制度經濟學視角下民族地區(qū)經濟政策的創(chuàng)新思考

蘇隆中 王海濤

（對外經濟貿易大學，北京100029）

我國是一個由56個民族組成的統(tǒng)一多民族的國家，少數(shù)民族人口數(shù)量在2010年第六次人口普查中的數(shù)據(jù)顯示為11379萬人，占總人口數(shù)的8.49%，且呈現(xiàn)出分布范圍廣的特點。而這些民族地區(qū)由于受到特殊的自然、歷史原因導致其發(fā)展一直處于貧困落后的狀態(tài)中，因而，促進民族地區(qū)經濟的發(fā)展繁榮一直是我國長期奉行的一項重要政策，政府在其經濟發(fā)展方面也給予了很多的經濟優(yōu)惠政策。改革開放30多年來，這些經濟政策在一定程度上繁榮了民族地區(qū)經濟，也很好地推動了區(qū)域的持續(xù)和健康發(fā)展。[1]但是，隨著時代的變化以及民族地區(qū)經濟社會的進一步發(fā)展，這些政策需要與時俱進地推陳出新，才能更好地適應新時期下民族地區(qū)的經濟發(fā)展環(huán)境，才能真正驅動區(qū)域經濟發(fā)展。本文試圖從制度經濟學角度出發(fā)，就如何創(chuàng)新我國民族地區(qū)的經濟政策作以簡要探討。

一、改革開放以來我國的民族經濟政策的簡要回顧

（一）1979—1984年的民族經濟政策

在這一時期，進行了撥亂反正的工作和恢復黨的民族政策，采取對少數(shù)民族經濟發(fā)展有利的政策，使民族工作重心得到轉移，少數(shù)民族地區(qū)的社會經濟也得到了較快地恢復。

改革開放以后，國家首先對發(fā)展較為落后的少數(shù)民族地區(qū)實行了對口支援政策，鼓勵發(fā)達地區(qū)采取有效措施對他們進行對口幫扶。同時，設立了特殊的專項資金支援民族地區(qū)的經濟發(fā)展和對少數(shù)民族人口比較集中的省份實行專門的定額補助；對于靠近邊境的民族地區(qū)，則采取相關的邊境貿易政策幫助這些邊境地區(qū)的少數(shù)民族走向脫貧致富的道路。[2]

（二）1984—1992年的民族經濟政策

1984年—1992年，是我國新舊體制交替運行的一個特殊時期。這一時期的民族經濟政策注意將民族經濟政策與新的經濟體制進行銜接，通過設立優(yōu)惠的金融政策、稅收政策以及實行沿邊開放等政策的實施，調整充實了民族地區(qū)的經濟，促進和提高了民族地區(qū)社會經濟的發(fā)展。[3]

（三）1992—2013年的民族經濟政策

推動民族地區(qū)改革、發(fā)展民族地區(qū)經濟是1992年召開的第一次中央民族工作會議上提出的的一個重要議題。[4]也是繼這次會議之后，關于民族經濟政策理論和政策實踐的新探討、新發(fā)展也空前高漲，主要表現(xiàn)在三個方面：一是把民族地區(qū)的改革開放放在了區(qū)域發(fā)展的首要位置，并把進一步推進民族地區(qū)經濟發(fā)展作為首要任務。在一些少數(shù)民族自治州開設改革開放實驗區(qū)，形成了民族地區(qū)全方位開放格局。二是增強支持中西部民族地區(qū)的力度，在政策導向上也做了相應的調整，即改變原來的“逐步與全國的發(fā)展相適應”[5]的發(fā)展策略，將民族地區(qū)的經濟發(fā)展擺在更加突出的位置，力求“逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距[6]”；經濟上投資力度明顯加大，1996年的西部地區(qū)投資增幅首次超過了東部地區(qū)。三是把民族地區(qū)的發(fā)展作為實行西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重點發(fā)展地區(qū)，在一定程度上推進了少數(shù)民族地區(qū)社會經濟的大發(fā)展。

二、制度經濟學視角下的我國民族地區(qū)經濟政策分析

在對少數(shù)民族地區(qū)經濟發(fā)展演變過程的考察中我們了解到該地區(qū)在發(fā)展戰(zhàn)略的選擇上缺乏一些具有民族特色的、能促進少數(shù)民族地區(qū)自身變革和繁榮發(fā)展的經濟發(fā)展戰(zhàn)略，致使在少數(shù)民族經濟政策的制定上也呈現(xiàn)出單一性。制度經濟學告訴我們，制度對經濟行為具有一定的影響，而經濟發(fā)展也會反過來影響制度的演變。我們可以運用經濟學理論中的這一觀點來尋找導致我國民族地區(qū)經濟政策出現(xiàn)問題的原因，具體有：

第一，經濟政策影響民族地區(qū)的經濟?，F(xiàn)階段諸多的不利因素決定了少數(shù)民族群體的特殊性，也決定了他們的弱勢群體地位，從而使各方給予他們特殊的關懷和關注成為非常必要的事情。因此，自新中國成立之日起，我國就開始給予民族地區(qū)的經濟發(fā)展以大力的扶持。但在改革開放以后，國家為了調整區(qū)域經濟發(fā)展，適當加大了東部發(fā)達地區(qū)的發(fā)展步伐，而對于對民族地區(qū)經濟發(fā)展的資金投入相對減少，致使民族地區(qū)長期只能作為東部發(fā)達地區(qū)的原材料提供者及初級產品的加工基地，經濟發(fā)展的步伐明顯減緩。第二，民族地區(qū)的經濟發(fā)展會反作用于經濟政策。民族地區(qū)自身經濟基礎薄弱，經濟稅收收入少，不僅難以維持區(qū)域內公共服務及政府政權運轉，而且直接影響到經濟政策在該區(qū)域內的貫徹實施。

三、制度經濟學視角下民族地區(qū)經濟政策的創(chuàng)新

本文認為，要解決這些問題，根本途徑在于制度支撐下的政策創(chuàng)新。而要實現(xiàn)這一創(chuàng)新，需要引入一種經濟學的新的視角——制度經濟學視角。這一視角既涉及制度因素，又與經濟聯(lián)系緊密，在其指引下，民族地區(qū)的經濟有望被導向符合時代發(fā)展的方向。

（一）優(yōu)化民族地區(qū)經濟政策創(chuàng)新環(huán)境

1.以科學發(fā)展觀為總的指導方針

民族地區(qū)要按照科學發(fā)展觀的要求來正確審視已有的經濟政策，運用實踐去檢驗已有的經濟政策是否達到科學發(fā)展觀的要求，在實踐的檢驗中不斷地完善各類經濟政策，以便研究出能夠推動民族地區(qū)發(fā)展的經濟政策，更好地推動區(qū)域經濟社會的發(fā)展。當然，在以科學發(fā)展觀為指導時，還應注意規(guī)范地方政府的政策行為，堅決不搞地方保護、不另搞一套、不鉆中央政策的空子，只是強調怎樣根據(jù)地區(qū)的具體情況來貫徹執(zhí)行中央大政方針政策，將民族地區(qū)的經濟發(fā)展放在一個經濟一體化的大趨勢之下。

2.以政策創(chuàng)新帶動民族地區(qū)的制度創(chuàng)新

民族地區(qū)地方政府在堅持貫徹執(zhí)行中央大政方針及宏觀調控的區(qū)域經濟政策前提下，應當解放思想、實事求是，以政策的創(chuàng)新來帶動制度的創(chuàng)新。在宏觀經濟政策的指揮下，民族地區(qū)應從宏觀和微觀兩個層面著手謀求經濟發(fā)展。在宏觀層面，各級政府應從本區(qū)實際出發(fā)，尋求發(fā)展機遇，克服制約經濟發(fā)展的關鍵因素的阻礙，在核心制度上謀求建設性的創(chuàng)新；在微觀層面，各個部門、各個組織應把制度上的建設性創(chuàng)新作為促進區(qū)域經濟發(fā)展的頭等大事來抓。根據(jù)民族地區(qū)的自然、人文、經濟、體制的特征，在發(fā)展區(qū)域優(yōu)勢和特色經濟上，下大功夫，以實現(xiàn)民族地區(qū)的區(qū)域經濟政策創(chuàng)新。在這些民族地區(qū)中比較有代表性的有云南的旅游經濟特色、四川的天府經濟特色、青海和甘肅的資源經濟特色以及內蒙古的塞外經濟特色等等。

3.以對內開放政策拉動并擴大民族地區(qū)的對外開放

對于民族地區(qū)來說，要想擴大對外開放，就優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，將經濟發(fā)展的首要任務放在繼續(xù)拓展對外經濟開放空間上。只有進一步擴大對內開放，搞好本區(qū)域周邊的合作，對近距離的優(yōu)勢進行借鑒，才能夠更進一步地擴大對外開放。所以，擴大對內開放是民族地區(qū)發(fā)展經濟的一項重要內容，要做到積極開展與民族地區(qū)周邊區(qū)域的經濟合作，加強與經濟發(fā)達地區(qū)的相關協(xié)作關系。只有在此基礎上，才能改善民族地區(qū)的開發(fā)環(huán)境。

4.推進民族地區(qū)體制的改革和機制的完善

以深化體制改革來推進民族地區(qū)開發(fā)環(huán)境的優(yōu)化是由改革與發(fā)展的內在關系所決定的。民族地區(qū)要把體制改革深化到各個領域，以體制改革優(yōu)化制度環(huán)境，為區(qū)域經濟的快速、良性發(fā)展營造出良好的發(fā)展基礎，并以良好的制度環(huán)境謀求市場發(fā)展機遇，激發(fā)發(fā)展的動力和投資者的投資熱情，促進區(qū)域經濟發(fā)展。為此，推進民族地區(qū)體制的改革和機制的完善，要從政府職能轉變、社會保障制度建設、區(qū)域合作關系的發(fā)展、國有企業(yè)改革、民營經濟的發(fā)展等方面積極進行。與此同時，還要加快民族地區(qū)的改革步伐，最大限度地縮小其與中東部的經濟發(fā)展差距，并以此反過來優(yōu)化政策創(chuàng)新環(huán)境，推進區(qū)域的改革進度。

（二）轉變民族地區(qū)經濟發(fā)展方式

1.用政策推動民族地區(qū)經濟的長遠發(fā)展

單靠自身的力量不可能達到經濟增長方式的轉變。民族地區(qū)的經濟想要從高增長低效益轉向高增長高效益，須在政策的推動下才能實現(xiàn)，即以西部大開發(fā)戰(zhàn)略為政策平臺，依靠國家援助來達到這一目標。這就要求地方政府應在市場經濟體制的大框架下，理順企業(yè)與政府的關系，通過改造傳統(tǒng)企業(yè)等方式，發(fā)展混合所有制經濟形態(tài)；用政策助推科技體制改革，構建出明確而合理的新型科技體制，同時，調控各種經濟要素的合理流動，用科技創(chuàng)新推動民族地區(qū)經濟發(fā)展的轉變。

2.注重發(fā)揮自然資源的優(yōu)勢作用

從形成經濟基礎并主要決定經濟發(fā)展方式的資源、資本、勞動力和技術等幾大要素來看，一般的民族地區(qū)都有著較為豐富及良好的自然資源，但是經濟條件通常較差，人均收入也比較低，活的資本要素投入明顯不足。雖然有較為豐富的勞動力資源，但其價值的收益普遍不高，因而，形成了低勞動力成本的供應局面。同時，也存在群眾受教育程度不高，加之語言、風俗等生活習慣和居住環(huán)境較為分散的影響，勞動力的競爭并不占優(yōu)勢。就技術供給層面而言，由于人才、技術成果、資金投入等的嚴重欠缺，導致民族地區(qū)沒有技術創(chuàng)新優(yōu)勢或幾乎談不上技術創(chuàng)新。從自然資源條件方面看，由于沒有得到很好的開發(fā)利用，所以，民族地區(qū)自然資源具有得天獨厚的優(yōu)勢，尤其是以西南民族地區(qū)的生物、水電和西北民族地區(qū)的礦產資源優(yōu)勢更為明顯。因此，發(fā)揮民族地區(qū)的自然資源優(yōu)勢，增加富余勞動力的初始就業(yè)，是實現(xiàn)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的第一步。

3.培植并突出主導產業(yè)群

第一產業(yè)是直接影響收益增減的產業(yè)。這是新增長理論中得到實踐驗證了的結論。但鑒于區(qū)域的資源實際，在培植和發(fā)展優(yōu)勢產業(yè)上，民族地區(qū)要重點振興并依托第二三產業(yè)來增加經濟收益。在我國，包括民族地區(qū)在內的一些不發(fā)達地區(qū)的第二三產業(yè)具有非常重要的戰(zhàn)略性經濟位置，歷來是這些區(qū)域經濟發(fā)展的引擎，更是經濟增長的發(fā)動機。我國的民族地區(qū)多位于邊遠地區(qū)，雖然生產生活資源匱乏，但具有相對比較豐富的第二產業(yè)資源，如礦藏含量、水資源等明顯比中東部地區(qū)豐厚，而且具有明顯的市場需求量。民族地區(qū)可以以這些資源作為推動民族地區(qū)經濟發(fā)展的支柱，配置并大力發(fā)展第二產業(yè)。商貿、交通運輸、服務等第三產業(yè)在民族地區(qū)內外經濟的溝通和聯(lián)系方面也起著非常重要的促進作用。所以，培植并突出有利于民族地區(qū)經濟發(fā)展的第三產業(yè)，是其與其他發(fā)達地區(qū)互通有無，最終促進民族地區(qū)的經濟市場的發(fā)展繁榮的又一重要舉措。

4.擴大對外開放，開發(fā)民族地區(qū)經濟發(fā)展的潛力

從上文研究可以看出，雖然可以通過大力培植二三產業(yè)的思路來發(fā)展我國的區(qū)域經濟，但受技術不足、資本短缺等的限制，民族地區(qū)的產業(yè)發(fā)展至今仍是經濟發(fā)展的短板。[7]要解決這一問題，需要在資本和技術引進、對外商貿往來等方面求突破。具體的突破路徑為：一是在對外交流與合作方面敢于摒棄不利于經濟發(fā)展的民族民間陳規(guī)陋習，[8]勇于借鑒和吸收外來的思想和文化精華，形成市場多元化與經濟一體化的大好發(fā)展局面；二是充分利用民族地區(qū)的邊界區(qū)位優(yōu)勢，從觀念、市場、政策等方面全面對外開放，做到讓開放的觀念走出去，把發(fā)展經濟的思路引進來；三是充分利用因區(qū)位優(yōu)勢而形成的較低運輸成本這一有利條件，在資源輸入和制成品輸出方面大作為。

5.節(jié)能環(huán)保，夯實民族地區(qū)的經濟發(fā)展基礎

能源和環(huán)境是影響經濟發(fā)展的兩大基礎性因素。從資源節(jié)約的角度看，要想使民族地區(qū)的經濟得到長足發(fā)展，必須設置嚴格的資源節(jié)約標準，牢固樹立節(jié)約資源理念，減少資源的浪費，延續(xù)資源的開發(fā)壽命。同時，在加工領域上注意資源的可持續(xù)性，綜合開發(fā)和循環(huán)利資源。從環(huán)境保護的角度看，加強對企業(yè)、個人經濟活動的環(huán)境準入約束，維持一個好的生態(tài)系統(tǒng)，也是夯實民族地區(qū)的經濟發(fā)展基礎的重要表現(xiàn)。我國在西部地區(qū)實施的退耕還林還草政策就是再造秀美環(huán)境的偉大舉措。民族地區(qū)除了繼續(xù)推行這種保護環(huán)境的政策外，還應從控制污染物的排放方面加強對環(huán)境的保護。具體可以采取監(jiān)控企業(yè)污染排放濃度、循環(huán)利用等途徑集中治理污染物。

結 語

綜上所述，對于民族地區(qū)的經濟發(fā)展，沒有一成不變的政策可以作為支持和支撐。而依據(jù)區(qū)域發(fā)展實際，合地方之宜，制定相應的經濟發(fā)展政策，可以算是一條創(chuàng)新經濟政策的“法則”。按照這條“法則”要求，民族地區(qū)首先依據(jù)地方實際制定出具有民族特色的、能夠帶動民族地區(qū)變革和發(fā)展的區(qū)域經濟發(fā)展政策；其次，重新審視和反思模仿或照搬來的發(fā)展戰(zhàn)略模式，分析并總結出其對于本地區(qū)發(fā)展的負面影響或不利因素；最后，在新的經濟政策下調整和選擇符合地方實際的產業(yè)，以實現(xiàn)本地區(qū)的全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。這就是制度經濟學所提倡和要求的經濟政策創(chuàng)新思路。

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[3]田釗平.我國民族地區(qū)優(yōu)惠政策效應評價與制度建設研究[J].華東經濟管理，2010，(8)：42-50.

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[5]趙顯人.西部大開發(fā)和民族地區(qū)經濟社會發(fā)展研究[M].北京：民族出版社，2001.

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[7]周運蘭.民族地區(qū)金融市場與民族企業(yè)融資問題研究[J].中南民族大學學報（人文社科版），2011，(4).

[8]朱正威，呂稚知.影響西部地區(qū)地方政府效能的文化因素分析[J].理論導刊，2008，(3).