從“社區(qū)治理”到“小區(qū)治理”——反思當下社區(qū)治理的“合作—共治”模式之一

楊颿

(蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215006)

引 言

近年來，探討城市社區(qū)治理模式的文章倍出，且都基本以國家、社會、公民等治理參與者的互動、合作來探求社區(qū)治理的良性發(fā)展道路，形成了社區(qū)治理的“合作—共治”模式。筆者于2014年年末深入所在地級市的某街道以訪談的形式與社區(qū)工作者交流互動，發(fā)現(xiàn)在社區(qū)治理的主體參與層面已經(jīng)有了較為明顯的改善，上級政府、街道、社工、志愿者、非營利組織都能有效地參與到社區(qū)的日常運行過程中，各自承擔著十分重要的職責①。然而，以商品房改革為標志而出現(xiàn)的物業(yè)公司、業(yè)主大會、業(yè)主委員會等“市場”主體卻沒有納入社區(qū)治理的“合作—共治”模式中。現(xiàn)階段的各種實際情況不斷使“社區(qū)治理”向“小區(qū)治理”的縱深拓展，面對小區(qū)治理的種種問題，我們理應將“市場”主體納入社區(qū)治理的“合作—共治”模式，形成政府—社會—市場協(xié)商合作的“大社區(qū)”治理體系。

礙于篇幅，本文只進行先導性的理論論證，有關實踐層面的社區(qū)治理具體模式構建問題將陸續(xù)在“反思二”及“反思三”中予以討論。

一、從“社區(qū)”到“小區(qū)”:城市基層治理的另一個“主戰(zhàn)場”

“社區(qū)”一詞是20世紀30年代由以費孝通為首的燕京大學的學生從英文community翻譯過來的。北京大學社會學教授夏學鑾將社區(qū)概念的歷史演變總結為三個階段:

第一階段:“組織論”階段。即把自然社區(qū)(即農(nóng)村)看成是與理性社會(即城市)相對立的組織形態(tài)，它們之間的差別是以人際關系的遠近親疏為特征的。

第二階段:“區(qū)域論”階段。即把社區(qū)看成是人們在其中共同生活的區(qū)域，“社區(qū)”不再是與“社會”截然對立的絕對體，而變成與人們的生活區(qū)域范圍有關的相對物。

第三階段:“綜合論”階段。即把社區(qū)看成是一個互動的體系，又看作是一個沖突的場所，還看作是一個行動的場域②。

我國現(xiàn)實語境下的社區(qū)含義雖在學理層面符合夏教授的“綜合論”階段，即社區(qū)實質上是一個區(qū)域性小型社會，是一定地域范圍內(nèi)存在某種社會關系的人們組成的生活共同體，在這個共同體中既有合作又有沖突，但在實踐進程中，我國的社區(qū)發(fā)展又在歷時態(tài)和共時態(tài)層面呈現(xiàn)出不同主體主導下的模式調(diào)整與職能轉變。

在歷時態(tài)層面，我國社區(qū)發(fā)展主要體現(xiàn)為政府主導下的單位制模式到街居制模式再到社區(qū)制模式的發(fā)展路徑。新中國成立以后的單位制模式帶有濃重的計劃經(jīng)濟色彩，早已進入了“歷史的火葬場”。而早在1954年就已確定，1978年全面恢復的街居制，確立了我國城市基層治理的基本格局。隨著我國改革的深入和社會的轉型，傳統(tǒng)的街居制模式受到了極大的挑戰(zhàn)。(1)居委會和街道的職能嚴重超載，不僅要承擔行政功能，還要承擔社會功能，這就一方面造成了居委會的嚴重行政化，另一方面又造成了居委會自治地位的嚴重喪失，服務居民的宗旨無法落實。(2)伴隨我國城市商品房改革而出現(xiàn)的物業(yè)公司、業(yè)主委員會等組織機構，使居委會的具體工作更加“泛化”，矛盾和沖突日益涌現(xiàn)。在此背景下，我國開始進行全國范圍的社區(qū)制模式建設。

在共時態(tài)層面，當前我國社區(qū)發(fā)展主要表現(xiàn)為以街居制模式為組織基礎、以商品房改革為背景的適應市場主體發(fā)展的居委會轄區(qū)調(diào)整和職能轉變。社區(qū)居委會在“小政府、大社會”的治理理念背景下變“管理”為“服務”;而城市社區(qū)的范圍則呈現(xiàn)出“一對多”，即:一個社區(qū)居委會服務多個住宅小區(qū)的界定模式。

“城市住宅小區(qū)”本質上是市場經(jīng)濟條件下商品房改革后由房地產(chǎn)開發(fā)商新建的樓盤。筆者以為，從當前中國實際的城市規(guī)劃和人口居住方式來看，小區(qū)③正逐步成為我國城市基層治理的真正微觀單元，是城市基層治理的另一個“主戰(zhàn)場”。

(1)在“一個社區(qū)居委會對應服務多個小區(qū)”的社區(qū)治理情境下，由于各個小區(qū)的基本情況(人員組成、建成時間、地理位置、設施配備等)不同，社區(qū)居委會、社區(qū)服務站需要針對不同小區(qū)提供不同性質與類型的服務，例如:在老齡人口居多的老小區(qū)，居委會、服務站可能更多地提供社區(qū)食堂、醫(yī)療保健、社區(qū)養(yǎng)老等服務;在外來務工人口居多的“過渡型”④小區(qū)，居委會、服務站可能更多地提供文化、生育、就業(yè)等服務。由此可見，城市基層治理的具體場域已不再是社區(qū)而是進一步下探到小區(qū)層面，小區(qū)已經(jīng)成為了社區(qū)治理的對象。

(2)小區(qū)除了是社區(qū)治理的對象、公民的居住場所，小區(qū)中的房屋還是市場(房產(chǎn)市場)中的交易商品，小區(qū)住戶通過租賃或購買成為了這種商品的所有人。小區(qū)的環(huán)境綠化、配套設施、房屋質量都需要維護，這是政府主體所不能夠完全提供的。于是，在政府的指導下，小區(qū)住戶成立業(yè)主大會和業(yè)主委員會，通過市場化運作方式，聘請專業(yè)的物業(yè)公司對小區(qū)進行管護服務。社區(qū)居委會在實際工作中難免要與這些組織機構發(fā)生關系。同時，“小區(qū)治理”的好壞直接影響著“社區(qū)治理”的結果。

(3)從學理上來說，前文提到:“社區(qū)實質上是一個區(qū)域性小型社會，是一定地域范圍內(nèi)存在某種社會關系的人們組成的生活共同體，在這個共同體中既有合作又有沖突?！倍捎谖覈F(xiàn)實環(huán)境下，“小區(qū)”成為了原來“社區(qū)”的功能承載者，成為了真正的“在一定地域范圍內(nèi)存在某種社會關系的人們組成的生活共同體”，社區(qū)治理理應向小區(qū)治理轉變。

綜上所述，“小區(qū)治理”雖在城市基層治理中暫時不能成為代替“社區(qū)治理”的政治詞語，但也應是社區(qū)治理題中的應有之義。

二、不容忽視的“市場”:社區(qū)治理“合作—共治”模式的重要補充

社區(qū)治理模式是指對社區(qū)治理實踐進行反思和概括得出的具有代表意義的典型形式或可以使人參照執(zhí)行的標準樣式⑤。自20世紀90年代中后期開始，在民政部提出的“社區(qū)建設”概念的指引下，我國大、中城市掀起了社區(qū)建設的熱潮。通過十余年的實踐總結和經(jīng)驗概括，形成了幾種有代表性的城市社區(qū)治理模式:行政側重型的上海模式、自治型的沈陽模式以及混合型的武漢江漢模式⑥。

自以俞可平為代表的學者在中國提出治理與善治理論后，“多元治理”的設想已融入社區(qū)治理模式的經(jīng)驗建構中。近年來，部分學者在“混合型”社區(qū)治理模式的基礎上提出了社區(qū)治理的“合作—共治”模式，蘇州大學沈榮華教授將蘇州市平江社區(qū)的體制創(chuàng)新經(jīng)驗歸納為“注重政府與社區(qū)居民、政府與非政府組織之間的柔性合作，盡可能吸納社會力量參與的合作共治服務網(wǎng)絡”⑦;深圳大學當代中國政治研究所的陳家喜基于西方的合作治理理論將物業(yè)公司和業(yè)主委員會也納入社區(qū)治理結構，力圖構建社區(qū)主體間的合作機制，培育社區(qū)精神和合作氛圍，最終達到社區(qū)的善治⑧;廈門大學公共事務學院教授朱仁顯在反思傳統(tǒng)的網(wǎng)格化治理模式后提出了“強政府與強社會背景下的國家與社會合作共治模式應成為下一步我國城市社區(qū)治理的方向和目標”，并將這種模式的含義概括為“政府和社會發(fā)揮各自的組織優(yōu)勢，形成復合治理的模式，共同管理社會和社區(qū)公共事務”⑨。綜觀各個學者對于“合作—共治”模式的闡述，不難看出，其基本觀點是要構建“政府—社會”協(xié)商合作的社區(qū)治理體系。

筆者以為，結合當下中國的時空環(huán)境提出社區(qū)治理的“合作—共治”模式是十分必要的。它既體現(xiàn)了黨的十八屆三中全會提出的“改進社會治理方式;堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”的要求，又充分貫徹了“政府掌舵，社會劃槳”的服務型政府工作宗旨。但是，這種“政府—社會”協(xié)商合作的社區(qū)治理模式仍有其弊端。

如若將小區(qū)治理納入對社區(qū)治理的討論中，那么，社區(qū)治理的對象可以分為兩類:社區(qū)居民和小區(qū)住戶。從公共選擇理論的角度出發(fā)，這兩類群體存在共同點，即他們都是理性經(jīng)濟人，他們都追求自身效用的最大化。而這種效用就是社區(qū)治理過程中服務品(將服務也看成一種商品)的提供。政府—社會協(xié)商合作的社區(qū)治理模式正是要轉變服務品的提供方式來適應更加多元化的需求。值得注意的是:在“社區(qū)”和“小區(qū)”的不同治理背景下，服務品的性質和提供方式是不同的。

(一)以“社區(qū)”為背景的治理

在治理過程中，社區(qū)居委會、社區(qū)服務站的主要職能就是針對社區(qū)居民的服務品提供。這種服務品(計劃生育服務、殘疾人服務、文體活動、低保調(diào)查、社區(qū)食堂)本質上是一種準公共產(chǎn)品⑩。隨著社區(qū)居民訴求的多元化，對于服務品的供給提出了數(shù)量與質量上的更高要求，傳統(tǒng)的政府獨立生產(chǎn)與經(jīng)營模式已滿足不了實際需求。在社區(qū)治理的“合作—共治”模式下，政府向社會租賃、購買服務品后，采取委托經(jīng)營或直接發(fā)放的手段向社區(qū)居民提供。例如:政府各類辦事機構設立的社區(qū)便捷通道采用政府直接生產(chǎn)和供給的形式，而為社區(qū)老齡人口和低保人口開設的社區(qū)“愛心食堂”則往往采用政府購買服務、委托經(jīng)營、社區(qū)監(jiān)管的模式。雖然存在“搭便車”現(xiàn)象，使準公共產(chǎn)品難以做到有效供給，但在社區(qū)治理的現(xiàn)實環(huán)境中，由于服務品的受眾數(shù)量一定，不可能過度膨脹，再加上服務品提供的范圍有限(在幾個小區(qū)中提供)，社區(qū)治理過程中只要能提供滿足社區(qū)居民要求的準公共產(chǎn)品，社區(qū)治理的有效性就能夠實現(xiàn)。即使出現(xiàn)嚴重的供給不足問題，上級政府的“兜底”功能也能及時化解矛盾。

(二)以“小區(qū)”為背景的治理

在治理過程中，各小區(qū)成立業(yè)主委員會并由其聘請有資質的物業(yè)公司共同參與針對小區(qū)住戶的服務品(小區(qū)住房的日常維護與保養(yǎng)以及配套設施的建設與劃分)供給。筆者以為，“小區(qū)治理”本質上是一種“公地治理”，即對許多人共用的一個資源系統(tǒng)實行治理。美國政治學家埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)將這種資源系統(tǒng)稱為“公共池塘資源”。“擁擠效應”和“過度使用”在公共池塘資源中的長期存在，使得小區(qū)提供的服務品并非“準公共產(chǎn)品”，這就導致了“政府—社會”提供模式的不適用?！盎诠参锲凡豢煞中缘墓参锲防碚摬荒苡脕矸治隹煞仲Y源單位的占用和使用問題?！?而采用“私有化”的提供方式，完全由小區(qū)住戶自行分配，展開自然博弈，結果又必然是服務品提供的不可持續(xù)和嚴重的資源爭奪“內(nèi)耗”。于是，我們建立了一種“局外人合約”制度。在政府指導下，由小區(qū)住戶達成一個有約束力的合約，交予第三者，再由第三者來執(zhí)行合約中的各種協(xié)議。業(yè)主委員會是這種合約的人格化表現(xiàn)，物業(yè)公司則充當“第三者”。這種模式本質上是將產(chǎn)權所有者與產(chǎn)權管理者分離，引入第三方市場主體進行產(chǎn)權監(jiān)管。但市場的逐利本性，使其很可能在沒有監(jiān)督的情況下，凌駕于產(chǎn)權所有者之上。

由此可見，“合作—共治”模式在以“社區(qū)”為背景的治理過程中能取得不錯的治理效果。然而，一旦將背景換成“小區(qū)”，由于市場主體的加入，社區(qū)治理(“社區(qū)”+“小區(qū)”)實際將會涉及兩種服務品的不同提供方式，從而形成“政府—社會—市場”三者多元互動的“大社區(qū)”治理模式。而“合作—共治”的社區(qū)治理模式恰恰忽視了市場主體的客觀存在(一些學者雖然將物業(yè)公司和業(yè)主委員會納入“合作—共治”模式，但僅把兩者代表的“市場”一方視為提供資金、技術、服務、管理的“旁觀者”，沒有賦予其獨立的“主體”地位)。

物業(yè)公司與小區(qū)住戶的矛盾由來已久，其具體體現(xiàn)則是物業(yè)公司對小區(qū)業(yè)主利益的侵害(筆者所在的地級市，就曾發(fā)生過物業(yè)公司非法侵占小區(qū)業(yè)主電梯費上百萬元的侵害案例)。究其根本原因，其實是對物業(yè)公司這個第三方市場主體的監(jiān)督缺失。一直以來，對于物業(yè)公司的監(jiān)督主體主要有兩個:一是其直接委托機構業(yè)主委員會;二是政府成立的物業(yè)監(jiān)管部門。前者在履行職能時受到自身權力不足的極大限制(物業(yè)公司可以是獨立法人，但業(yè)主委員會卻不具備此地位)，后者雖然是對物業(yè)服務企業(yè)進行監(jiān)督的專業(yè)政府部門，但其監(jiān)督的“事后性”特點，使其在發(fā)揮監(jiān)督職能時小區(qū)業(yè)主的利益實際已經(jīng)受到了侵害。

在“社區(qū)治理”不斷向“小區(qū)治理”層面縱深拓展的當下，社區(qū)治理的成功不僅是“政府—社會”模式下以“社區(qū)”為治理背景的成功，也必將意味著“政府—社會—市場”模式下“大社區(qū)治理”的成功。面對第三方市場主體的監(jiān)督難題，我們必須構建“合作—監(jiān)督—共治”的“大社區(qū)”治理體系，由政府牽頭，以小區(qū)為單位建立專門的議事協(xié)調(diào)機構，負責與業(yè)主委員會和物業(yè)公司的溝通協(xié)商，共同進行“小區(qū)治理”;并和業(yè)主委員會一道對物業(yè)公司進行監(jiān)督。

注釋:

①例如政府建立的社區(qū)信息化管理平臺;筆者所在地級市開展的社區(qū)“減負增效”活動;社區(qū)針對居家養(yǎng)老引入非營利組織建立“愛心食堂”以及志愿者、愛心協(xié)會的“送餐服務”;社區(qū)開展的“律師進小區(qū)”“書法家送春聯(lián)”等一系列文化惠民活動。

②⑤婁成武、孫萍:《社區(qū)管理學》(第3版)，高等教育出版社，2012年，第3－4頁，第62頁。

③筆者以為:“小區(qū)”的含義可基本分為狹義和廣義兩種，狹義的小區(qū)特指我國商品房改革后新建的城市住宅小區(qū)(“小區(qū)”這種說法也在此時出現(xiàn));而廣義的小區(qū)則是城市中一切存在的居住單元，例如某某新村也可看作小區(qū)。本文的“小區(qū)”指的是廣義的小區(qū)。

④張晨:《城市化進程中的“過渡型社區(qū)”:空間生成、結構屬性與演進前景》，《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》，2011年，第6期，第75頁。

⑥汪大海、魏娜:《社區(qū)管理》(第3版)，中國人民大學出版社，2012年。

⑦沈榮華、趙利、胡嵐:《合作共治:我國城市社區(qū)建設的路徑——蘇州市平江區(qū)社區(qū)體制創(chuàng)新探析》，《社會科學》，2008年第10期，第85頁。

⑧陳家喜:《反思中國城市社區(qū)治理結構——基于合作治理的理論視角》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》，2015年第68卷，第1期，第71－76頁。

⑨朱仁顯、鄔文英:《從網(wǎng)格管理到合作共治——轉型期我國社區(qū)治理模式路徑演進分析》，《廈門大學學報(哲學社會科學版)》，2014年第1期(總第221期)，第107頁。

⑩準公共產(chǎn)品的特點是非排他性和競爭性。

?埃莉諾·奧斯特羅姆:《公共事物的解決之道——集體行動制度的演進》，上海文藝出版社，2012年，第39頁。

［參考資料］

［1］ 婁成武，孫萍．社區(qū)管理學［M］．3版．北京:高等教育出版社，2012．

［2］ 張晨．城市化進程中的“過渡型社區(qū)”:空間生成、結構屬性與演進前景［J］．蘇州大學學報:哲學社會科學版，2011(6):74－79．

［3］ 汪大海，魏娜．社區(qū)管理［M］．3版．北京:中國人民大學出版社，2012．

［4］ 沈榮華，趙利，胡嵐．合作共治:我國城市社區(qū)建設的路徑:蘇州市平江區(qū)社區(qū)體制創(chuàng)新探析［J］．社會科學，2008(10):82－87．

［5］ 陳家喜．反思中國城市社區(qū)治理結構:基于合作治理的理論視角［J］．武漢大學學報:哲學社會科學版，2015，68(1):71 －76．

［6］ 朱仁顯，鄔文英．從網(wǎng)格管理到合作共治:轉型期我國社區(qū)治理模式路徑演進分析［J］．廈門大學學報:哲學社會科學版，2014(1):102－109．

［7］ 埃莉諾·奧斯特羅姆．公共事物的解決之道:集體行動制度的演進［M］．上海:上海文藝出版社，2012．