對(duì)企事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌的思考

□ 李 文

所謂養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，是指對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員實(shí)行和企業(yè)職工基本相同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。最近幾年，社會(huì)保障事業(yè)受到全社會(huì)的高度重視，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)職工退休養(yǎng)老金待遇的差距過分懸殊引起了社會(huì)的普遍關(guān)注和不滿，影響了社會(huì)和諧，要求企事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌的呼聲越來越高。2015年1月份，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(以下簡稱《決定》)，按照要求，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從2014年10月1日起進(jìn)行改革。我們要抓住這一改革契機(jī)，對(duì)公務(wù)員和事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行創(chuàng)新性改革，做到與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌與銜接到位，構(gòu)建一個(gè)令人民群眾滿意的中國特色社會(huì)主義養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

一、企事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”的成因與缺陷

20世紀(jì)90年代初，我國率先對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行了改革。此后經(jīng)過很多年的實(shí)踐，我國一步步建立了統(tǒng)籌互濟(jì)的社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對(duì)各個(gè)各類企業(yè)之間的退休費(fèi)用負(fù)擔(dān)進(jìn)行了平衡，形成了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式。隨著時(shí)代的發(fā)展和改革的深化，這一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式已經(jīng)基本覆蓋了各類所有制企業(yè)職工和城鎮(zhèn)居民。而在我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度多年來一直維持原樣，改革進(jìn)度沒有進(jìn)步，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)開始改革的時(shí)候，機(jī)關(guān)事業(yè)單位沒有參加，一直延續(xù)著20世紀(jì)50年代確立的離退休制度，養(yǎng)老金仍由國家財(cái)政和單位按照退休前工資的一定比例支付，工作期間不需要交納任何費(fèi)用。這就是“雙軌制”的由來。

現(xiàn)如今，我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，社會(huì)進(jìn)步加快，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提出了新的要求，由此機(jī)關(guān)事業(yè)單位長期以來一直延續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的矛盾開始不斷暴露:一是現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納方式給國家財(cái)政和單位帶來了較大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。因?yàn)楣珓?wù)員和事業(yè)單位從業(yè)者實(shí)際上并沒有繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，等他們到年齡退休時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用完全由國家財(cái)政或單位承擔(dān)。隨著近年來公務(wù)員和事業(yè)單位人員大量增加，國家財(cái)政和事業(yè)單位的負(fù)擔(dān)越來越大。二是阻礙了人才的合理流動(dòng)。由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式不同，企業(yè)職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員不繳納，這導(dǎo)致人才在由一方向另一方流動(dòng)時(shí)，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系相互轉(zhuǎn)移接續(xù)存在的障礙，使人才無法順利調(diào)動(dòng)，從而制約了人力資源的有效配置。三是機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的退休費(fèi)存在很大的差距，激發(fā)了社會(huì)矛盾。如今，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金替代率在90%以上，而企業(yè)職工養(yǎng)老金的替代率僅在40%左右，遠(yuǎn)低于國際上通用的50%的警戒線標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前企業(yè)職工和公務(wù)員退休金差距大約是2～4倍，同類人員之間的養(yǎng)老金待遇差距拉大，必然會(huì)導(dǎo)致企業(yè)職工產(chǎn)生不公平感，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

多年來雖然一些地方開展了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革試點(diǎn)，但多數(shù)僅是在形式上繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，養(yǎng)老保險(xiǎn)體制和機(jī)制并沒有發(fā)生根本改變。2008年，國務(wù)院在5個(gè)省市開展了事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，雖然遇到了不少的阻力，但也取得了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，為這次機(jī)關(guān)事業(yè)單位全面實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

二、完善企事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“并軌”改革的措施

機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)職工養(yǎng)老金“并軌”改革的目標(biāo)是兩者之間人員實(shí)行大致相同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，養(yǎng)老金待遇確定和調(diào)整機(jī)制基本相同，在制度和規(guī)則上體現(xiàn)公平。國務(wù)院《決定》頒布后，拉開了我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休保障制度的改革帷幕。但我們從《決定》內(nèi)容來看，不管是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，還是與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的“并軌”，都僅僅是確定了思路框架，具體措施還需要進(jìn)一步完善。

(一)進(jìn)一步完善并軌后養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。這就要求我們必須對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳納方式進(jìn)行明確規(guī)定，改變以往員工不繳費(fèi)的方式，由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān);對(duì)基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法進(jìn)行改革，待遇水平與繳費(fèi)相關(guān)聯(lián)，建立多繳多得、長繳多得的激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)，要保持基本養(yǎng)老金正常調(diào)整頻率，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員和企業(yè)退休人員的退休金發(fā)放數(shù)額和漲幅進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，以保持社會(huì)和諧穩(wěn)定;建立規(guī)范的規(guī)章制度，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理和監(jiān)督，以確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金安全;要建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移正常接續(xù)工作，促進(jìn)不同性質(zhì)單位人員的合理流動(dòng);要逐步完善職業(yè)年金制度，規(guī)范管理，拓寬投資渠道，保證職業(yè)年金的保值增值。

(二)妥善解決“賬戶欠繳”的歷史遺留問題。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革實(shí)施后，對(duì)不同繳費(fèi)年限的人員退休后的養(yǎng)老金如何發(fā)放問題，可借鑒企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革之初的處理方式。對(duì)改革實(shí)施后參加工作、累計(jì)個(gè)人繳費(fèi)年限滿15年的人員，按照制度設(shè)計(jì)正常發(fā)放基本養(yǎng)老金。對(duì)改革實(shí)施前參加工作的“老人”和“中人”，沒有實(shí)際繳費(fèi)的年限，要做視同繳費(fèi)年限來處理，在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再依據(jù)視同繳費(fèi)年限長短發(fā)給過渡性養(yǎng)老金。對(duì)其繳費(fèi)“欠賬”，可以通過政府轉(zhuǎn)移支付和國有資產(chǎn)化轉(zhuǎn)等措施，由國家財(cái)政補(bǔ)繳充實(shí)賬戶，不能指望通過加大企業(yè)和職工的當(dāng)前負(fù)擔(dān)來填平歷史債務(wù)，從而保證改革的總體平穩(wěn)運(yùn)行。這意味著，改革越是往后推遲，單位和職工養(yǎng)老賬戶的虧欠就越大，國家財(cái)政買單的代價(jià)也就越大。因此，為有效降低改革的代價(jià)和成本，為構(gòu)建公平的國民養(yǎng)老保險(xiǎn)基本制度和運(yùn)行規(guī)則，養(yǎng)老金并軌改革盡早實(shí)施對(duì)各方都有利。

(三)處理好并軌后企事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差別問題。企事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“并軌”重在轉(zhuǎn)機(jī)制，“并”的是基本制度模式，“并”的是養(yǎng)老待遇確定和調(diào)整機(jī)制，也就是要把以前不同群體遵循的不同的規(guī)則，“并”成一個(gè)統(tǒng)一、公平的規(guī)則。并不是要把所有人的養(yǎng)老待遇“并”在同一個(gè)水平上，不是要把各類不同群體的待遇拉平。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“并軌”制不應(yīng)該通過降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金待遇去實(shí)現(xiàn)和企業(yè)職工養(yǎng)老金的拉平，而應(yīng)該通過“補(bǔ)低縮差”來實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金待遇的公平。也就是說，改革要側(cè)重于提高養(yǎng)老金低的企業(yè)職工的待遇，以此來縮小機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)職工養(yǎng)老金之間的差距。這需要財(cái)政的大力支持。

(四)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全和保值增值機(jī)制。養(yǎng)老基金不同于一般的投資基金或者投機(jī)基金，通過市場投資來實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金的保值增值，必須堅(jiān)持安全和穩(wěn)健投資的原則，拓寬投資渠道。根據(jù)當(dāng)前國情，可采取實(shí)業(yè)投資、購買政府債券、投資公司股票、購買企業(yè)債券、委托金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行信托投資、銀行存款等多種形式進(jìn)行基金的保值增值管理。在投資的過程中，必須要建立保障儲(chǔ)備資金的投資機(jī)制，以此來保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金安全性與流動(dòng)性。通過規(guī)范和加強(qiáng)基金管理，取得部分資金的投資效益，從而保證在通貨膨脹的情況下，確保退休人員養(yǎng)老金的及時(shí)發(fā)放。

(五)完善社會(huì)保險(xiǎn)立法。在我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位，一直以來存在的問題就是對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革速度過于緩慢，跟不上時(shí)代發(fā)展，究其原因，缺少社會(huì)保險(xiǎn)立法是癥結(jié)所在。黨的十八屆四中全會(huì)指出，要建設(shè)完備的法律體系，推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，在企事業(yè)單位，要推薦實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌制，想實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，必須完善我國社會(huì)保險(xiǎn)立法。