轉移支付對地方政府行為的影響研究

魏福成 胡洪曙

（中南財經政法大學 財政稅務學院， 湖北 武漢 430073）

轉移支付對地方政府行為的影響研究

魏福成 胡洪曙

（中南財經政法大學 財政稅務學院， 湖北 武漢 430073）

中央對地方的轉移支付會對地方政府支出行為和征稅努力產生重要影響。本文構建了一個理論模型和分析框架，分析和考察了不同類型的轉移支付對地方政府支出行為和征稅努力的影響效應，以及地方政府目標函數的性質、產出函數的性質等因素對這些效應的影響。研究發(fā)現：第一，一般轉移支付會導致非生產性公共支出的上升幅度可能超過生產性公共支出的上升幅度，這與現有觀點和看法相反。第二，不同類型的轉移支付對地方政府征稅努力會產生不同的作用：一般轉移支付會提高地方政府征稅努力，用于生產性公共品的專項轉移支付會降低地方政府征稅努力，而用于非生產性公共品的專項轉移支付對征稅努力沒有影響。第三，不同類型的轉移支付對地方政府支出行為會產生相互影響，現有文獻對此少有分析。第四，產出在地方政府目標函數中的重要性、實際稅率（征稅努力）和生產性公共品對產出的重要性等因素會對一般轉移支付和專項轉移支付的效應大小產生重要影響。因此轉移支付規(guī)模和結構的確立和調整，應將不同類型轉移支付之間的相互影響和作用考慮進去，并且應根據地區(qū)的經濟狀況、經濟結構和征稅成本等因素去確定對每個地區(qū)的轉移支付結構和規(guī)模。

轉移支付; 地方政府支出; 征稅努力

一、引言

自1994年分稅制以來，我國正式確立了政府間財政轉移支付制度，并在實踐過程中不斷完善和修訂。政府間財政轉移支付制度對于地區(qū)間公共服務均等化、地區(qū)間經濟發(fā)展差距、區(qū)域外溢性公共商品的提供以及中央對地方政府的有效控制等方面都具有重要影響和作用。然而，轉移支付制度也可能會扭曲地方政府支出行為和籌集財政收入的努力程度。

中國的中央對地方的政府間財政轉移支付制度主要包括稅收返還、一般轉移支付和專項轉移支付三個方面。稅收返還是為保障地方政府既有利益而設置的，目前主要包括兩稅（消費稅和增值稅）遞增返還、所得稅基數返還、成品油價格和交通稅費改革稅收返還。一般轉移支付主要是指用于平衡地區(qū)間財政收入差距、彌補地方政府財力缺口的財政轉移支付。稅收返還和一般轉移支付對資金沒有規(guī)定具體用途和方向，受援的地方政府可以用該項資金彌補其一般預算的缺口，既可用于生產性公共品支出方面，又可用于非生產性公共品支出方面。稅收返還和一般轉移支付都有確定的分配公式，并且一般轉移支付通常采用“因素法”進行分配，與地方的財政能力成反向關系。一般轉移支付對于縮小地區(qū)財力差距、促進地區(qū)間的社會公平等具有重要作用。專項轉移支付又稱有條件補助，這類轉移支付資金規(guī)定了使用方向和具體用途，受援的地方政府必須按規(guī)定的方向和用途使用該資金。專項轉移支付主要是為了解決地方公共商品收益外溢問題和促進特定的公共品的提供。與稅收返還和一般轉移支付不同，專項轉移支付沒有明確的分配公式，通常需要地方政府主動爭取，并且地方政府通常要對爭取來的專項轉移支付進行資金配套。中央對地方的轉移支付規(guī)模和結構分別見圖1和圖2。

由圖1可知，一般轉移支付和專項轉移支付規(guī)模在2000年后增長速度加快，2006年后一般轉移支付規(guī)模增長速度較為穩(wěn)定，但專項轉移支付規(guī)模增長速度則波動較大，2014年一般轉移支付規(guī)模為26672億元，專項轉移支付規(guī)模為19941億元。稅收返還規(guī)模則增長緩慢，并且在部分年份有所下降，在2009年至2014年基本保持在5000億的規(guī)模。

圖1 1995—2014年間各類轉移支付規(guī)模變動情況

從轉移支付的結構來看，由圖2可知，一般轉移支付占比自1996年以來逐年上升，到2014年時一般轉移支付占轉移支付的比重為51.58%；專項轉移支付占比則發(fā)生較大波動，由1995年的14.80%上升到2014年的38.56%，但在2002年至2003年間、2009年至2010年間以及2012年至2013年期間發(fā)生較大幅度的下降。稅收返還占比則由1994年的73.72%下降到2014年的9.86%，除了2002年和2003年發(fā)生上升以外，其他年份均保持了下降的趨勢。

圖2 1995—2014年間轉移支付的結構變化

現有文獻對轉移支付的作用及其影響的研究，主要集中在轉移支付對地區(qū)間財力差距和地區(qū)經濟差距的影響、對地方政府支出結構的影響以及對基本公共服務均等化的影響等方面。Melitz and Zumer，Hepp and Von Hagen等通過跨國研究發(fā)現轉移支付能夠在一定程度上降低地區(qū)間財政收入差距①。但是對于中國情形而言，大多數研究認為中國的轉移支付沒有減小甚至擴大了地區(qū)間財力不平衡。劉溶滄和焦國華利用泰爾指數測度地區(qū)間財政能力差距，實證分析發(fā)現中央對地方的轉移支付并沒有明顯降低省級間財政能力差距和地區(qū)間經濟發(fā)展不平衡②。王紹光,馬栓友和于紅霞,尹恒等,宋小寧和苑德宇等研究得出了類似的結論③。然而，尹恒和朱虹研究認為隨著轉移支付制度的改善和地區(qū)間財政分配關系的不斷調整，轉移支付對縮小地區(qū)間財政能力差距具有越來越重要的作用④。劉生龍等,張軍和范子英分析了轉移支付是否能夠促進內陸地區(qū)的經濟增長和區(qū)域經濟收斂，得到了兩種相反的結論：前者使用1998—2007年間省級數據發(fā)現西部大開發(fā)政策等轉移支付對于西部經濟的發(fā)展具有重要的促進作用，減小了省級間經濟發(fā)展差距;而后者使用1995—2006年間省級數據則發(fā)現轉移支付不僅沒有減小地區(qū)間經濟發(fā)展差距，反而擴大了地區(qū)間發(fā)展差距，特別是擴大了西部地區(qū)與東中部地區(qū)的經濟發(fā)展差距⑤。

在轉移支付對基本公共服務支出以及政府支出結構的影響方面，尹恒和朱虹使用全國縣級數據研究發(fā)現，縣級政府通常把未指定用途的轉移支付資金的增量部分主要用于生產性公共品支出方面⑥，而很少用于基本公共服務等非生產性公共品支出方面。付文林和沈坤榮也得到了類似的結論⑦。賈曉俊等在河北省縣級層面分析了專項轉移支付中的分類撥款與項目撥款對教育基本公共服務支出的影響的效果差異，研究發(fā)現相對于項目撥款，縣級政府會把更多的分類撥款資金用于提供教育基本公共服務方面⑧。其他研究則認為地方政府會把轉移支付的資金用于行政支出，而對生產性公共品支出和基本公共服務等非生產性公共品支出的影響有限，比如袁飛等使用1994—2003年縣級數據發(fā)現，轉移支付會增加財政供養(yǎng)人口規(guī)模，從而增加行政支出，轉移支付資金沒有有效地促進基本公共服務供給和基礎設施建設⑨。

轉移支付對地方政府征稅努力或籌集財政收入的積極性的影響的研究，目前在理論上存在兩種觀點和結論。一方面，如果轉移支付分配中考慮的地區(qū)財力是根據實際稅率測算的，那么在提高征稅努力從而提高實際稅率導致生產要素流出本地時，提高征稅努力的地區(qū)稅收收入會下降，此時其能夠獲得更多的轉移支付，因此轉移支付會促進地方政府提高征稅努力⑩。另一方面，稅收返還和一般轉移支付不利于地方政府提高財政努力或征稅努力，并且富裕地區(qū)的財政努力程度低于貧窮地區(qū)。目前大多數研究認為轉移支付會對地方政府征稅努力造成不利的影響。在理論上，Litvack et al.研究發(fā)現轉移支付不但不能促進地方政府提高籌集財政收入的努力，反而使得地方政府更多地依賴中央政府的轉移支付；Bordignon et al.在信息不對稱情況下，研究發(fā)現地方政府會通過降低征稅努力和提高公共支出的方式獲得更多的中央轉移支付。在經驗研究方面，Hines and Thaler、Baretti et al.以及Panda通過使用跨國數據或跨期數據研究發(fā)現，地方政府的征稅努力與轉移支付呈現反向關系。具體到中國情形，張恒龍和陳憲使用1994—2003年的數據在省級層面實證分析發(fā)現不同的轉移支付類型對地方政府財政努力（征稅努力）具有不同的影響：一般轉移支付和專項轉移支付會降低地方政府的征稅努力，而稅收返還則會激勵地方政府提高征稅努力。李婉等得出了類似的結論。胡祖銓、黃夏嵐和劉怡利用1997—2010年省級數據實證分析發(fā)現稅收返還和一般轉移支付會降低地方征稅努力，而有配套的專項轉移支付則會提高地方政府征稅努力，但前者對地方征稅努力的正面效應要遠遠大于后者的正面效應，因此總體而言我國的轉移支付制度對地方政府的征稅努力產生了不利影響。

現有研究對于轉移支付的影響進行了豐富的探討和分析，然而現有研究存在以下缺陷和不足。第一，轉移支付會對地方政府支出結構產生重要作用，但是現有文獻很少從理論上分析哪些因素會影響其發(fā)揮作用的效果，并且很少分析不同類型的轉移支付之間的相互影響。第二，現有文獻常常忽略了一般轉移支付與征稅努力對地方政府效用的互補性影響，當二者存在互補性時，一般轉移支付可能會激勵地方政府提高征稅努力。第三，現有文獻通常沒有按資金用途對專項轉移支付進行分類，不同用途的專項轉移支付可能對地方政府行為產生不同影響。第四，地方政府目標（效用函數）的性質、產出函數從而經濟結構等因素可能對轉移支付的效果產生重要影響，而現有文獻沒有對此進行考察。

基于現有文獻的缺陷和不足，本文建立了一個理論模型和分析框架，分析和考察了不同類型的轉移支付對地方政府支出行為和征稅努力的影響效應，以及地方政府目標函數的性質、地區(qū)產出函數的性質等因素對這些效應的影響。本文的結構安排如下：第二部分建立了地方政府行為的理論模型，主要包括了地方政府支出行為和財政努力行為（征稅努力），并得到了地方政府的最優(yōu)行為的影響因素；第三部分具體分析了不同類型的轉移支付對地方政府行為的影響，以及產出在地方政府效用中的重要性、生產性公共品和征稅努力（從而實際稅率）對產出的影響程度等因素對轉移支付效果的影響；第四部分總結了本文的主要結論和發(fā)現，并提出了相應的政策建議。

二、理論模型和框架

本部分就地方政府支出行為和征稅努力行為建立理論模型和分析框架，考察和探究一般轉移支付和專項轉移支付對地方政府行為的影響。任意一個地方政府i的目標函數如下：

yiαGi,11-α

（1）

地方政府的財政預算約束如下：

Tig+Tis+D+eiτyi=Gi，1+Gi，2

（2）

Tis=ρGi，1+μGi，2

（3）

其中，Tig和Tis分別為地方政府獲得的一般轉移支付和專項轉移支付。專項轉移支付既用于生產性公共品也用于非生產性公共品（基本公共服務），同時通常需要地方進行配套投入。根據（3）式，地方政府在基本公共服務供給等非生產性公共品支出Gi，1方面的配套投入比例為1-ρ，在生產性公共品支出Gi，2方面的配套比例為1-μ，而中央政府（上級政府）為基本公共服務供給等非生產性公共品和生產性公共品支出承擔的比例分別為ρ和μ。我國地方政府通常都背負許多債務，可以從金融機構和市場上借入資金以彌補收支缺口，假定D為地方政府的債務凈收入（借債收入減去還本付息后的差額）。地方政府通過征稅和公共收費等形式籌集的財政收入，取決于本地經濟產出、自身征稅努力ei及名義稅率τ等情況。由于我國名義稅率由中央政府決定，因此地方政府并不能直接決定和影響名義稅率，但是地方政府行為能夠影響本地經濟產出和自身的征稅努力。

地方的經濟產出函數為：

（4）

其中，Ai為地方除生產性公共品和實際稅率以外的其他因素和變量，δ>0和1>γ>0分別反映生產性公共品和實際稅率對經濟產出的影響程度。實際稅率對要素跨區(qū)流動和中國地方政府間稅收競爭這些影響地方經濟產出的因素，都通過（4）式的分母得到體現和反映。

地方政府需要在生產性公共品支出、非生產性公共品支出和征稅努力等三個方面做出選擇，在（2）式、（3）式和（4）式的約束下，最大化自身的效用（或績效考核得分）即使得（1）式最大。根據一階條件可得：

對ei求導可得：

（5）

對Gi，2求導可得：

（6）

由（4）式、（5）式和（6）式可得：

（7）

（8）

（9）

以上三個式子即為地方政府在生產性公共品支出、非生產性公共品支出和征稅努力的決定式。

三、轉移支付對地方政府行為的影響

由（7）式、（8）式和（9）式可知，產出在地方政府目標函數（績效考核）中的重要性、生產性公共品和征稅努力（實際稅率）對產出的重要性、不同類型的轉移支付以及地方政府的借債能力（凈債務收入）等因素都會影響地方政府支出行為和征稅努力。

（一）轉移支付對地方政府支出行為的影響

1.一般轉移支付會導致生產性公共支出和非生產性公共支出均會上升，但是對二者的影響程度的相對大小則取決于各項參數和專項轉移支付的配套比例

2.專項轉移支付所要求的地方政府配套比例越低，則對應的地方公共支出就越高，但是沒有交叉效應

（二）轉移支付對地方政府征稅努力的影響

1.一般轉移支付會提高地方政府征稅努力

2.用于生產性公共品的專項轉移支付所要求的地方配套比例越小，則地方政府的征稅努力越小

3.用于非生產性公共品的專項轉移支付配套比例對地方政府征稅努力沒有影響

綜上，不同的轉移支付類型對于地方政府的征稅努力的影響程度是不同的，一般轉移支付會提高地方政府征稅努力，用于生產性公共品的專項轉移支付會降低地方政府征稅努力，而用于非生產性公共品的專項轉移支付則對地方政府征稅努力沒有影響。因此，一方面如果中央政府想要提高地方政府征稅努力，則應提高一般轉移支付的比重，降低用于生產性公共品的專項轉移支付的比重或提高地方配套比例；另一方面，如果想要使得轉移支付不對地方政府征稅努力產生影響或僅產生較小的影響，則應提高用于非生產性公共品的專項轉移支付的比重。

（三）轉移支付對地方政府行為的影響效果分析

1.不同類型的轉移支付對地方政府支出行為的相互影響

（1）用于非生產性公共品的專項轉移支付所要求的地方配套比例越小，則一般轉移支付對非生產性公共品的影響越大；一般轉移支付越大，則降低用于非生產性公共品的專項轉移支付所要求的地方政府配套比例帶來的非生產性公共品的上升幅度會上升。

（2）用于生產性公共品的專項轉移支付所要求的地方配套比例越小，則一般轉移支付對生產性公共品的影響越大；一般轉移支付越大，則降低用于非生產性公共品的專項轉移支付所要求的地方政府配套比例帶來的生產性公共品的上升幅度會下降。

綜上，在分析不同類型的轉移支付的最優(yōu)規(guī)模時，因將不同類型轉移支付對地方政府支出結構的影響納入分析之中。

2.生產性公共品和實際稅率對產出的重要性以及產出在地方政府目標中的重要性，都會對一般轉移支付效應產生重要影響

（1）影響一般轉移支付對地方政府支出的作用程度

（2）影響一般轉移支付對地方政府征稅努力的作用程度

3.生產性公共品和實際稅率對產出的重要性以及產出在地方政府目標中的重要性，都會對專項轉移支付效應產生影響

（1）對專項轉移支付的地方政府支出效應的影響

（2）對專項轉移支付的地方政府征稅努力效應的影響

（四）政府的凈債務收入（借債能力）對轉移支付效用的影響

政府的凈債務收入對生產性公共品支出、非生產性公共品支出和地方政府征稅努力的影響，與一般轉移支付相同，因為對于地方政府而言，凈債務收入的性質在當前與一般轉移支付性質相同：沒有規(guī)定用途，且當期不用償還。這意味著，在中央政府財政收入有限的時期，中央政府可以減少對借債能力較強的地區(qū)的一般轉移支付，增加對借債能力較弱的地區(qū)的一般轉移支付。

四、結論與政策建議

轉移支付制度對于地方政府支出行為和征稅努力會產生重要影響。本文構建了一個理論模型和分析框架，對不同的轉移支付的影響及其相互作用進行了考察，得到如下結論：

第一，一般轉移支付會導致地方政府提高生產性公共支出和非生產性公共支出，并且非生產性公共支出的上升幅度可能超過生產性公共支出的上升幅度，這與現有觀點和看法相反。這是因為現有研究沒有在理論上考慮到地方政府目標函數、地區(qū)產出函數的性質以及專項轉移支付所要求的地方配套比例等因素的影響。

第二，不同類型的轉移支付對地方政府征稅努力會產生不同的作用。一方面，一般轉移支付會提高地方政府征稅努力，這與大多數現有觀點相反，這是因為現有文獻通常沒有考慮到一般轉移支付會提高地方政府生產性公共品支出，從而提高了征稅努力帶來的邊際產出和地方政府的邊際效用。另一方面，用于生產性公共品的專項轉移支付所要求的地方配套比例越小，則地方政府的征稅努力越小，這與現有觀點一致；然而用于非生產性公共品的專項轉移支付配套比例對地方政府征稅努力沒有影響，現有文獻通常沒有按資金用途對專項轉移支付進行分類，從而無法獲得該結論。

第三，不同類型的轉移支付對地方政府支出行為會產生相互影響，現有文獻對此少有分析。本文研究發(fā)現，一方面，在對非生產性公共品的影響上，一般轉移支付和用于非生產性公共品的專項轉移支付之間存在互補性：用于非生產性公共品的專項轉移支付所要求的地方配套比例越小，則一般轉移支付對非生產性公共品的影響越大；一般轉移支付越大，則降低用于非生產性公共品的專項轉移支付所要求的地方政府配套比例帶來的非生產性公共品的上升幅度會上升。另一方面，在對生產性公共品的影響上，用于生產性公共品的專項轉移支付所要求的地方配套比例越小，則一般轉移支付對生產性公共品的影響越大；一般轉移支付越大，則降低用于非生產性公共品的專項轉移支付所要求的地方政府配套比例帶來的生產性公共品的上升幅度會下降。

第四，產出在地方政府目標函數中的重要性、實際稅率（征稅努力）和生產性公共品對產出的重要性等因素會對一般轉移支付的效應大小產生重要影響。一方面，產出在地方政府目標函數中的重要性上升，會導致生產性公共品上升，但是它對非生產性公共品的影響方向則取決于生產性公共品對產出的重要性和實際稅率對產出的重要性；實際稅率對產出的重要性會導致一般轉移支付對生產性公共支出和非生產性公共支出的影響程度；生產性公共品對產出的重要性的上升，會導致一般轉移支付對生產性公共品的影響程度上升，但是會降低一般轉移支付對非生產性公共支出的影響程度。另一方面，產出在地方政府目標函數中的重要性上升，會導致一般轉移支付對征稅努力的影響程度上升，而實際稅率在產出中的重要性上升時，一般轉移支付對征稅努力的影響程度會下降。

第五，產出函數和地方政府目標函數性質對專項轉移支付效應會產生重要影響。一方面，產出在地方政府目標函數中的重要性上升或者生產性公共品對產出的重要性上升時，用于非生產性公共品的專項轉移支付對非生產性公共品支出的影響會下降，而用于生產性公共品的專項轉移支付對生產性公共支出的影響程度上升。另一方面，產出在地方政府目標函數中的重要性上升或者實際稅率對產出帶來更大不利影響時，用于生產性公共品的專項轉移支付對征稅努力的影響程度會下降。

第六，政府的凈債務收入或借債能力對地方政府行為的影響，與一般轉移支付相同。

根據以上結論和發(fā)現，提出如下政策建議：

一是轉移支付的規(guī)模和結構的確立和調整，應將不同類型轉移支付之間的相互影響和作用考慮進去，不能割裂開來去確定不同類型轉移支付的規(guī)模。二是轉移支付的規(guī)模和結構在不同地區(qū)應有所不同，即應根據地區(qū)的經濟狀況、經濟結構和征稅成本等因素去確定對每個地區(qū)的轉移支付結構和規(guī)模。三是應將地方政府的借債能力考慮到轉移支付決策中去，中央政府（上級政府）在轉移支付資金有限的情況下，如果要加快縮小地區(qū)間經濟發(fā)展差距和提高基本公共服務均等化水平，那么應將更多的轉移支付資金給借債能力較弱的經濟落后地區(qū)，而相應減少對借債能力較強的經濟發(fā)達地區(qū)的轉移支付。

注釋

①Melitz, J.， and Zumer,F. “Interregional and International Risk-sharing and Lessons for EMU.” Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy, 51（1999）;Hepp, R.， and J. von Hagen. “Interstate Risk Sharing in Germany: 1970-2006.” Working Papers 2010-13, University of Connecticut, Department of Economics,2010.

②劉溶滄、焦國華：《地區(qū)間財政能力差異與轉移支付制度創(chuàng)新》，《財貿經濟》2002年第6期。

③王紹光：《中國財政轉移支付的政治邏輯》，《戰(zhàn)略與管理》2002年第6期;馬栓友、于紅霞：《轉移支付與地區(qū)經濟收斂》，《經濟研究》2003年第3期;尹恒、康琳琳、王麗娟：《政府間轉移支付的財力均等化效應——基于中國縣級數據的研究》，《管理世界》2007年第1期;宋小寧、苑德宇：《公共服務均等、政治平衡與財政轉移支付》，《財經問題研究》2008年第4期。

④尹恒、朱虹：《中國縣級地區(qū)財力缺口與轉移支付的均等性》，《管理世界》2009年第4期。

⑤劉生龍、王亞華、胡鞍鋼：《西部大開發(fā)成效與中國區(qū)域經濟收斂》，《經濟研究》2009年第9期;張軍、范子英：《中國如何在平衡中犧牲了效率：轉移支付的視角》，《世界經濟》2010年第3期。

⑥尹恒、朱虹：《縣級財政生產性支出偏向研究》，《中國社會科學》2011年第1期。

⑦付文林、沈坤榮：《均等化轉移支付與地方政府財政支出結構》，《經濟研究》2012年第5期。

⑧賈曉俊、岳希明、王怡璞：《分類撥款、地方政府支出與基本公共服務均等化——兼談我國轉移支付制度改革》，《財貿經濟》2015年第4期。

⑨袁飛、陶然、徐志剛、劉明興：《財政集權過程中的轉移支付和財政供養(yǎng)人口規(guī)模膨脹》，《經濟研究》2008年第5期。

⑩Smart,M. “Taxation and Deadweight Loss in a System of Intergovernmental Transfers.”CanadianJournalofEconomics31, no.1（1998）. Egger, P., M. Koethenbuerger and M.Smart. “Do Fiscal Transfers Alleviate Business Tax Competition？ Evidence from Germany.”JournalofPublicEconomics, 94（2010）．

責任編輯 張靜

Study of the Impact of Transfer Payment on Local Governments’ Behavior

Wei Fucheng Hu Hongshu

（School of Public Finance and Taxation， Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan 430073）

The behavior of local governments’ expenditure and effort on tax are often significantly influenced by the system of transfer payment.This paper establishes a theoretical model to analyze how the different type of transfer payment and the nature of output function and local government object function affect the behavior of local governments’ expenditure and effort on tax. It finds that: Firstly， being contrary to existing standard view，general transfer payment may induce a more increasing amplitude of unproductive public expenditure than that of productive public expenditure. Secondly， different type of transfer payment has different impact on tax effort of local governments. General transfer payment induces local governments to improve tax effort，whereas the special transfer payment used to productive public good will decrease the effort on tax. Thirdly， one type of transfer payment influences another type of transfer payment’s effects on local governments’ behavior. Fourthly，the nature of output function and local government object function will influence transfer payment’s effect on local governments’ behavior.

transfer payment； the expenditure of local governments； effort on tax

2015-09-02

國家社會科學基金項目“促進基本公共服務均等化的中央財政轉移支付機制優(yōu)化研究”（13BGL033）