加強(qiáng)新疆流動(dòng)人口服務(wù)與管理的思考

鄧正霖，連睿智

鄧正霖/中共吐魯番地區(qū)委員會(huì)黨校講師，碩士（新疆吐魯番 838000）；連睿智/汝州市實(shí)驗(yàn)高級(jí)中學(xué)講師（河南汝州467500）

一、新疆流動(dòng)人口的特點(diǎn)分析

隨著中央新疆工作座談會(huì)的召開，新疆各行各業(yè)得到了快速發(fā)展，這在很大程度上吸引了來自于中東部地區(qū)和相鄰省份的流動(dòng)人口。在中央大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化以及倡導(dǎo)構(gòu)建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”核心區(qū)的形勢(shì)下，新疆的流動(dòng)人口具有以下特點(diǎn)。

1.來源呈現(xiàn)多樣性。新疆地處西部邊陲，基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后，工業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。近年來，我國為了縮小東西部地區(qū)差距，實(shí)施了“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略，制定了發(fā)展規(guī)劃和鼓勵(lì)向西部投資建設(shè)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，加大了對(duì)西部各省區(qū)的投資。尤其是近年來，中央決定將新疆建設(shè)成為“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)”，大量優(yōu)厚的政策待遇、物資、資金向新疆傾斜，這種強(qiáng)勁的發(fā)展勢(shì)頭吸引了大量的外來人口流入新疆。從流動(dòng)地區(qū)看，這部分流動(dòng)人口主要來自經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的中東部地區(qū)；從籍貫的分布來看，新疆的流動(dòng)人口幾乎包括了全國所有的省、自治區(qū)、直轄市，例如烏魯木齊的流動(dòng)人口來自于28個(gè)省區(qū)。

2.代際性流動(dòng)較為明顯。隨著國家對(duì)戶籍限制的逐步放開，新疆的流動(dòng)人口模式從原來的單身、候鳥式流動(dòng)向“家庭式”“家族式”“遷徙式”流動(dòng)轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變以中、東部地區(qū)進(jìn)疆的農(nóng)民工體現(xiàn)最為明顯，這些“新產(chǎn)業(yè)工人”在新疆從事各行各業(yè)的工作，尤其是建筑業(yè)、制造業(yè)和服務(wù)行業(yè)，他們中的大部分人通過自身的努力，在獲得了相對(duì)穩(wěn)定的工作和收入以后，便有了長期居住于此的想法，所以會(huì)將子女甚至是親朋好友一起帶到新疆工作、生活，與當(dāng)?shù)鼐用裣嗵幒椭C融洽，他們已成為事實(shí)的新疆人，其后代也在新疆接受教育，逐漸融入新疆生活。

3.流動(dòng)人口中受過高等教育的人越來越多。隨著國家對(duì)高等教育的普及，流動(dòng)人口中接受高等教育的人口越來越多，由于內(nèi)地競(jìng)爭激烈，大部分畢業(yè)生產(chǎn)生了畢業(yè)后到新疆找工作、安家的想法，于是，大量的接受過高等教育的年輕人開始踏入新疆。除此之外，流動(dòng)人口中有大量的內(nèi)地生源進(jìn)疆求學(xué)，他們中的部分人畢業(yè)之后留在新疆、成為新疆人。從整體上講，流入新疆的人口受教育程度在整體上略高于新疆當(dāng)?shù)鼐用瘛Ｎ覈?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡導(dǎo)致了地區(qū)教育發(fā)展的不平衡，新疆各地分布著眾多的少數(shù)民族，他們的受教育程度普遍比較低。流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)鼐用袷芙逃潭鹊牟町愝^為明顯。

4.流動(dòng)人口的收入水平不高，生活狀況較差。流動(dòng)人口之所以選擇到新疆工作和生活，主要是為了爭取更好的就業(yè)機(jī)會(huì)和更高的經(jīng)濟(jì)收入。新疆目前的流動(dòng)人口主要的就業(yè)領(lǐng)域是服務(wù)行業(yè)，比如餐飲、酒店、旅館等，或者從事搬運(yùn)工人、建筑工人等工作。從從事行業(yè)上看，流動(dòng)人口所從事的仍然是不需要特殊勞動(dòng)技能、只需要體力流動(dòng)的合同制、臨時(shí)性工作，這些工作收入雖然稍高于本地固定的職業(yè)，但往往不具有完全的保障性，教育、醫(yī)療等是他們?cè)谛陆蠲媾R的主要問題，其中住房問題是流動(dòng)人口在城市生活遇到的最基本的問題。由于工作的不穩(wěn)定性和缺乏一定的社會(huì)保障，收入水平也比較低，大多數(shù)尚無能力購買住房，多數(shù)選擇租住民房或者合租，他們所處的就業(yè)和生活環(huán)境設(shè)施簡陋，衛(wèi)生條件差，生活條件較當(dāng)?shù)鼐用裼泻艽蟮牟罹唷?/p>

二、當(dāng)前流動(dòng)人口服務(wù)與管理存在的問題

新疆的流動(dòng)人口呈現(xiàn)日益增長的趨勢(shì)，但對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)與管理卻嚴(yán)重滯后于流動(dòng)人口流動(dòng)速度，在管理觀念、管理制度、管理措施上都存在著諸多問題。

1.傳統(tǒng)的戶籍制度帶來的社會(huì)政策歧視。長期以來，我們國家一直推行“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”，當(dāng)?shù)卣畬?duì)本地戶籍人口管理服務(wù)的觀念意識(shí)比較強(qiáng)，對(duì)流動(dòng)人口管理服務(wù)意識(shí)弱，他們基本不能公平、公正地對(duì)待流動(dòng)人口。在制定各項(xiàng)政策的時(shí)候又往往傾向于保護(hù)本地戶籍人口的利益，對(duì)流動(dòng)人口卻采取一些帶有歧視性的政策措施和管理手段，甚至對(duì)流動(dòng)人口采取多方面的行政干預(yù)和控制措施。近幾年來，為實(shí)現(xiàn)建成小康社會(huì)的基本目標(biāo)，國家大力建設(shè)新型城鎮(zhèn)化，逐步放開落戶限制成為消除二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的決定措施，但在實(shí)際操作中，這種城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)仍將流動(dòng)人口和當(dāng)?shù)貞艏丝诟綦x開來，流動(dòng)人口始終覺得自己是寄居在流入地，缺少對(duì)新疆的認(rèn)同感和歸屬感。

2.流動(dòng)人口權(quán)利保障制度的不健全。憲法對(duì)公民權(quán)利的保障作了比較詳細(xì)的規(guī)定，2004年的憲法修正案里明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”，這是保障流動(dòng)人口合法權(quán)益的根本依據(jù)。另外，我國的立法機(jī)關(guān)還制定了《國家賠償法》《繼承法》《勞動(dòng)法》《選舉法》等一系列保護(hù)公民權(quán)利的法律。但是這些法律的規(guī)定多是宣示性權(quán)利，操作性比較差，要將這些法定權(quán)利變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)權(quán)利還有一定難度。我國尚未出臺(tái)主要針對(duì)流動(dòng)人口權(quán)益保障方面的專門法律、法規(guī)，大多數(shù)流動(dòng)人口不能進(jìn)入流入城市的社會(huì)保障機(jī)制中，雖然為流入城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，卻享受不到與當(dāng)?shù)爻鞘芯用裢鹊纳鐣?huì)保障，流動(dòng)人口的子女也無法進(jìn)入當(dāng)?shù)氐墓W(xué)校上學(xué)?！柏暙I(xiàn)在城市，保障靠農(nóng)村；年青在城市，養(yǎng)老回農(nóng)村”是他們的真實(shí)寫照。

3.管理隊(duì)伍整體素質(zhì)參差不齊。由于流動(dòng)人口的流動(dòng)比較頻繁，所以對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行管理是一項(xiàng)具體繁瑣的工作，需要在管理的過程中付出更多耐心和愛心。但部分管理人員缺乏責(zé)任感和積極性，導(dǎo)致日常的管理工作僅僅是一種形式，做不到從根本上對(duì)流動(dòng)人口負(fù)責(zé)，更不用說主動(dòng)為流動(dòng)人口服務(wù)，保障流動(dòng)人口的合法權(quán)益。由于受到行政單位編制的限制，有很多管理者是文化程度不高的協(xié)管人員，他們對(duì)管理的法律、法規(guī)和要求掌握得不透徹，對(duì)如何做好流動(dòng)人口管理工作不理解，即使他們盡力去做也很難達(dá)到相應(yīng)的目標(biāo)；一些法制觀念淡薄的專管員、協(xié)管員在管理中擺官架子、不依法行政的做法，不但影響了政府的形象，更容易使流動(dòng)人口產(chǎn)生對(duì)立情緒，影響社會(huì)的穩(wěn)定。

4.管理手段單一化和滯后性嚴(yán)重。當(dāng)前，行政管理部門對(duì)流動(dòng)人口的管理主要局限在計(jì)劃生育和治安方面，管理的措施仍然停留在申報(bào)、收費(fèi)、辦證等以登記為主的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的靜態(tài)管理模式上，沒有把管理與服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來。在工作中，對(duì)流動(dòng)人口的積極作用認(rèn)識(shí)不夠，重打擊、重收費(fèi)、輕管理，行政、法律手段較多，經(jīng)濟(jì)手段較少。

三、加強(qiáng)和完善新疆流動(dòng)人口服務(wù)與管理的對(duì)策建議

1.消除歧視思想，確立人人平等的法治觀念。作為管理者，必須從觀念上認(rèn)識(shí)到流動(dòng)人口為新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的生機(jī)和活力，流動(dòng)人口與新疆各族人民是平等的，對(duì)其不能有歧視思想，尤其不能有民族歧視思想。要充分認(rèn)識(shí)到流動(dòng)人口和當(dāng)?shù)爻鞘芯用褚粯?，既是生產(chǎn)要素，也是生活主體、消費(fèi)主體，他們既有生理、物質(zhì)方面的需要，也有精神、文化方面的需要，還有政治上當(dāng)家做主的需要。不能把他們看作 “外鄉(xiāng)人”，應(yīng)把外來人口視同戶籍人口一樣給予相同的管理和服務(wù)，主動(dòng)關(guān)心、服務(wù)和幫助流動(dòng)群體。

2.制定保障流動(dòng)人口合法權(quán)益的法律、法規(guī)。我國的流動(dòng)人口正以每年幾百萬的數(shù)量增加，但是這個(gè)日益龐大群體的社會(huì)保障制度卻非常匱乏，我國還沒有一項(xiàng)專門關(guān)于流動(dòng)人口的法律，各省雖然制定了地方性法規(guī)，但也大多是對(duì)流動(dòng)人口加以管理和限制方面的內(nèi)容，保障合法權(quán)益的規(guī)定則少之又少。地方政府應(yīng)加快制定地方性政策，把流動(dòng)人口納入本地區(qū)的社會(huì)保障系統(tǒng)內(nèi)，賦予流動(dòng)人口以居民化待遇；而作為國家的立法機(jī)關(guān)，更應(yīng)該加快制定相應(yīng)的法律、法規(guī)，改善流動(dòng)人口的生存條件、保障他們的政治權(quán)力、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育以及最低生活保障等基本社會(huì)權(quán)利。

3.逐步取消戶籍制度，為流動(dòng)人口的自由流動(dòng)保駕護(hù)航。我國現(xiàn)行的戶籍制度，將我國公民人為地劃分城市人口和農(nóng)村戶口，新疆的流動(dòng)人口由于不具有本地戶籍，所以享受不到國家給予的相關(guān)優(yōu)惠政策，也享受不到城市發(fā)展帶來的福利政策。只有改革戶籍制度，消除附加在戶籍上的勞動(dòng)用工、住房、教育等不合理的制度，建立城鄉(xiāng)一體的戶籍管理模式，才能消除歧視，真正實(shí)現(xiàn)自由遷徙流動(dòng)。

4.加大對(duì)流動(dòng)人口的民族宗教政策的宣傳教育，促進(jìn)民族融合。流動(dòng)人口的數(shù)量、時(shí)間、流動(dòng)的形態(tài)、流動(dòng)人口的職業(yè)結(jié)構(gòu)、流動(dòng)人口的普遍收入跟當(dāng)?shù)鼐用竦牟町惖鹊葲Q定著民族關(guān)系的友好程度和發(fā)展趨勢(shì)。在新疆這樣獨(dú)特的民族背景下，為了維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和諧，使流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)氐纳贁?shù)民族能夠相互融合，必須要對(duì)流動(dòng)人口加強(qiáng)宣傳教育，使他們了解和尊重少數(shù)民族的宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣，防患于未然。

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