從政府成本的視角論公車改革

扶 潔

（浙江工商大學(xué) 公共管理學(xué)院， 杭州 310018）

在市場意識和成本意識逐步強(qiáng)化的今天，政府高額的運(yùn)行成本降低了政府的行政效能，加重了社會公眾的負(fù)擔(dān)。為了提高社會資源的配置效率，降低政府成本問題成為一個世界性的主題。

一、公車改革與政府成本

政府成本是指政府及其行政過程中所發(fā)生的各種費(fèi)用和開支,以及由此所引發(fā)的當(dāng)前和未來一段時間內(nèi)的間接負(fù)擔(dān)。[1]由于受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)思維模式的影響,我國形成了全能政府的格局,政府的工作滲透到社會生活的各個層面。政府自身運(yùn)行的成本長期以來并未受到足夠的重視，這就造成了行政成本居高不下的結(jié)果。長期以來，我國公務(wù)員職務(wù)消費(fèi)使用目的模糊、消費(fèi)不計成本、沒有明確的管理主體和指標(biāo)控制，導(dǎo)致管理失控，極大地提高了政府運(yùn)行成本。而在當(dāng)前的“三公經(jīng)費(fèi)”壓縮中，公務(wù)接待、公款出國的空間已經(jīng)很小。為此，要壓縮三公消費(fèi)，主要需從公車改革入手。

二、我國公車改革的模式

縱觀歷次公車改革運(yùn)動，改革方式大致有公車貨幣化、公車市場化和公車集中化管理三種模式（見表1）。

公車貨幣化模式即將現(xiàn)有的政府公車全部取消或拍賣和轉(zhuǎn)讓，把政府原來公務(wù)用車管理的經(jīng)費(fèi)以用車補(bǔ)貼的形式按照公務(wù)人員行政級別發(fā)放。這種改革模式的初衷是合理控制公車成本減少，政府財政流失，但在實(shí)際應(yīng)用中卻存在著補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放形式不一及公車收回后如何處理等問題。公車市場化模式指采購方式和管理的市場化，是一種社會化模式，取消現(xiàn)有的各部門公車，政府用車統(tǒng)一由政府向所在地出租汽車公司招標(biāo)采購，使公車資源和公車使用需求資源參與社會市場配置，公車經(jīng)費(fèi)不與使用人的工資結(jié)合，而是直接向社會購買服務(wù)。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于能大幅降低財政支出，但在招標(biāo)授權(quán)過程中容易出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。公車集中化管理模式指一方面繼續(xù)保留各部門現(xiàn)有的公務(wù)用車，另一方面健全并嚴(yán)格執(zhí)行各種使用、管理公車的規(guī)章制度。這種模式有利于實(shí)現(xiàn)公務(wù)用車管理的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，但并未對公務(wù)用車的體制和機(jī)制進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的革新，改革徹底性不夠。[2-4]

表1 我國公車改革模式

總體說來，以上三種模式都沒有從根本上跳出政府主導(dǎo)的一元思維模式，是政府自身制定游戲規(guī)則，從本質(zhì)上說公車還是單位所有、單位管理、單位使用、單位處置，沒有納入社會監(jiān)督，沒有實(shí)現(xiàn)與社會的合作共治。僅僅依靠政府自身的改革和市場化取向，沒有社會的參與監(jiān)督，傳統(tǒng)的公車改革不會有突破性進(jìn)展。

三、當(dāng)前中國公車改革的現(xiàn)狀及存在的問題

(一)中國公車改革的現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計，目前全國范圍內(nèi)除港澳臺地區(qū)，已經(jīng)有22個省區(qū)市在局部地區(qū)進(jìn)行了公務(wù)用車制度改革探索，只有山西、河北、青海、福建、吉林、貴州、寧夏、新疆、西藏等9省區(qū)未進(jìn)行改革，公車改革迄今為止尚未全面啟動。調(diào)查顯示，已經(jīng)實(shí)行公車改革的城市或地區(qū)，沒有一個地區(qū)實(shí)行百分之百的單一模式，大都處于過渡階段，各地采用的改革方式各有不同，主要表現(xiàn)為發(fā)放補(bǔ)貼、在公車上加裝電子監(jiān)控（GPS）系統(tǒng)、將公務(wù)用車統(tǒng)一烙上特殊標(biāo)識等等。由于缺乏成熟模式以及自上而下的推動，多地車改常常因人成事，領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動到哪里，就帶動哪里的公車改革。目前，中央國家機(jī)關(guān)已經(jīng)提出啟動公車改革并明確了改革方向，但尚未出臺具體的方案和政策。

（二）公車改革過程中存在的問題

1.公務(wù)人員觀念轉(zhuǎn)變不到位：幾千年來，傳統(tǒng)的“官本位”思想在人們頭腦中根深蒂固，導(dǎo)致部分領(lǐng)導(dǎo)干部在公車管理中特權(quán)意識泛濫，公車腐敗乘勢滋生。設(shè)置公車的初衷只是為了提高辦公效率，確保各部門高效運(yùn)行，但某些領(lǐng)導(dǎo)干部卻把配備公車異化為自己官員身份和地位的象征。這種觀念導(dǎo)致了在購車檔次上攀比和公車私用等方面浪費(fèi)大量錢財，甚至連公車號牌也成為一種權(quán)勢和圖騰。如今，政府正在朝著公共服務(wù)型政府的方向發(fā)展，但是公務(wù)人員的觀念還未完全轉(zhuǎn)變到“為人民服務(wù)”上來，部分領(lǐng)導(dǎo)干部甚至認(rèn)為自己是官就高人一等，沒有樹立官員是人民公仆的價值觀念，從而在公車改革進(jìn)程中多加阻礙，不認(rèn)真落實(shí)改革政策，導(dǎo)致了公車改革的失控。[5]

2.相應(yīng)的政策法規(guī)不完善：隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，為了進(jìn)一步規(guī)范黨政機(jī)關(guān)公車配備標(biāo)準(zhǔn)，中央“兩辦”（國辦、中辦）于1994年9月、1999年3月和2011年6月，先后三次下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整黨政機(jī)關(guān)汽車配備使用標(biāo)準(zhǔn)的通知》，除此之外，全國各地也自行制定了地方政府規(guī)章或暫行辦法。但由于這些規(guī)定大都是行政機(jī)關(guān)自己制定的，法律效力較低，不能對公務(wù)用車提供規(guī)范化、法制化的制度性保障。雖然目前黨中央已明確提出公車朝社會化、市場化方向改革，但仍然只是規(guī)定了大方向，相應(yīng)的配套政策法規(guī)還未出臺。在沒有權(quán)威的政策法規(guī)約束下，地方的公車改革無據(jù)可循，具有很大的隨意性，從而難以保證公車改革的持續(xù)性。[6]

3.配套機(jī)制體制不健全：我國的公車改革自1994年開始。二十多年來，雖然各地在不同程度上實(shí)施了公車改革，但都是地方自主進(jìn)行，沒有統(tǒng)一的自上而下的機(jī)制保證公車改革的實(shí)施。一方面，根據(jù)現(xiàn)行的財政體制，擁有較多預(yù)算外收入的部門，就有條件配備數(shù)量較多、檔次較高的公車。而政府的預(yù)算報告對于列舉的分項(xiàng)財政開支項(xiàng)目都很簡略，沒有列出相關(guān)分項(xiàng)支出，尤其是公務(wù)用車費(fèi)用所占的份額沒有明確標(biāo)出，沒有具體細(xì)化，從而在預(yù)算報告中不能反映真實(shí)的公務(wù)用車費(fèi)用。

4.監(jiān)督措施不到位：公車改革的過程中，制定相關(guān)財政預(yù)算、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以及公車改革過程中的各項(xiàng)支出等都是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行，實(shí)行的是“自己改革自己，自己監(jiān)督自己”的模式，內(nèi)部監(jiān)督力量非常有限，往往只是聽匯報、看報告，而真實(shí)的情況很難在報告中完全反映出來。人大、政協(xié)及公檢法部門沒有參與到政策制定過程當(dāng)中，監(jiān)督力度有限，職能難以得到充分發(fā)揮。由于行政機(jī)關(guān)信息不公開、不透明，行政機(jī)關(guān)與人民群眾實(shí)際地位不對等，使得群眾幾乎沒有參與到公車改革的進(jìn)程中，群眾無法通過正常渠道獲得相應(yīng)的信息，只能寄希望于新聞輿論監(jiān)督。但新聞輿論的監(jiān)督離人民群眾的要求和期望值差距很大，特別是媒體的監(jiān)督常常受到權(quán)利、地域的限制，難以實(shí)現(xiàn)持久有效的監(jiān)督。當(dāng)公權(quán)力無法受到群眾的有效監(jiān)督時，公車改革就會變得蒼白無力。[7]

四、提升中國公車改革效果的路徑

（一）推進(jìn)公務(wù)人員理念轉(zhuǎn)變

“官本位”的思想觀念是傳統(tǒng)社會官僚主義的體現(xiàn)，與現(xiàn)在我們黨“以人為本、執(zhí)政為民”的執(zhí)政精神不相符。隨著社會的不斷發(fā)展，公務(wù)人員的理念也應(yīng)隨之發(fā)生了相應(yīng)的變化，當(dāng)今社會是法治社會，任何人的行為都必須以法律為準(zhǔn)則，不得凌駕于法律之上。在法律面前人人平等，領(lǐng)導(dǎo)干部個人不應(yīng)認(rèn)為自己高人一等，而應(yīng)改變心中的“官”念，樹立正確的為人民服務(wù)的理念。為防止公務(wù)人員在公車改革中出現(xiàn)腐敗行為，需要加強(qiáng)其思想教育工作，提升干部的素質(zhì)、修養(yǎng)，樹立正確的價值觀。[5]

（二）完善相應(yīng)的政策法規(guī)

目前關(guān)于公車改革國家還未出臺具有法律效力的條例文件，因而亟需確立一整套相關(guān)的法律法規(guī)，使得公車改革有法可依。一方面，國務(wù)院需要制定專門的公車管理方面的行政法規(guī)，將各地方分散的、效力層級較低的政策規(guī)范加以統(tǒng)一，使全國各地的車改有法可依并持續(xù)實(shí)施，避免依靠政策進(jìn)行的改革容易出現(xiàn)因領(lǐng)導(dǎo)變換或者指導(dǎo)思想的改變而出現(xiàn)反復(fù)造成資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。另一方面，《公務(wù)員法》需要進(jìn)一步完善。通過完善公務(wù)人員的考核制度、工作統(tǒng)計制度、懲戒制度、公務(wù)活動公開制度等，將公車改革的具體內(nèi)容納入其中，使公車的管理使用過程更加嚴(yán)格、透明。[5]

（三）建立健全配套的體制機(jī)制

一方面需要建立相應(yīng)的處罰機(jī)制，以防范實(shí)施公車改革過程中出現(xiàn)的違規(guī)使用公車現(xiàn)象。目前我國對于違法使用公車行為的處罰多是以紀(jì)律來代替法律，即通過黨紀(jì)政紀(jì)處分懲罰當(dāng)事人。這樣的處罰方式模糊了法律責(zé)任，且處罰力度過輕。政府管理使用公務(wù)用車的資金均來源于財政資金，因此公車私用等違法使用公車行為實(shí)際是一種擅用公款的行為，可以將違法使用公車的行為納入到刑法調(diào)整范圍，嚴(yán)厲追究違法使用公車者的法律責(zé)任，加大處罰力度。另一方面需要健全相應(yīng)的財政預(yù)算體制。政府在制定財政預(yù)算的同時記錄公車預(yù)算的明細(xì)項(xiàng)目，將各類機(jī)關(guān)配備的公務(wù)用車的型號、數(shù)量等各種信息反映在明細(xì)預(yù)算報告中，使公車的管理使用更加透明。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督意識，拓寬監(jiān)督渠道

缺乏有效監(jiān)督是各地公車改革過程中亟須解決的一大問題。首先，我國最重要的監(jiān)督機(jī)制是人大監(jiān)督，但我國人大的監(jiān)督方式手段單一、力度不夠，監(jiān)督效果并不理想。因此，應(yīng)當(dāng)賦予各級人大更多的監(jiān)督手段，改變?nèi)舜蟆坝袡?quán)無力”的被動局面。其次，現(xiàn)代社會中不可或缺的信息渠道——網(wǎng)絡(luò)媒體可以扮演強(qiáng)有力的監(jiān)督角色。網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)督不僅能夠推動政府信息的公開，而且有利于傳統(tǒng)媒體隨之進(jìn)行更好的傳播、評論和引導(dǎo)。因此，在電子政務(wù)的開展過程中可適當(dāng)加入監(jiān)督公車的因素，設(shè)立專門的舉報電話、網(wǎng)站或信箱，給群眾一個暢通的檢舉平臺，讓公眾在發(fā)現(xiàn)公車濫用時可以第一時間將信息反饋給有關(guān)監(jiān)察機(jī)構(gòu)。最后，公車改革應(yīng)該走出“自己改革自己，自己監(jiān)督自己”的模式，為公眾創(chuàng)造更多的條件和便利，鼓勵公眾積極參與到公車使用規(guī)則的制定、執(zhí)行過程的監(jiān)督以及違反規(guī)則后的懲戒中?？紤]到單個群眾力量薄弱，可以鼓勵公眾成立民間監(jiān)督組織，借助組織的力量表達(dá)公眾的意見。[7]

五、結(jié)語

在解決公車改革過程中出現(xiàn)的問題時，應(yīng)當(dāng)把公車改革放在整個“三公經(jīng)費(fèi)”的大范圍中來看，不能僅僅滿足于財政開支的減少，而要把公車改革的政策目標(biāo)與公共財政體制建設(shè)和行政體制改革聯(lián)系起來，建立有效的公車管理法律和約束懲罰機(jī)制，使公車改革有據(jù)可循、有法可依。更重要的是，公車改革需要更多人的參與，全民參與才能更好地完善制度，讓公車改革更徹底。

［1］卓越.政府成本控制研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2011：17.

［2］袁涌波.公車改革攻堅(jiān):三種改革方案的比較及啟示[J].中共浙江省委黨校學(xué)報，2011（4）：5-10.

［3］劉偉偉,張堯,張忠翠.公車改革路在何方[J].新視界,2013（11）：72-73.

［4］李曉雪.淺析我國公車改革原則與模式[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì),2012（9）：32-33.

［5］楊文德.論“公車改革”的法治模式[J].天水行政學(xué)院學(xué)報，2013（2）：58-61.

［6］葉青.公車改革的兩難選擇[J].學(xué)習(xí)月刊，2011（7）：21-22.

［7］杜治洲.網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督:控制“三公消費(fèi)”的有效途徑[J].北京航空航天大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2013（3）：1-5.