)范軍品貿(mào)易銷售的政策法規(guī)。例如，1907年海牙會議制定了有關(guān)中立國軍品出口的規(guī)定。第一次世界大戰(zhàn)期間，一些國家的政府開始通過國際協(xié)定來限制主要由私人軍火商把持的軍品貿(mào)易，如國際法庭1925年制定了《日內(nèi)瓦武器貿(mào)易公約》。但是，這些國際性公約對于大多數(shù)從事軍品貿(mào)易的私人企業(yè)約束力有限。如第一次世界大戰(zhàn)期間，僅美國的私人軍火生產(chǎn)商就生產(chǎn)了1000輛坦克、4000門火炮、14000架飛機，其中大部分用于出口(引自何萍等，2001年，《國外海軍軍品貿(mào)易綜合研究》，國防報告HJ-2000-115，第14頁)。從20世紀30年代到第二次世界大戰(zhàn)期間，為適應(yīng)戰(zhàn)爭需要，各有關(guān)國家爭相購置武器，軍品貿(mào)易迅速擴大。此時，為了規(guī)范向同盟國的軍品出口，并防止軍品戰(zhàn)略物資流向敵對國，西歐和美國開始實行出口管制，軍品貿(mào)易政策的主動權(quán)由國際組織轉(zhuǎn)向有關(guān)國家。例如，1931年，英國制定了《軍品出口控制法》;1935年，美國國務(wù)院頒布《國際軍品貿(mào)易條例》。這些軍品貿(mào)易政策法規(guī)都是為適應(yīng)戰(zhàn)爭時期的特殊需要而制定的。但由于各國政府忙于應(yīng)付戰(zhàn)爭，政策執(zhí)行的約束力和規(guī)范作用打了折扣。

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束至冷戰(zhàn)結(jié)束，美、蘇兩極對抗，國際形勢動蕩不安，世界軍品貿(mào)易進一步發(fā)展，且明顯表現(xiàn)為蘇聯(lián)和美國所主宰。1988年兩國在世界軍品市場所占的份額分別為41.6%和29.8%。隨著軍品貿(mào)易的發(fā)展，許多國家都制定和完善了軍品貿(mào)易政策法規(guī)，并將軍品貿(mào)易立法納入國家立法體系。例如，1961年，聯(lián)邦德國和挪威分別頒布了《戰(zhàn)爭武器控制法》和《輕武器與彈藥法》；1963年，荷蘭頒布了《戰(zhàn)爭物資出口法令》；1972年，瑞士頒布了《聯(lián)邦戰(zhàn)爭物資法》；1976年，美國國會頒布了《軍品出口控制法》；1977年，奧地利頒布《聯(lián)邦戰(zhàn)爭物資進出口和轉(zhuǎn)讓法》；1985年，丹麥頒布了《武器法》(參見SIPRI《軍品出口法規(guī)》合集，鄭杰光、羅光夏等譯，中國國防科技信息技術(shù)中心，1991年)。這些軍品貿(mào)易政策和法規(guī)規(guī)范了軍品貿(mào)易，國際軍品貿(mào)易政策法規(guī)體系也日趨完善。

冷戰(zhàn)結(jié)束以后，美國開始獨行天下，成為世界上最大的軍品出口國。但總體看，20世紀90年代以來至21世紀初，由于國際局勢相對緩和，國際軍品貿(mào)易額出現(xiàn)下滑局面。一些國家不斷調(diào)整軍品貿(mào)易政策，主動放寬有關(guān)限制，推動軍品出口發(fā)展。例如，1995年前后美國修訂了《軍品出口控制法》、《國際軍品貿(mào)易條例》等軍品貿(mào)易立法，對鼓勵軍工企業(yè)出口軍品做出新的調(diào)整。2010年12月，美國再次修訂出口控制改革草案，制定武器出口物項清單，簡化審批流程，使更多武器裝備及相關(guān)技術(shù)的出口更為便捷。德國政府于2012年7月制定計劃放松武器出口控制，主要措施是簡化武器裝備的出口審批程序，取消不利于德國軍品出口的規(guī)定，特別是調(diào)整針對歐盟以外國家的出口限制規(guī)定。俄羅斯在蘇聯(lián)解體后，軍品出口額一度從20世紀80年代的200多億美元下滑到1997年的36億美元。俄羅斯政府于1994年成立了“俄羅斯裝備進出口公司”，加強軍品出口管控，并采取有效的政策措施積極拓展軍品市場，其軍品出口額占世界軍品出口比重逐步回升，2008—2012年已經(jīng)占26%，僅次于同期美國的30%，居世界第二(參見《SIPRI年鑒》，2013，第五章“國際武器轉(zhuǎn)讓”，中國軍控與裁軍協(xié)會譯，北京：時事出版社，2014年版，第337頁)。

此外，大規(guī)模殺傷性武器的擴散問題日益成為人們關(guān)注的焦點，各國圍繞不擴散問題制定了多項國際軍品貿(mào)易政策。一方面，各國簽訂了一系列以防止大規(guī)模殺傷性武器擴散為宗旨的國際公約和協(xié)定。其中包括《不擴散核武器公約》和《削減和限制進攻性戰(zhàn)略武器條約》； 1996年，聯(lián)合國通過《全面禁止核試驗條約》；2000年，5個擁有核武器的國家第一次正式承諾將銷毀所有的核武器；2013年，聯(lián)合國《武器貿(mào)易條約》達成一致并于2014年12月正式生效。另一方面，一些國家建立了集團性的管理機制，確定了一系列防擴散行為準則和政策措施，以控制成員國在化學武器、核技術(shù)、導(dǎo)彈技術(shù)等領(lǐng)域的出口。這些管理機制和政策措施在一定程度上緩解了緊張的國際安全局勢。

二、 全球軍品貿(mào)易政策變遷的主要特點

分析全球主要軍品貿(mào)易參與國的軍品貿(mào)易政策變遷，可以總出其具有以下主要特點：

(一) 軍品貿(mào)易政策變遷與國家利益和國家安全密切相關(guān)

軍品貿(mào)易必須為國家利益和國家安全服務(wù)。例如，美國的《軍品出口控制法》強調(diào):“當軍品銷售與美國外交政策、對外援助計劃的目的、軍事需求的范圍和特點，以及接受國的經(jīng)濟和財政能力一致時，才授權(quán)美國政府開展軍品銷售。” 俄羅斯明確提出“將軍品出口作為推進國家政治和經(jīng)濟利益的有效工具”。比利時的軍品貿(mào)易政策規(guī)定的軍品出口原則是：“維護國家內(nèi)部或國家外部的安全”和“保護比利時的經(jīng)濟利益”。澳大利亞軍品貿(mào)易立法授權(quán)政府制止“有悖于國家利益的出口項目”。有的國家著重強調(diào)本國的安全利益，如意大利軍品貿(mào)易法規(guī)定：“一切武器出口均須符合意大利的外交與防務(wù)政策利益。”

與軍品貿(mào)易相關(guān)的國家利益既包括安全利益，又包括經(jīng)濟利益，二者的平衡也常常會發(fā)生變化，決定了軍品貿(mào)易政策也將應(yīng)時應(yīng)勢而變。例如，美國國內(nèi)關(guān)于軍品貿(mào)易的爭論一直存在。一些國際和平主義者認為，武器是戰(zhàn)爭和災(zāi)難的根源之所在。在第二次世界大戰(zhàn)初期，美國參議院制定了中立法案，決定禁止美國軍火商向歐洲發(fā)生戰(zhàn)爭的國家出售軍品。但隨著戰(zhàn)爭的爆發(fā)，日本偷襲珍珠港事件爆發(fā)后，美國直接參戰(zhàn)，集中向同盟國提供了大量軍品裝備，既保障了美國及同盟國取得最終的軍事勝利，維護了本國的安全利益，更給美國軍火商帶回了巨大的經(jīng)濟利益和利潤。還有許多人認為正是由于對越南和伊朗的軍品出口直接導(dǎo)致了越戰(zhàn)和伊朗的反美事件，美國的軍品貿(mào)易反倒幫了敵軍，導(dǎo)致美國利益受損，這也就出現(xiàn)了安全利益和經(jīng)濟利益相悖的局面。于是，1972年5月美國政府宣布“美國生產(chǎn)的軍品不應(yīng)該被用來出口”、“向受美國支持的國家出售武器也應(yīng)該被禁止”等七項禁令。但這一政策很快因為同蘇聯(lián)的軍備競賽而被束之高閣。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國主要從經(jīng)濟利益的角度出發(fā)制定軍品出口政策，逐步放寬了對軍品貿(mào)易出口的限制?！?·11”事件爆發(fā)后，美國掀起了先發(fā)制人的反恐戰(zhàn)爭，先后發(fā)動了阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭。推翻原政權(quán)后，阿富汗和伊拉克成為了美國主要常規(guī)武器的重要接受國，2008—2012年兩國合計接受美國軍品出口的約8%(參見《SIPRI年鑒》，2013，第五章“國際武器轉(zhuǎn)讓”，中國軍控與裁軍協(xié)會譯，北京：時事出版社，2014年版，第332頁)，為美國軍工業(yè)創(chuàng)造了巨大收入。再如，日本于2014年4月終結(jié)了已執(zhí)行近半個世紀的軍品出口禁令，被視為安倍內(nèi)閣在美國實施“重返亞太”戰(zhàn)略的新形勢下，企圖振興日本防衛(wèi)產(chǎn)業(yè)并拉動經(jīng)濟增長，加強日美同盟、提升日本利益的政策措施。

(二) 各國國內(nèi)多個相關(guān)部門和企業(yè)影響軍品貿(mào)易政策及其變化

各國在制定和執(zhí)行軍品貿(mào)易政策時，都力圖統(tǒng)籌各方面的因素和利益。因此，各國的軍品貿(mào)易政策及其變化受到各部門和各軍工企業(yè)的影響。

一方面，各國制定軍品貿(mào)易政策的參與主體眾多、分工明確。例如，美國作為世界頭號軍品出口國家，涉及軍品出口的主管行政部門眾多，參與軍品出口決策、管理和監(jiān)督的政府部門有國務(wù)院、國防部、商務(wù)部、財政部、參謀長聯(lián)席會議、軍備控制與裁軍署、中央情報局、國家安全委員會、國際開發(fā)署、行政管理與預(yù)算局等10余個。美國國會頒布了《軍品出口控制法》作為最重要的軍品貿(mào)易法律依據(jù);美國國務(wù)院頒布《國際軍品貿(mào)易條例》，從政府的對外政策和國家安全角度對軍品出口做了規(guī)范，包括軍品出口的方針政策、規(guī)劃計劃、組織管理、審批程序、許可證簽發(fā)、司法監(jiān)督及違法懲處等內(nèi)容；國防部發(fā)布《安全援助管理規(guī)定》，對國防部系統(tǒng)(包括國防部安全援助管理局和三軍安全援助管理機構(gòu))的軍援和軍售工作進行了規(guī)范；商務(wù)部出臺《出口管理法》對軍民兩用產(chǎn)品及技術(shù)的出口進行了專門規(guī)范。這些政策法規(guī)明確規(guī)定：國務(wù)院和商務(wù)部擁有軍品出口立法職能，國務(wù)院是軍品出口的審批機構(gòu)和許可證管理機構(gòu)，國防部是軍品出口的主要執(zhí)法機構(gòu)，商務(wù)部則是軍民兩用技術(shù)的出口管理機構(gòu)。德國《憲法》規(guī)定：“擬用于戰(zhàn)爭的武器只有經(jīng)過聯(lián)邦政府同意，才能進行生產(chǎn)、運輸和貿(mào)易?！卑臀鳌稇椃ā焚x予巴西政府批準和控制軍品生產(chǎn)和貿(mào)易的權(quán)力，賦予陸軍部簽發(fā)軍品出口許可證的權(quán)力。

隨著全球化的深入，軍品貿(mào)易國際規(guī)則為越來越多的國家所接納，越來越多的軍品貿(mào)易問題都被納入國際規(guī)則的約束范圍之內(nèi)。因此，各國軍品貿(mào)易政策與國際規(guī)則聯(lián)系緊密，一些國家越來越多地利用國際軍品貿(mào)易規(guī)則來維護和增進本國國家利益。

另一方面，執(zhí)行軍品貿(mào)易政策的軍工企業(yè)受到政府管控和支持，也影響軍品貿(mào)易政策的變化。美國軍品出口政策的執(zhí)行主要靠私營的軍工企業(yè)。為了使這些軍工企業(yè)服從于美國安全利益，美國規(guī)定軍工企業(yè)申請并購時必須由國防部進行綜合評價，看其是否妨礙國防工業(yè)領(lǐng)域的競爭和公眾利益，并由司法部最終許可方能進行；同時，建立國防合同管理司令部，向各軍工企業(yè)派駐駐廠代表辦公室或地區(qū)事務(wù)處，對軍品貿(mào)易從研發(fā)到銷售全生命周期進行管控。而美國的私營軍工企業(yè)形成了巨大的財團，反過來對國會、國防部等軍品貿(mào)易政策制定產(chǎn)生了巨大影響。俄羅斯的軍品出口在蘇聯(lián)解體后一度失控，后來俄羅斯成立統(tǒng)一的國家武器裝備與軍事技術(shù)進出口公司，接受總統(tǒng)和政府的直接領(lǐng)導(dǎo)；同時，該公司獨立于國防、外貿(mào)等政府部門，代表國家歸口管理和領(lǐng)導(dǎo)全國的軍品出口業(yè)務(wù)，直接影響俄羅斯的軍品貿(mào)易政策制定和執(zhí)行。到了21世紀，俄羅斯基本建立了清晰高效的軍品出口協(xié)調(diào)和決策機制，確立了世界軍品貿(mào)易市場主要出口國的地位。

(三) 各國軍品貿(mào)易政策變遷與軍品貿(mào)易國際規(guī)則聯(lián)系緊密

隨著全球化的深入，軍品貿(mào)易國際規(guī)則為越來越多的國家所接納，越來越多的軍品貿(mào)易問題都被納入國際規(guī)則的約束范圍之內(nèi)。因此，各國軍品貿(mào)易政策與國際規(guī)則聯(lián)系緊密，一些國家越來越多地利用國際軍品貿(mào)易規(guī)則來維護和增進本國國家利益。

從國際層面來看，一方面，各國軍品貿(mào)易政策都將遵循聯(lián)合國憲章、不違反有關(guān)國際禁運的規(guī)定作為軍品貿(mào)易的一條重要原則。這些規(guī)則包括聯(lián)合國憲章中的相關(guān)規(guī)定、《不擴散核武器公約》和《削減和限制進攻性戰(zhàn)略武器條約》以及聯(lián)合國有關(guān)武器禁運規(guī)定等。還有一些區(qū)域性國際組織和多邊組織制定和頒布了有關(guān)軍品貿(mào)易的決議、宣言、法規(guī)和制度，包括1987年以美國為首的西方國家通過的《導(dǎo)彈技術(shù)控制制度》以及北約、歐盟等國際組織頒布的各種軍品貿(mào)易法規(guī)及規(guī)章。英國軍品出口立法規(guī)定不向“聯(lián)合國授權(quán)禁運的國家”出口軍品。

另一方面，在國內(nèi)軍品貿(mào)易政策與國際規(guī)則不一致時，各國違背國際規(guī)則、實現(xiàn)國家利益的情況時有發(fā)生。如中東戰(zhàn)爭、兩伊戰(zhàn)爭、海灣戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭、阿富汗戰(zhàn)爭期間，許多國家不顧聯(lián)合國有關(guān)武器禁運的規(guī)定，大量向交戰(zhàn)雙方出售軍品。對各類常規(guī)軍品貿(mào)易進行直接控制的條約或國際法律一直空缺，也反映了各國對軍品貿(mào)易國際規(guī)則認識程度不一的事實。直到2013年4月，在經(jīng)歷了長達7年的艱苦談判之后，聯(lián)合國大會才通過了《武器貿(mào)易條約》(Arms Trade Treaty)草案，建立了第一個對常規(guī)武器交易進行監(jiān)管的全球性條約，涉及武器裝備的出口、進口、轉(zhuǎn)口、轉(zhuǎn)運和中介等軍品貿(mào)易活動。 2014年12月24日，該條約正式生效，截至目前共有130個國家簽署該條約，其中60個國家已經(jīng)予以批準。

(四) 各國軍品貿(mào)易政策工具形式多樣

由于軍品貿(mào)易的復(fù)雜性，各國運用的軍品貿(mào)易政策措施和工具手段普遍形式多樣。這些政策措施和工具主要包括以國別政策為代表的國家宏觀策略，和以出口許可證制度、補償貿(mào)易政策、軍品貿(mào)易稅收優(yōu)惠政策、軍品貿(mào)易金融支持政策等為代表的產(chǎn)品微觀政策工具。

國別政策是全球軍品貿(mào)易中最主要的宏觀策略，是指根據(jù)軍品貿(mào)易對象國的不同類別，采取不同的軍品貿(mào)易政策，即對同盟國家、伙伴國家和友好國家實行優(yōu)惠政策，而對其他國家則進行嚴格審查。比如，美國軍品貿(mào)易立法將軍品接受國分為A、B兩類，A類國家即友好型國家和盟國，比如北約成員國、日本、澳大利亞、新西蘭等，對他們的武器出口控制很松，對其他的B類國家則控制很嚴。德國軍品貿(mào)易法規(guī)定，向北約國家的軍品出口原則上不予限制，而對其他國家的軍品出口則嚴格控制。特別地，所謂友好型國家的類型可能隨著一國國家安全戰(zhàn)略的變化和安全利益的變化，而有所調(diào)整。比如美國2009年以來實施“亞太再平衡”戰(zhàn)略后，加強了同印度、印度尼西亞、新加坡等國的軍品貿(mào)易交流，許多原來限制的軍品放開了對這些國家的出售。

軍品出口許可證制度是各國對軍品出口實行監(jiān)督、控制和管理的主要手段。各國普遍按照不同產(chǎn)品來頒發(fā)不同的出口許可證，掌握軍品出口控制的靈活性。對大型武器、殺傷力強的武器和進攻性武器采用嚴格控制出口的策略，而對中小型武器、殺傷力弱的武器和防御性武器出口的控制就較為放松。美國早在1935年就頒布了《國際軍品貿(mào)易條例》，對軍品出口許可證進行了明確規(guī)定，將出口武器分為一般武器和重大軍事裝備兩類，對重大軍事裝備的出口進行極其嚴格的審查。荷蘭《軍品出口法》規(guī)定，對“進攻性武器”和“致命性武器”實施嚴格的出口審查。但這些出口許可證也常常隨著形勢變化而放寬。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國政府于1995年、2003年、2010年等多次修訂《軍品出口控制法》和軍品出口物項清單，按照敏感性對出口物項進行分級，簡化審批流程。德國10余次修訂軍品出口控制辦法，2012年的最新調(diào)整放松了針對歐盟以外國家的出口限制規(guī)定。

軍品補償貿(mào)易也是最常見的軍品貿(mào)易政策之一，是指軍品出口方在出口武器裝備的同時, 提供一些“優(yōu)惠”措施，例如合作生產(chǎn)、分包生產(chǎn)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、提供資金等，軍品進口方用部分現(xiàn)匯、商品或其他一些利益進行償還的軍品貿(mào)易做法，包括直接軍品補償貿(mào)易和間接軍品補償貿(mào)易兩種形式(參見高峰、段紅濤，《軍品貿(mào)易補償?shù)漠a(chǎn)生及演變》，《軍事經(jīng)濟研究》2002年第3期)。直接軍品補償貿(mào)易就是指軍品進口國生產(chǎn)其所需進口軍品的一部分，通過“直接”提供該部分分系統(tǒng)或部件來換取整個軍品裝備系統(tǒng)，比如英國從美國進口某型戰(zhàn)機，其戰(zhàn)機的起落架產(chǎn)自英國，英國用起落架來“補償”進口自美國的戰(zhàn)機整機；而間接軍品補償貿(mào)易則指軍品進口方以與其所購買的軍品裝備不相關(guān)的商品和服務(wù)來償還，比如西班牙從美國進口某型戰(zhàn)機，便以西班牙提供的旅游服務(wù)作為補償貿(mào)易合同的部分內(nèi)容。通過補償貿(mào)易，軍品出口方可以擴大武器裝備及技術(shù)的出口，并取得某些急需商品和原材料的穩(wěn)定來源，為本國贏得國家安全利益或全球利益增加籌碼，比如美國20世紀70年代向伊朗出口軍品，既獲得石油“補償”，同時也利用“美、伊之間的特殊的軍品貿(mào)易關(guān)系”來打破OPEC組織的石油禁運。而軍品進口方可以直接引進有價值的軍品裝備和技術(shù)，提升本國的防務(wù)能力和勞動生產(chǎn)率，利用國外資金以彌補本國資金的短缺，比如印度2005—2013年的軍品進口中附帶補償貿(mào)易條款的軍品進口項目達17個，總合同額近50億美元。2000年至今，有20多個軍品進口國家新增了補償貿(mào)易政策或法律法規(guī)。適用于補償貿(mào)易的軍品貿(mào)易額度門檻大幅降低，如2011年澳大利亞將軍品補償貿(mào)易的門檻從5000萬澳元降低到2000萬澳元；適用補償貿(mào)易的配額，即補償貿(mào)易額占軍品貿(mào)易合同額的比例明顯提高，如2007—2011年土耳其補償貿(mào)易配額從50%增至70%，2011年馬來西亞將補償貿(mào)易配額從35%增至100%(筆者根據(jù)《SIPRI年鑒》(2005—2013)數(shù)據(jù)整理而得)。

此外，美國等主要軍品貿(mào)易國家還利用對軍工企業(yè)提供研發(fā)投入資助、稅收減免優(yōu)惠、出口退稅、加速資本折舊、金融擔保等多種手段為軍工企業(yè)開展軍品貿(mào)易提供有效激勵，綜合運用元首外交、系統(tǒng)營銷、制定限制競爭對手軍品貿(mào)易的國際規(guī)則等措施，力圖實現(xiàn)本國國家利益的最大化。

三、 我國的軍品貿(mào)易發(fā)展和軍品貿(mào)易政策

2013年，我國已經(jīng)發(fā)展成為世界上第一大貨物貿(mào)易國。根據(jù)瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所的數(shù)據(jù)，2013年中國的軍品出口位列世界第五，軍品進口位居世界第二(參見瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所網(wǎng)站，http://www.sipri.org/databases/armstransfers/)。盡管如此，我國軍品貿(mào)易占全部對外貿(mào)易為了應(yīng)對復(fù)雜多變的國際安全形勢，我國已經(jīng)成立國家安全委員會。習近平總書記在2014年國家安全委員會第一次全體會議上鄭重指出，保證國家安全是頭等大事。2015年1月23日，中央政治局審議通過了《國家安全戰(zhàn)略綱要》。在此背景下，發(fā)揮好軍品貿(mào)易對于國家安全全局的戰(zhàn)略支點作用，對于維護我國國家利益和世界和平、改善國際戰(zhàn)略和安全環(huán)境、提升我國綜合國力和國際競爭力等方面意義重大。

總量的比重遠遠低于美國和俄羅斯，同我國貿(mào)易在全球的總體地位相比，同我國國家利益和國家安全的需要相比，軍品貿(mào)易發(fā)展?jié)摿薮?，需求迫切?/p>

我國的軍品貿(mào)易歷史久遠。早在1871年，中國便大規(guī)模地向英國、德國等國進口大炮、槍和魚雷等武器和軍艦，其中許多質(zhì)量殘次的“大炮竟然銹得大部分連炮栓都拉不開”，直接導(dǎo)致了 1894年中日甲午戰(zhàn)爭失利(參見【蘇聯(lián)】納羅奇尼茨基，古貝爾等著，《遠東國際關(guān)系史》，第一冊，北京外國語學院俄語系譯，北京：商務(wù)印書館，1976年版)。這可以說是中國軍品貿(mào)易史上最早的慘痛教訓。在20世紀漫長的中國革命和抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭中，都不乏美國、日本、德國、英國、蘇聯(lián)武器的身影。新中國成立初期，中國從蘇聯(lián)引進了大量軍事裝備。中蘇關(guān)系破裂后，中國開始自力更生發(fā)展本國的國防科技工業(yè)，并從20世紀80年代開始向國外供應(yīng)槍支彈藥等小型武器。冷戰(zhàn)結(jié)束后，特別是進入21世紀以來，中國軍品貿(mào)易占全球比重逐年提升，同中國發(fā)生軍品貿(mào)易往來的對象國也不斷增加，軍工企業(yè)自身也得到了突飛猛進的發(fā)展。

改革開放以來，我國建立和不斷完善了軍品貿(mào)易政策，加強了軍品貿(mào)易管理。一是明確了中國在軍品出口方面所一貫堅持的三項原則，即：有利于接受國的正當自衛(wèi)能力；不損害有關(guān)地區(qū)和世界的和平、安全與穩(wěn)定；不干涉接受國的內(nèi)政。二是形成了軍品貿(mào)易管理工作協(xié)調(diào)機制，明確軍品出口(包括導(dǎo)彈和直接用于導(dǎo)彈的生產(chǎn)設(shè)施和關(guān)鍵設(shè)備的出口)由國家國防科工局和國防部有關(guān)部門會同外交部、商務(wù)部、海關(guān)總署等相關(guān)政府部門進行管理。對國家安全、社會公眾利益有重大影響的出口項目，主管部門還將會同其他部門報國務(wù)院、中央軍事委員會批準。三是軍品出口建立了“出口許可制度”和“項目審批‘三報三批’制度”，在法律層面規(guī)范了軍品貿(mào)易。我國于1997年頒布了《軍品出口管理條例》，對軍品出口的管理、秩序和相關(guān)法律責任進行了明確，并于2002年進行了修訂，進一步細化了相關(guān)條文，并公布了詳盡的《軍品出口管理清單》。四是推出了系列軍品貿(mào)易激勵政策，包括軍品貿(mào)易貸款貼息政策、軍品貿(mào)易科研扶持政策、軍品貿(mào)易合同項下已納稅貨物出口退稅政策、軍品出口信用保險等，鼓勵軍工企業(yè)拓展國際軍品貿(mào)易市場。五是加強防擴散管理和防擴散政策落實，形成了一整套涵蓋核、生物、化學和導(dǎo)彈等各類敏感物項和技術(shù)及所有軍品的完備的出口控制體制。

國家利益永遠是軍品貿(mào)易的發(fā)動機，當前我國的軍品貿(mào)易面臨機遇和挑戰(zhàn)。我國當前面臨的機遇表現(xiàn)在：第一，我國面臨嚴峻的國家安全形勢，維護和拓展國家安全和發(fā)展利益，迫切需要我國制定頂層國家安全戰(zhàn)略，發(fā)展軍品貿(mào)易是其中不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。第二，國際軍品貿(mào)易市場需求依然旺盛，給我國加強軍品貿(mào)易提供了良好的外部環(huán)境。第三，我國綜合國力持續(xù)增強，國際地位不斷提升，外交關(guān)系不斷改善，國防科技工業(yè)發(fā)展和核心能力不斷增強，為進一步發(fā)展軍品貿(mào)易奠定了良好的基礎(chǔ)。我國當前面臨的挑戰(zhàn)表現(xiàn)在：第一，對軍品貿(mào)易對于國家安全和發(fā)展利益的重要性認識還不足，軍品貿(mào)易在國家政治、經(jīng)濟、外交中的作用還沒有得到有效發(fā)揮。第二，軍品貿(mào)易市場不均衡，占有率依然偏低，軍品出口過度依賴南亞、東南亞和非洲的發(fā)展中國家。第三，科學有效的高技術(shù)軍品裝備出口評估和決策機制有待健全，現(xiàn)有大部分產(chǎn)品國際知名度不高、競爭力不足，不能滿足國際市場需求。

四、 對進一步加強我國軍品貿(mào)易的政策建議

為了應(yīng)對復(fù)雜多變的國際安全形勢，我國已經(jīng)成立國家安全委員會。習近平總書記在2014年國家安全委員會第一次全體會議上鄭重指出，保證國家安全是頭等大事。2015年1月23日，中央政治局審議通過了《國家安全戰(zhàn)略綱要》。在此背景下，發(fā)揮好軍品貿(mào)易對于國家安全全局的戰(zhàn)略支點作用，對于維護我國國家利益和世界和平、改善國際戰(zhàn)略和安全環(huán)境、提升我國綜合國力和國際競爭力等方面意義重大。為此，本文提出如下政策建議：

首先，從國家安全利益出發(fā)，設(shè)計和制定國家軍品貿(mào)易頂層戰(zhàn)略。面對嚴峻的國家安全形勢，我國應(yīng)該制定明確的軍品貿(mào)易戰(zhàn)略和軍品貿(mào)易政策。一是系統(tǒng)梳理國家安全戰(zhàn)略利益，持續(xù)加強國際安全形勢研判，放眼全球確定國家安全戰(zhàn)略基點，高度重視軍品貿(mào)易的戰(zhàn)略基點作用，制定并采取有針對性的軍品貿(mào)易策略。二是應(yīng)當實行積極的對外軍品貿(mào)易政策，把軍品貿(mào)易作為實現(xiàn)國家和平崛起戰(zhàn)略目標、提升負責任的大國形象和增強國際影響力的重要手段，加強對軍品貿(mào)易的統(tǒng)籌與規(guī)劃。三是加強高層營銷，特別是通過國家領(lǐng)導(dǎo)人互訪達成軍品貿(mào)易協(xié)議，借鑒美國等軍品貿(mào)易大國的經(jīng)驗，利用好軍品貿(mào)易這張?zhí)厥獾耐饨慌啤Ｋ氖菍嵤┓衔覈鴩依?，遵守?lián)合國憲章，不損害有關(guān)地區(qū)和世界的和平、安全與穩(wěn)定，不干涉他國內(nèi)政的軍品貿(mào)易出口國別政策，基于國家安全戰(zhàn)略的需要，放眼全球，針對特定國家和地區(qū)營造適度寬松的軍品出口環(huán)境。

其次，進一步加強軍品貿(mào)易宏觀調(diào)控，優(yōu)化政策和資源保障。一是優(yōu)化軍品貿(mào)易審批政策，充分借鑒美歐經(jīng)驗，建立健全科學有效的高技術(shù)軍品裝備出口評估和決策機制，完善軍品出口清單控制類型和敏感等級，提升我國在國際軍品貿(mào)易市場的影響力。二是建立跨部門、跨企業(yè)的聯(lián)合協(xié)調(diào)機制，進一步梳理和明確相關(guān)政府部門在軍品貿(mào)易方面的職責，進一步推動政府部門、軍工企業(yè)間建立常態(tài)化溝通聯(lián)絡(luò)機制，及時通報國際政治、經(jīng)濟、外交等風險，暢通信息溝通渠道，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和平衡國家安全戰(zhàn)略利益和經(jīng)濟利益之間的關(guān)系。三是制定有力的支持政策，采取軍品的補償貿(mào)易、貸款貼息、出口稅收減免、出口信貸和保險、推動人民幣結(jié)匯等支持軍品貿(mào)易發(fā)展的政策，支持軍品貿(mào)易市場開拓與合同的簽訂和執(zhí)行。

再次，多舉措鼓勵軍工企業(yè)加大創(chuàng)新，大力開拓國際軍品貿(mào)易市場。一是鼓勵企業(yè)根據(jù)國際市場需求加強自主創(chuàng)新，保持軍品的出口競爭力，鼓勵科研機構(gòu)加大關(guān)鍵軍品技術(shù)的國際研發(fā)合作以及技術(shù)引進。二是鼓勵更多企業(yè)參與國際軍品貿(mào)易市場競爭，使企業(yè)承擔更多維護國家安全戰(zhàn)略利益的使命。三是引導(dǎo)企業(yè)充分發(fā)掘自身貿(mào)易產(chǎn)品的技術(shù)及價格優(yōu)勢，提高體系推銷策劃及實施能力，對重點市場重點項目加大推銷力度。四是鼓勵國內(nèi)企業(yè)加強軍品貿(mào)易合作，以市場為導(dǎo)向推動國內(nèi)企業(yè)聯(lián)合參與軍品國際化經(jīng)營，發(fā)揮整體合力，進一步打造我國軍品出口的品牌和亮點，提升國際影響力。

最后，加強軍品貿(mào)易理論研究和應(yīng)用，積極參與、利用和引領(lǐng)國際軍品貿(mào)易規(guī)則制定。一是持續(xù)加強對國際軍品貿(mào)易政策法規(guī)和宏觀形勢的研判。特別要應(yīng)對聯(lián)合國《武器貿(mào)易條約》的正式生效的約束和不確定因素，深入分析研判其影響，制定有效對策，主動加強國際協(xié)調(diào)和參與國際軍品貿(mào)易政策制定，充分展現(xiàn)一個負責任的國際大國形象，在推動軍品貿(mào)易國際規(guī)則制定、維護世界和平和穩(wěn)定中堅定維護國家利益。二是加快推進軍品貿(mào)易理論研究，開展美國、俄羅斯等國家和地區(qū)的軍品貿(mào)易比較研究，為完善我國軍品貿(mào)易政策和推進實施提供理論借鑒和依據(jù)。三是充分研究他國補償貿(mào)易政策，完善我國補償貿(mào)易機制。一方面，作為重要的軍品出口國，應(yīng)進一步重視并研究目標國家的補償貿(mào)易要求，結(jié)合我國國情和技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀，因地制宜地提出互惠互利的補償方式，通過許可證轉(zhuǎn)讓、補償貿(mào)易、軍工合作、技術(shù)交流以及更深層次的共同研發(fā)等方式，在保證我國國家安全、有利于接受國的正當自衛(wèi)能力的前提下滿足進口方的補償貿(mào)易需求，實現(xiàn)雙方互利共贏。另一方面，作為世界第二大軍品進口國，我國應(yīng)著力于完善國家軍品進口補償貿(mào)易政策，在軍品進口過程中合理提出補償要求，增強我國國防科研實力，增進我國國家利益。

(作者單位：中央財經(jīng)大學國際經(jīng)濟與貿(mào)易學院;責任編輯：王勇娟)

本文是國家社科基金重大項目“國際貿(mào)易保護主義發(fā)展趨勢及我國應(yīng)對策略研究”(項目號：12&ZD097)、國家社科基金一般項目“新一輪國際貿(mào)易保護主義對我國對外貿(mào)易的影響及對策研究”(項目號：10BGJ023)的階段性成果。]