王 赫
(甘肅廣播電視大學(xué) 文法學(xué)院,甘肅 蘭州 70030)
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我國環(huán)境法律責(zé)任的立法突破與展望
王 赫
(甘肅廣播電視大學(xué) 文法學(xué)院,甘肅 蘭州 70030)
2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境法律責(zé)任的立法有了很多突破。修改后的《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)境民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任方面做了修改,使環(huán)境法律責(zé)任的內(nèi)容更明確,責(zé)任主體的定位更準(zhǔn)確,責(zé)任落實(shí)等方面將會(huì)更有效。盡管這次修改有了很大進(jìn)步,但還是留有一些遺憾,期望在今后的發(fā)展中,能建立一個(gè)更加有利于環(huán)境生態(tài)保護(hù)和發(fā)展的環(huán)境法律責(zé)任體系。
環(huán)境法律責(zé)任; 立法突破; 展望
環(huán)境法律責(zé)任作用的發(fā)揮關(guān)系到環(huán)境立法的落實(shí)。環(huán)境保護(hù)法中的法律責(zé)任是指由環(huán)境保護(hù)法所規(guī)定的各社會(huì)主體實(shí)施了違法行為,或雖沒有實(shí)施違法行為但其行為造成了環(huán)境破壞或污染而應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)的法律后果。由于環(huán)境保護(hù)法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系具有特殊性,其中涉及的環(huán)境保護(hù)和違法問題需要由不同的法律部門進(jìn)行調(diào)整,這決定了環(huán)境保護(hù)法是一種綜合性的法律規(guī)范,其調(diào)整手段、法律責(zé)任及其責(zé)任形式有著自己的特點(diǎn)。針對(duì)不同主體所承擔(dān)的環(huán)境義務(wù)和不同的環(huán)境違法行為,環(huán)境保護(hù)法中規(guī)定了環(huán)境民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任三種形式。為了保證環(huán)境保護(hù)法的有效實(shí)施和環(huán)境法律責(zé)任的落實(shí),“應(yīng)該合理協(xié)調(diào)這三種責(zé)任之間的關(guān)系,充分發(fā)揮三者各自的功能,并使三者相互配合發(fā)揮作用”[1]21。
國外“對(duì)于環(huán)境問題的解決,一般是采取綜合法律手段來進(jìn)行。例如,歐盟經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)提出環(huán)境民事責(zé)任是解決環(huán)境法律問題的基礎(chǔ),并明確環(huán)境法律責(zé)任的綜合運(yùn)用是環(huán)境立法實(shí)施的關(guān)鍵”[2]。一般認(rèn)為,綜合運(yùn)用環(huán)境法律責(zé)任的關(guān)鍵是明確不同環(huán)境法律責(zé)任的適用范圍,合理協(xié)調(diào)它們之間的關(guān)系,構(gòu)建科學(xué)的環(huán)境法律責(zé)任的體系。
十二屆全國人大常委會(huì)于2014年對(duì)《 環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了修訂。在《環(huán)境保護(hù)法》修改之前,有關(guān)環(huán)境法律責(zé)任的規(guī)定存在諸多問題,其主要有以下三個(gè)方面的表現(xiàn)。
(一)在環(huán)境民事責(zé)任方面存在的不足
修改之前的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定環(huán)境損害的范圍只包括已經(jīng)發(fā)生的侵害,不包括環(huán)境生態(tài)方面的損失。加害人也只對(duì)已經(jīng)發(fā)生的實(shí)際損害進(jìn)行賠償,而且賠償?shù)臄?shù)額很少;對(duì)于行為人在環(huán)境利用過程中而致使他人受到的財(cái)產(chǎn)與人身方面的實(shí)際損害,或?qū)е碌沫h(huán)境生態(tài)損害不屬于賠償?shù)姆秶_@表明舊法對(duì)環(huán)境損害的范圍及其賠償問題規(guī)定不夠合理。盡管修改之前的法律確立了環(huán)境污染侵權(quán)適用無過錯(cuò)責(zé)任原則,但由于缺乏確定污染行為與損害結(jié)果之間關(guān)系的證明規(guī)則,在實(shí)踐中很難讓侵權(quán)人按照這一原則承擔(dān)責(zé)任,沒有規(guī)定生態(tài)破壞行為所適用規(guī)則原則。另外,之前法律所規(guī)定的民事責(zé)任方式對(duì)民事補(bǔ)償特點(diǎn)體現(xiàn)得不夠,沒有對(duì)修復(fù)生態(tài)、恢復(fù)原有生態(tài)功能等責(zé)任的要求,這就使得民事責(zé)任的救濟(jì)作用很難發(fā)揮,沒有將環(huán)境保護(hù)具有預(yù)防性這一特點(diǎn)體現(xiàn)在民事責(zé)任的方式中。修改之前的法律所規(guī)定的環(huán)境公益訴訟中原告主體過于單一,使得環(huán)境公益訴訟流于形式,在實(shí)踐中因主體資格不適格很難提起環(huán)境公益訴訟,尤其是“水流、礦藏等歸國家所有的自然資源,在受到侵權(quán)人的破壞或者污染時(shí),因沒有適格主體而對(duì)侵權(quán)人提起損害賠償訴訟”[3]。
(二)在環(huán)境行政責(zé)任方面存在的不足
在修改之前的環(huán)境法律責(zé)任中,對(duì)行政責(zé)任的規(guī)定過多,所占的比重過大,而涉及的民事責(zé)任和刑事責(zé)任比較少。受權(quán)力本位觀的影響,在行政責(zé)任中更多的是規(guī)定對(duì)行政相對(duì)人的罰款和處罰,更多的是規(guī)定環(huán)境保護(hù)主管部門所承擔(dān)的責(zé)任,很少涉及政府及相關(guān)部門責(zé)任的條款,沒有規(guī)定政府未履行法定職責(zé)所應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任,對(duì)于政府及相關(guān)部門因其決策失誤或決策效應(yīng)而造成的環(huán)境損害或污染的法律責(zé)任的規(guī)定更是空白;也沒有規(guī)定環(huán)境中介機(jī)構(gòu)①等其他相關(guān)主體應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任?!斑@種環(huán)境行政責(zé)任形式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境發(fā)展的需要。”[4]同時(shí),與企業(yè)治理污染的成本相比,行政處罰中所規(guī)定的罰款數(shù)額比較低,這意味著這種處罰方式的意義不大。按照之前的法律規(guī)定,環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)違法當(dāng)事人作出警告處罰后就直接送達(dá)本人,不向社會(huì)公開,起不到警示、警告和教育的作用?!胺梢?guī)定的侵權(quán)人因其環(huán)境污染行為所承擔(dān)行政責(zé)任與其應(yīng)承擔(dān)的民事、刑事責(zé)任銜接不夠?!盵5]另外,盡管規(guī)定了地方各級(jí)政府負(fù)有采取一定措施保護(hù)和改善所轄地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的職責(zé),但具體由政府的哪個(gè)部門履行和如何履行這一職責(zé)沒有明確要求,這種規(guī)定過于籠統(tǒng)。
(三)在環(huán)境刑事責(zé)任方面存在的不足
從刑事責(zé)任角度來說,造成的實(shí)際財(cái)產(chǎn)損害與實(shí)際價(jià)值減少,為避免和消除污染損毀的擴(kuò)大與減少損害所花費(fèi)的費(fèi)用,對(duì)遭受破壞的環(huán)境生態(tài)功能進(jìn)行修復(fù)或恢復(fù)所產(chǎn)生的費(fèi)用等都屬于環(huán)境犯罪所導(dǎo)致的損失后果,但修改之前的法律沒有明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)如何計(jì)算這些損失,沒有規(guī)定如何根據(jù)所造成的損失來認(rèn)定犯罪的社會(huì)危害程度。在實(shí)踐中,當(dāng)污染行為或事故發(fā)生后,一般是規(guī)避刑事責(zé)任,由于環(huán)境刑事責(zé)任與行政責(zé)任不夠鏈接、協(xié)調(diào),往往是用“以罰代刑”來逃避刑事制裁。之前的法律對(duì)于罪與非罪的界限規(guī)定不明確,而且對(duì)環(huán)境犯罪罪名的規(guī)定比較少,立法漏洞很多,例如,“對(duì)于違法犯罪行為的規(guī)定只限定在是否屬于國家重點(diǎn)保護(hù)的范圍,如果是國家重點(diǎn)保護(hù)的植物遭受到毀壞、非法采伐或盜伐屬于違法犯罪行為,而對(duì)國家一般保護(hù)的植物實(shí)施的違法犯罪行為沒有規(guī)定”[1]21;對(duì)“重大環(huán)境污染事故罪”的犯罪對(duì)象的規(guī)定過于狹窄,該罪名中的固體廢物僅指危險(xiǎn)廢物,如果污染行為或污染事故涉及的是除危險(xiǎn)廢物之外的其他廢物,如含傳染病病原體的廢物或有毒物質(zhì)等,就不構(gòu)成犯罪;“破壞資源類犯罪”中遺漏的罪名也比較多,沒有涉及環(huán)境資源和環(huán)境生態(tài)保護(hù)中的相關(guān)犯罪,對(duì)這類的犯罪就無法進(jìn)行刑事制裁;另外,對(duì)單位犯罪的罰金數(shù)額和環(huán)境污染方面犯罪的法定刑的規(guī)定都比較低。
隨著環(huán)境污染和環(huán)境損害等違法行為種類的日益增多,我國認(rèn)識(shí)到環(huán)境立法的迫切性,意識(shí)到環(huán)境法律責(zé)任落實(shí)的重要性,對(duì)于如何完善環(huán)境法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定有了新舉措,對(duì)于《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)是以落實(shí)責(zé)任為本位的法律有了新認(rèn)識(shí)。
針對(duì)我國《環(huán)境保護(hù)法》有關(guān)法律責(zé)任規(guī)定的不足,從2015年1月1日開始實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境法律責(zé)任的規(guī)定有了很大的突破,新法整合了環(huán)境法律責(zé)任中的民事、行政和刑事責(zé)任三種形式,完善了這三種責(zé)任形式的內(nèi)涵、構(gòu)成要件及其具體規(guī)定,較合理地協(xié)調(diào)了三者之間的關(guān)系。與修改之前的規(guī)定相比,新法的立法突破主要有以下五個(gè)方面的表現(xiàn)。
(一)明確了環(huán)境義務(wù)的內(nèi)涵,確定了各環(huán)境責(zé)任主體的環(huán)境義務(wù)
新《環(huán)境保護(hù)法》特別強(qiáng)調(diào)了整體環(huán)境利益這一問題,要求凡是分享環(huán)境利益的每個(gè)社會(huì)主體都有履行保護(hù)環(huán)境和維護(hù)環(huán)境的義務(wù),明確“保護(hù)環(huán)境和維護(hù)環(huán)境生態(tài)文明是對(duì)每一個(gè)社會(huì)主體提出的要求,包括個(gè)人和組織在內(nèi)的所有社會(huì)主體都承擔(dān)環(huán)境義務(wù)和環(huán)境責(zé)任,都應(yīng)該對(duì)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境生態(tài)文明建設(shè)有所付出或有所克制”[6]。并提出環(huán)境法律責(zé)任的確定應(yīng)當(dāng)采用責(zé)任、義務(wù)本位的觀點(diǎn),環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)是全體社會(huì)主體的共同責(zé)任。政府在其中應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任,不但應(yīng)在環(huán)境保護(hù)中履行其應(yīng)盡的義務(wù),同時(shí)還要承擔(dān)因其決策失誤而造成環(huán)境污染或破壞的法律后果。新《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定,地方各級(jí)政府對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),第 68 條規(guī)定有“應(yīng)依法作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的決定而沒有作出”,“違規(guī)發(fā)放行政許可”,“篡改、偽造環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)或者指使他人篡改、偽造環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)”,“沒有依法公開環(huán)境信息”,“包庇環(huán)境違法犯罪行為”等違法行為,造成嚴(yán)重后果的,“包括縣級(jí)以上政府環(huán)境保護(hù)部門、地方各級(jí)政府以及其他對(duì)環(huán)境保護(hù)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)相關(guān)部門在內(nèi)的主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職,應(yīng)對(duì)直接主管的責(zé)任人員及其他責(zé)任人員作出開除或者撤職的行政處罰”[7]。如果構(gòu)成犯罪的,直接責(zé)任人或主要負(fù)責(zé)人還要承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。
“從實(shí)踐中看,各國對(duì)于環(huán)境立法,都持環(huán)境法律責(zé)任是以落實(shí)責(zé)任為本位的觀點(diǎn)。”[8]修訂的《環(huán)境保護(hù)法》也堅(jiān)持這一觀點(diǎn),強(qiáng)調(diào)了環(huán)境法律責(zé)任的落實(shí),將環(huán)境刑事責(zé)任、民事責(zé)任、行政責(zé)任進(jìn)行了有效整合,明確了三種環(huán)境法律責(zé)任的內(nèi)容,并規(guī)定如果違反環(huán)境保護(hù)法規(guī)定構(gòu)成犯罪的,應(yīng)受到刑事制裁,依法追究刑事責(zé)任,其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境民事和行政責(zé)任不能免除。
(二)擴(kuò)大了環(huán)境法律責(zé)任的范圍,特別明確了政府的法律責(zé)任
近年來,政府環(huán)境責(zé)任問題被廣泛關(guān)注,普遍認(rèn)為政府承擔(dān)著更多的環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)義務(wù)。在英美法系國家,有一種“公共信托”理論,該理論認(rèn)為,作為生態(tài)環(huán)境及其資源共有人的全體公民委托政府對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行管理,政府在行使管理權(quán)的同時(shí),也應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的義務(wù)。而大陸法系國家的一些學(xué)者則提出“政府環(huán)境責(zé)任與義務(wù)理論”,這一理論認(rèn)為政府的環(huán)境義務(wù)包括三種,即保護(hù)義務(wù)、不作為義務(wù)和給付義務(wù)。2015年開始實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》也關(guān)注到了這一問題,該法第25條、第60條、第61條賦予環(huán)境保護(hù)行政主管部門相應(yīng)的權(quán)力,具體包括享有查封、扣押的權(quán)力,享有責(zé)令限制生產(chǎn)、責(zé)令停產(chǎn)整頓的權(quán)力,對(duì)于沒有進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià)或環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告沒有通過就開始施工的項(xiàng)目有責(zé)令其停止并恢復(fù)原狀的權(quán)力,這同時(shí)也是政府的責(zé)任。新法還對(duì)政府承擔(dān)的義務(wù)進(jìn)行了細(xì)化,規(guī)定政府負(fù)有報(bào)告環(huán)境情況的責(zé)任②。
新《環(huán)境保護(hù)法》明確提出公民有采取節(jié)儉、低碳生活方式的義務(wù)。還專門規(guī)定了環(huán)境信息公開與公眾參與制度,規(guī)定公民依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。新法第54條第1款規(guī)定:“重點(diǎn)污染源監(jiān)測信息、國家環(huán)境質(zhì)量及其他重大環(huán)境信息由國家環(huán)保局統(tǒng)一發(fā)布。”第 54 條第 3 款規(guī)定:“縣級(jí)以上環(huán)保局應(yīng)當(dāng)建立企業(yè)和個(gè)人的社會(huì)誠信檔案制度和黑名單制度。對(duì)社會(huì)組織和個(gè)人的環(huán)境違法行為及其信息由縣級(jí)以上環(huán)保局及相關(guān)的部門記入社會(huì)誠信檔案,同時(shí)將違法者列入黑名單并將該名單及時(shí)向社會(huì)公布?!?/p>
(三)增加了環(huán)境法律責(zé)任主體,特別強(qiáng)調(diào)了企業(yè)及相關(guān)機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任
新《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于法律責(zé)任的創(chuàng)新規(guī)定,主要集中體現(xiàn)在對(duì)企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者、環(huán)境中介機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)主管部門和其他相關(guān)部門及其主要責(zé)任人的規(guī)定上。
一是企業(yè)事業(yè)單位的法律責(zé)任。新法規(guī)定重點(diǎn)排污單位負(fù)有環(huán)境信息披露的強(qiáng)制義務(wù)。根據(jù)新法第55條的規(guī)定,重點(diǎn)排污單位對(duì)于所排放污染物的一切情況以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況應(yīng)當(dāng)如實(shí)向社會(huì)公開,并接受公民、社會(huì)和政府部門的監(jiān)督;第56條要求建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書除涉及商業(yè)秘密和國家秘密的事項(xiàng)外,應(yīng)當(dāng)全部公開;在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的編制階段,應(yīng)當(dāng)征求所涉及公民的意見,并要進(jìn)行環(huán)境評(píng)估,向有可能受該建設(shè)項(xiàng)目影響的公民和單位公開評(píng)估報(bào)告和說明情況。新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定建立企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度,要求企業(yè)進(jìn)行信息公開,對(duì)企業(yè)的環(huán)境信用予以跟蹤評(píng)價(jià),并將此評(píng)價(jià)作為衡量企業(yè)信用的條件之一。在行政法律責(zé)任中,增加了責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的措施,新法第60條規(guī)定,環(huán)保部門對(duì)企業(yè)超標(biāo)排放污染物的行為,可以采取責(zé)令其限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施進(jìn)行處罰,并在設(shè)立的“警告”平臺(tái)上予以公開;新法建立的警告轉(zhuǎn)換制度,要求記錄違法者受到的警告處罰次數(shù),規(guī)定當(dāng)警告處罰的次數(shù)積累到一定數(shù)額時(shí),就可以轉(zhuǎn)向高一級(jí)的處罰方式。
二是企業(yè)主要責(zé)任人的法律責(zé)任。新法增加了對(duì)違法企業(yè)主要責(zé)任人的處罰力度,將對(duì)責(zé)任人的處罰方式由財(cái)產(chǎn)罰擴(kuò)展到人身罰。第63條規(guī)定企業(yè)實(shí)施了法律禁止的違法行為,公安機(jī)關(guān)可以對(duì)主要責(zé)任人采取行政拘留措施。企業(yè)實(shí)施的違法行為主要包括建設(shè)項(xiàng)目沒有依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià),沒有取得排污許可證就向環(huán)境排放污染物,生產(chǎn)、使用國家規(guī)定不允許生產(chǎn)、使用的農(nóng)藥,被責(zé)令要求改正或停止而拒不執(zhí)行的;采用違反法律規(guī)定的方式,如使用暗管、滲井、灌注、滲坑等途徑排放污染物的;篡改、偽造環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù);違反“三同時(shí)制度”不正常使用企業(yè)污染防治設(shè)施的。
三是環(huán)境中介機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。針對(duì)環(huán)境中介機(jī)構(gòu),新法確立了環(huán)境連帶責(zé)任制度,該法第65條規(guī)定如果環(huán)境中介機(jī)構(gòu)在其提供的環(huán)境服務(wù)活動(dòng)中有弄虛作假等違法行為,其除了對(duì)違法行為承擔(dān)行政處罰外,還應(yīng)當(dāng)對(duì)造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的后果承擔(dān)連帶責(zé)任。這意味著如果環(huán)境污染、生態(tài)破壞等危害后果與環(huán)境中介機(jī)構(gòu)的違法行為存在因果關(guān)系,該中介機(jī)構(gòu)應(yīng)與其他責(zé)任人共同承擔(dān)連帶責(zé)任。此項(xiàng)規(guī)定改變了以往環(huán)境中介機(jī)構(gòu)對(duì)其違法經(jīng)營不承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)象。
(四)增設(shè)了按日連續(xù)處罰制度,提高了處罰的力度
新《環(huán)境保護(hù)法》確立了按日連續(xù)處罰制度,“這一制度的引入對(duì)于環(huán)境違法成本的提高起到了重要作用”[9]。根據(jù)該法第59條的規(guī)定③,可以對(duì)企業(yè)的違法排污行為給予罰款處罰④,并依據(jù)這一罰款數(shù)額實(shí)行按日連續(xù)處罰;該條還授予地方一定的自主權(quán)限,規(guī)定各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,增加適用按日連續(xù)處罰違法行為的種類。并明確規(guī)定了具體的罰款數(shù)額可以根據(jù)企業(yè)防治污染設(shè)施的使用成本、違法行為造成的直接損失、違法所得等因素來確定。由于罰款數(shù)額是根據(jù)違法的天數(shù)進(jìn)行計(jì)算的,這里的按日連續(xù)處罰既包括違法行為的持續(xù)時(shí)間,也包括違法后治理不到位的時(shí)間,而且罰款數(shù)額不規(guī)定最高限額,這就使得企業(yè)的違法成本大大提高,實(shí)現(xiàn)了違法行為與處罰結(jié)果的相適應(yīng),為有力懲處環(huán)境違法行為提供了法律保障。
(五)擴(kuò)展了環(huán)境損害侵權(quán)責(zé)任的范圍,明確了環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成條件
新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境損害侵權(quán)責(zé)任賠償?shù)囊?guī)定有了實(shí)質(zhì)性的改變。該法第 64 條規(guī)定承擔(dān)環(huán)境損害侵權(quán)責(zé)任的范圍包括環(huán)境污染行為和破壞生態(tài)行為,這就使得違法企業(yè)既要對(duì)其污染行為承擔(dān)責(zé)任,也要對(duì)其造成的生態(tài)破壞承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。該條還對(duì)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件進(jìn)行了新的立法,明確了因環(huán)境污染和生態(tài)破壞而造成損害的,應(yīng)當(dāng)依照《侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任,并進(jìn)一步規(guī)定環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件有環(huán)境侵權(quán)行為、損害以及因果關(guān)系三個(gè)條件,不包括違法性要件,違法性不再是環(huán)境侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件的這一規(guī)定,有利于對(duì)受害人的救濟(jì)。
修改后的法律對(duì)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟時(shí)效進(jìn)行了修改,原來規(guī)定“當(dāng)環(huán)境污染損害發(fā)生后,當(dāng)事人提起的賠償訴訟的時(shí)效期間為三年”,這里的訴訟只針對(duì)環(huán)境污染損害提起的訴訟,不包括對(duì)生態(tài)破壞提起的訴訟。新法第 66條規(guī)定“當(dāng)事人對(duì)環(huán)境損害賠償提起訴訟的時(shí)效期間為三年”,這一規(guī)定意味著因生態(tài)破壞造成的環(huán)境損害訴訟的時(shí)效期間也是3年。
另外,新法還將環(huán)境公益訴訟寫入立法,并擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟的主體,即凡依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上政府民政部門登記,專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)并連續(xù)5年以上獲得信譽(yù)良好的社會(huì)組織,都能向法院提起訴訟。
從這次修訂中可以看出新《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)境法律責(zé)任方面有了很大的突破,但還是有需要進(jìn)一步完善的地方。我國的環(huán)境保護(hù)需要一個(gè)科學(xué)而有效實(shí)施的環(huán)境法律責(zé)任體系的支撐,我們應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗(yàn),構(gòu)建完善的環(huán)境責(zé)任法律體系,使環(huán)境法律責(zé)任之間相互協(xié)調(diào)和銜接。
(一)完善企業(yè)環(huán)境法律責(zé)任的內(nèi)容,合理加大對(duì)污染企業(yè)懲罰的力度
首先,應(yīng)修改《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》。生態(tài)經(jīng)濟(jì)包括資源、生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)、再生資源等多個(gè)領(lǐng)域,但法律規(guī)定的清潔生產(chǎn)只限于服務(wù)和生產(chǎn)領(lǐng)域,今后的法律應(yīng)關(guān)注到生態(tài)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)環(huán)節(jié),對(duì)這些環(huán)節(jié)的清潔生產(chǎn)都要進(jìn)行規(guī)定,即企業(yè)產(chǎn)品開發(fā)的生態(tài)設(shè)計(jì)、生態(tài)工業(yè)技術(shù)應(yīng)用水平的評(píng)估、產(chǎn)品的生命周期評(píng)估、資源再生利用程度的評(píng)估等。其次,“要確定企業(yè)終止后的環(huán)境法律責(zé)任,即延長企業(yè)責(zé)任主體資格。這既有利于‘污染者付費(fèi)原則’的貫徹,也有利于對(duì)受害方的救濟(jì)”[10]。
(二)完善環(huán)境行政罰款制度,進(jìn)一步提高行政罰款的作用
我國可以借鑒美國聯(lián)邦環(huán)境總署制定的《處罰實(shí)施的具體法令措施框架》和《民事處罰政策》有關(guān)環(huán)境違法行為罰款數(shù)額的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、流程以及模式的規(guī)定,完善我國的環(huán)境行政罰款和民事賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定,確定合理的行政罰款額度和民事賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序。還應(yīng)規(guī)定將行政罰款數(shù)額和計(jì)算方式通過聽證會(huì)的形式予以公開并接受質(zhì)疑。應(yīng)通過計(jì)算機(jī)模型的使用來限制環(huán)境行政罰款的自由裁量權(quán),避免行政罰款在實(shí)施中被打折扣。
(三)完善環(huán)境刑事責(zé)任立法,加大環(huán)境刑事責(zé)任的處罰力度
對(duì)環(huán)境犯罪進(jìn)行準(zhǔn)確的界定,增加環(huán)境犯罪的罪名。現(xiàn)行刑法只對(duì)水資源污染行為作了相應(yīng)規(guī)范,而忽視了水資源破壞行為,因此應(yīng)當(dāng)盡快新增破壞水力工程和水文設(shè)施罪、非法取水罪、非法轉(zhuǎn)讓水權(quán)罪、故意浪費(fèi)水資源罪等罪名。在立法中明確環(huán)境犯罪的特殊訴訟程序,規(guī)定被告人和公訴機(jī)關(guān)各自承擔(dān)的舉證責(zé)任。為有效預(yù)防環(huán)境污染犯罪,應(yīng)合理協(xié)調(diào)環(huán)境行政罰款與環(huán)境刑罰的連接,禁止“以罰代刑”,加大環(huán)境刑事責(zé)任的懲治力度。
(四)完善環(huán)境民事責(zé)任立法,增強(qiáng)環(huán)境民事責(zé)任的補(bǔ)充作用
一是增加承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任的法定形式。在民事責(zé)任的預(yù)防、復(fù)原和懲戒三種功能中,復(fù)原功能是環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任中最具代表性的。目前有關(guān)生態(tài)恢復(fù)、環(huán)境損害修復(fù)以及污染治理的責(zé)任一直是由政府承擔(dān)的,因此,在今后的立法中應(yīng)增加對(duì)造成生態(tài)破壞或者環(huán)境污染的責(zé)任人,除了承擔(dān)賠償損失等民事責(zé)任之外,還應(yīng)承擔(dān)生態(tài)修復(fù)、恢復(fù)原狀、土地復(fù)墾、治理環(huán)境等責(zé)任的規(guī)定,建立污染者環(huán)境修復(fù)和生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任制度。二是制定環(huán)境損害賠償法。“以專門法的形式規(guī)定環(huán)境糾紛處理方式和損害賠償?shù)脑瓌t與范圍,明確損失的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn),確定認(rèn)定環(huán)境損害賠償責(zé)任的依據(jù)?!盵11]完善環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)制度,讓加害人承擔(dān)填補(bǔ)受害人損失的侵權(quán)民事責(zé)任,充分發(fā)揮不同環(huán)境民事責(zé)任形式的功能。
(五)完善其他相關(guān)規(guī)定
新《環(huán)境保護(hù)法》將環(huán)境侵權(quán)行為分為環(huán)境污染行為和生態(tài)破壞行為兩種,規(guī)定環(huán)境污染屬于特殊侵權(quán)行為,其歸責(zé)原則不以過錯(cuò)為要件,而生態(tài)破壞則屬于一般侵權(quán)行為,其承擔(dān)責(zé)任的構(gòu)成要件包括過錯(cuò),這對(duì)因生態(tài)破壞而遭受損害的人來說,無疑是對(duì)其進(jìn)行法律救濟(jì)設(shè)置了障礙,不利于對(duì)受害人的保護(hù)。在今后的立法中“應(yīng)規(guī)定生態(tài)破壞行為也適用無過錯(cuò)責(zé)任原則,使生態(tài)破壞責(zé)任與環(huán)境污染責(zé)任的構(gòu)成要件一致化,統(tǒng)一環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的歸責(zé)原則”[12]。
為解決環(huán)境法律責(zé)任競合問題,可以借鑒日本、瑞典等國的做法,構(gòu)建立體的環(huán)境法律責(zé)任體系,在設(shè)定環(huán)境法律責(zé)任中,規(guī)定預(yù)防侵害、補(bǔ)償侵害、懲罰侵害及恢復(fù)原狀四種責(zé)任形式。
還需要通過其他法律法規(guī)來進(jìn)一步確認(rèn)環(huán)境中介機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任,規(guī)定在特定條件下股東也要對(duì)公司的環(huán)境責(zé)任承擔(dān)連帶責(zé)任;完善企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度,推動(dòng)環(huán)境公益訴訟制度的實(shí)施,建立環(huán)境公益代位訴訟制度,規(guī)定如果法律規(guī)定的主體不提起環(huán)境公益訴訟時(shí),由公民或其他合法團(tuán)體代位訴訟;同時(shí)要確立讓敗訴方承擔(dān)律師費(fèi)、訴訟費(fèi)等公益訴訟費(fèi)用的規(guī)則。還需要將來在修訂《行政訴訟法》時(shí),引入行政公益訴訟制度,并通過行政公益訴訟制度的適用來推動(dòng)對(duì)環(huán)境的保護(hù)。
注釋:
①在我國,環(huán)境中介機(jī)構(gòu)主要包括:環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)、環(huán)境設(shè)施專業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)、節(jié)能服務(wù)公司、環(huán)境審計(jì)機(jī)構(gòu)等。
②新《環(huán)境保護(hù)法》第27條增加規(guī)定了縣級(jí)以上的人民政府每年有向本級(jí)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)報(bào)告本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境狀況以及環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況的職責(zé);并規(guī)定了政府負(fù)有對(duì)本轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的重大環(huán)境事故及時(shí)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告的義務(wù),并依法接受監(jiān)督。
③新《環(huán)境保護(hù)法》第 59 條規(guī)定:“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物,受到罰款處罰,被責(zé)令改正,拒不改正的,依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日起,按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰?!?/p>
④這里的按日連續(xù)處罰是指,按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰,而處罰時(shí)間是自責(zé)令改正之日的次日起計(jì)算。
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[責(zé)任編輯 龔 勛]
2015-07-15
王赫(1963-),女,甘肅榆中人,教授,主要從事法學(xué)教學(xué)和研究。
D912.6
A
1008-4630(2015)05-0051-05