《就業(yè)促進(jìn)法》實(shí)施中的問(wèn)題探討

□孫晉晉

2008年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》填補(bǔ)了我國(guó)促進(jìn)就業(yè)方面的法律空白?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》對(duì)于促進(jìn)就業(yè)問(wèn)題，從政府政策支持、就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)、就業(yè)公平以及就業(yè)援助等方面都作了明確規(guī)定。這些規(guī)定體現(xiàn)了國(guó)家把擴(kuò)大就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出位置，實(shí)施積極的就業(yè)政策，多渠道擴(kuò)大就業(yè)，建立長(zhǎng)效機(jī)制，積極促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定的戰(zhàn)略方針?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》連同《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》一起構(gòu)成了我國(guó)就業(yè)勞動(dòng)市場(chǎng)的法律基礎(chǔ)。然而，《就業(yè)促進(jìn)法》經(jīng)過(guò)多年的實(shí)施，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)民眾預(yù)期的明顯效果，一些條款的宣示性意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)踐性意義，實(shí)施細(xì)則不夠明確，缺乏實(shí)際的操作性。

一、法律條文中的概念界定和判定標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰

法律的最大特點(diǎn)在于它的概括性、規(guī)范性和明確性。所以，在立法過(guò)程中，對(duì)其內(nèi)容都必須有具體明確的規(guī)定，有標(biāo)準(zhǔn)有尺度，能給人們的行為提供規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)和方向。然而《就業(yè)促進(jìn)法》中對(duì)一些概念的界定并不清晰，導(dǎo)致在《就業(yè)促進(jìn)法》在實(shí)施了多年后，依舊還有很多法律條文規(guī)定過(guò)的細(xì)則被違反卻始終不能禁止，如就業(yè)歧視?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》中第三條規(guī)定“勞動(dòng)者依法享有平等就業(yè)和自主擇業(yè)的權(quán)利。勞動(dòng)者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰等不同而受歧視。有平等就業(yè)和自主擇業(yè)的權(quán)利。”第二十六條規(guī)定“用人單位招用人員、職業(yè)中介機(jī)構(gòu)從事職業(yè)中介活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)向勞動(dòng)者提供平等的就業(yè)機(jī)會(huì)和公平的就業(yè)條件，不得實(shí)施就業(yè)歧視?！比欢裁词恰熬蜆I(yè)歧視”，除了上述條款中涉及的幾個(gè)方面外，并沒(méi)有針對(duì)就業(yè)歧視的細(xì)節(jié)進(jìn)行明確規(guī)定，也沒(méi)有具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，將近60%的應(yīng)聘者曾經(jīng)遇到過(guò)性別歧視、戶(hù)籍歧視和健康歧視等情況。尤其是在一些女性應(yīng)聘者應(yīng)聘的過(guò)程中，婚育狀況往往作為用人單位將其拒之門(mén)外的“正當(dāng)理由”。正是由于就業(yè)歧視的界定并不清晰，取證也非常困難，用人單位就會(huì)制造和利用各種各樣的“正當(dāng)選拔機(jī)制”篩選掉那些他們認(rèn)為不適合的人選，把就業(yè)歧視變成正當(dāng)?shù)倪x拔條件。比如，有些用人單位為了躲避相關(guān)法條對(duì)于公平就業(yè)的規(guī)定，會(huì)讓所有應(yīng)聘者簽署自愿接受傳染病病原檢查的條款，若發(fā)現(xiàn)應(yīng)聘者是傳染病病原攜帶者，就會(huì)用別的理由拒絕接收應(yīng)聘者。由于“公平就業(yè)”不易取證，則使得本法的第三十條形同虛設(shè)。又如《就業(yè)促進(jìn)法》中政策支持部分的許多條文都未明確規(guī)定法律主體的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)大多數(shù)給予優(yōu)惠的政策都是片面的規(guī)定，并沒(méi)有細(xì)化和明確，所以無(wú)法從法律上保障這些優(yōu)惠政策能夠真正被落實(shí)。

二、法律條文中的法律責(zé)任與法律救濟(jì)不夠明確

《就業(yè)促進(jìn)法》中對(duì)于法律責(zé)任的規(guī)定并不清晰。一方面，本法中涉及到的部分法律責(zé)任相對(duì)應(yīng)的責(zé)任行為比較模糊，難以確定。比如，第六十條規(guī)定“勞動(dòng)行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)本法實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，建立舉報(bào)制度，受理對(duì)違反本法行為的舉報(bào)，并及時(shí)予以核實(shí)處理”雖然已經(jīng)說(shuō)明了相關(guān)勞動(dòng)保障部門(mén)的行政職責(zé)，但是表述并不夠明確。而第六十一條中對(duì)“濫用職權(quán)、玩忽職守”等行為也并未設(shè)立判斷的標(biāo)準(zhǔn)，使得本條款成為宣示性的條款，在一定程度上阻礙了司法操作性。另一方面很多行為方式并沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任，比如反就業(yè)歧視的相關(guān)內(nèi)容，并未對(duì)就業(yè)歧視的法律責(zé)任作出明確規(guī)定。并且《就業(yè)促進(jìn)法》的司法救濟(jì)程序規(guī)定還不完善。如第六十二條規(guī)定的“實(shí)施就業(yè)歧視的，勞動(dòng)者可以向人民法院提起訴訟”，這樣的條款只是偏重于原則性的規(guī)定，怎樣提起訴訟，提起何種形式的訴訟，是民事訴訟還是行政訴訟等等情形都尚未提及。《就業(yè)促進(jìn)法》沒(méi)有明確規(guī)定其適用范圍，如果根據(jù)《勞動(dòng)法》的規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)招錄公務(wù)員的行為可以適用在《就業(yè)促進(jìn)法》的范圍內(nèi)，當(dāng)錄用條件侵犯到就業(yè)公平時(shí)，應(yīng)聘者可以提起行政訴訟。然而我國(guó)《行政訴訟法》以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定里并沒(méi)有把國(guó)家公務(wù)員錄用工作過(guò)程中出現(xiàn)的歧視現(xiàn)象納入受理范圍。這樣一來(lái)，國(guó)家公務(wù)員錄用條件成為行政機(jī)構(gòu)的行政規(guī)章制度，就業(yè)平等權(quán)受到侵犯時(shí)就無(wú)法得到司法救濟(jì)了。倘若就業(yè)歧視現(xiàn)象是發(fā)生在一般企業(yè)或者事業(yè)單位，則應(yīng)聘者可以根據(jù)《就業(yè)促進(jìn)法》第六十二條的規(guī)定，通過(guò)提起民事訴訟實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì)。而現(xiàn)行的民事訴訟制度對(duì)于此類(lèi)案件的接納和處理同樣不容樂(lè)觀。此外，責(zé)任條款是法律條文中必備的實(shí)體條款，必須明確到位。無(wú)論法律的條文具有怎樣的強(qiáng)制性，沒(méi)有責(zé)任條款對(duì)相關(guān)行為懲罰細(xì)則的明確，都會(huì)大大影響法律的可操作性，從而使法律也失去它的威嚴(yán)。比如，第六十六條“依照有關(guān)法律規(guī)定給予處罰”和第六十七條“依法給予處罰”，并沒(méi)有具體說(shuō)明有關(guān)法律是指什么法律，依法依的是什么法，這樣不明確的條文會(huì)造成判斷標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，或?qū)е略趯?shí)踐中的權(quán)力濫用。

三、法律條文本身的可實(shí)踐性不強(qiáng)

《就業(yè)促進(jìn)法》雖然已經(jīng)實(shí)施多年，可它的可實(shí)踐性并不強(qiáng)。首先，對(duì)于長(zhǎng)時(shí)間存在的一些社會(huì)關(guān)注度比較高的問(wèn)題并沒(méi)有涉及。比如，行業(yè)之間的待遇差別問(wèn)題，應(yīng)屆大學(xué)生到基層就業(yè)的政策支持問(wèn)題，促進(jìn)就業(yè)政策的財(cái)政支持問(wèn)題等等。這些社會(huì)問(wèn)題在法律上沒(méi)有得到體現(xiàn)，就使整部法律失去了實(shí)踐意義。同時(shí)，就業(yè)本身是個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，就業(yè)形勢(shì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的變化而變化?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》制定的目的是要跟隨這個(gè)變化，充分調(diào)動(dòng)就業(yè)促進(jìn)制度中各個(gè)主體的積極性，盡可能的減少不當(dāng)因素，從而緩解就業(yè)壓力。而《就業(yè)促進(jìn)法》卻很少提及市場(chǎng)的作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，非法律因素既定的條件下，勞動(dòng)力資源必須接受市場(chǎng)的調(diào)配，在遵守市場(chǎng)規(guī)律的前提下，才能發(fā)揮作用。所以，促進(jìn)就業(yè)應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)良性的互動(dòng)。一方面充分發(fā)揮就業(yè)促進(jìn)體系中各個(gè)主體的功能，另一方面不違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律。比如，第十二條中規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)，扶持中小企業(yè)，多渠道、多方式增加就業(yè)崗位。”這僅僅是從促進(jìn)就業(yè)的方面來(lái)表述的，當(dāng)它與國(guó)家“鼓勵(lì)發(fā)展高科產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策”相違背時(shí)，就需要地方性法規(guī)和相關(guān)司法解釋的有力補(bǔ)充。比如像第十七條那樣，給予足夠的優(yōu)惠政策等。

《就業(yè)促進(jìn)法》的立法目的是為了在保證公正、公平的就業(yè)權(quán)利下促進(jìn)就業(yè)，推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和擴(kuò)大就業(yè)的共同發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》在實(shí)施中不可避免會(huì)出現(xiàn)法律概念不清晰、法律責(zé)任不到位，法律救濟(jì)程序不明確等現(xiàn)象?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》是用法律的形式來(lái)規(guī)范與就業(yè)相關(guān)的行為，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在正常秩序下能夠發(fā)揮促進(jìn)就業(yè)的作用。從法律條文的內(nèi)容上來(lái)看，本法是就業(yè)政策法律化的產(chǎn)物，卻沒(méi)有很好地利用相關(guān)政策來(lái)支持法律條文的內(nèi)容，使得它在施行中出現(xiàn)了很多障礙，不能充分發(fā)揮它的作用。盡管《就業(yè)促進(jìn)法》的“宣示性”遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于它的“實(shí)踐性”，但在具體使用的過(guò)程中，還是可以通過(guò)司法解釋、地方性法規(guī)以及相關(guān)部門(mén)的規(guī)章制度等等來(lái)逐步縮小差距，從而使該法的實(shí)用性大大加強(qiáng)，達(dá)到良好的效果。

［1］李雄.論平等就業(yè)權(quán)的界定［J］.河北法學(xué)，2008，6

［2］尹良平.《就業(yè)促進(jìn)法》若干問(wèn)題的評(píng)析［J］.法治與社會(huì)，2015，2

［3］李靜.《就業(yè)促進(jìn)法》中平等就業(yè)權(quán)司法救濟(jì)條款的缺陷與完善［J］.現(xiàn)代財(cái)經(jīng)，2008，2