中國(guó)（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新與政府職能實(shí)現(xiàn)方式轉(zhuǎn)變

蔣碩亮

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海200433）

中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”或“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”）以制度創(chuàng)新為起點(diǎn)，帶動(dòng)金融、稅收、貿(mào)易、政府管理等一系列政策變革，要求為全國(guó)性的改革和破局形成巨大的示范效應(yīng)。一方面與國(guó)際接軌，另一方面承擔(dān)國(guó)內(nèi)改革的重任，起到倒逼行政體制改革的作用，而這與國(guó)務(wù)院積極推進(jìn)的政府職能轉(zhuǎn)變、取消和下放行政審批權(quán)力的方向是一致的。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)不是“栽盆景”，而是“種苗圃”；不是挖掘“政策洼地”，而是制度創(chuàng)新。試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新包括四個(gè)方面：一是投資管理制度，二是貿(mào)易監(jiān)管制度，三是金融制度，四是綜合監(jiān)管制度。核心在于政府職能轉(zhuǎn)變，營(yíng)造國(guó)際化、法治化的營(yíng)商環(huán)境［1］。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新必然要求政府管理方式的轉(zhuǎn)變。

一、上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政府職能實(shí)現(xiàn)方式轉(zhuǎn)變的邏輯

第一，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變關(guān)系到自貿(mào)區(qū)未來(lái)究竟要建立一個(gè)什么樣的政府；這樣的政府如何處理好與市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)的關(guān)系。按照中共十八屆三中全會(huì)決議精神，自貿(mào)區(qū)要建立法治政府和服務(wù)型政府，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建人民滿意型政府，這是自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的大方向。政府要有所為，有所不為，成為能夠滿足公眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)需求的有效政府。政府還要以人為本，對(duì)中國(guó)公民和外國(guó)公民平等相待，只有這樣才能成為中國(guó)人民和世界人民滿意的政府。比如，自貿(mào)區(qū)政府要調(diào)查研究在金融、航運(yùn)、商貿(mào)、專業(yè)技術(shù)、文化、社會(huì)等領(lǐng)域的公眾、企業(yè)、社會(huì)其他組織等對(duì)政府的需求，并及時(shí)回應(yīng)，有針對(duì)性地、高效地加以滿足。此外，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新要求試驗(yàn)區(qū)政府職能重心應(yīng)由傳統(tǒng)投資建設(shè)型向服務(wù)監(jiān)管型轉(zhuǎn)變，由事前審批向事后監(jiān)管調(diào)控轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源上的決定性作用。因此，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政府應(yīng)著力做好公共服務(wù)與市場(chǎng)監(jiān)管。政府職能的轉(zhuǎn)變要求其實(shí)現(xiàn)方式也要?jiǎng)?chuàng)新和優(yōu)化。

第二，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)治理現(xiàn)代化的要求。首先，要形成多元的治理格局。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)要形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)等力量的多元治理格局，政府只是社會(huì)治理主體之一，而不是全部。其次，公共服務(wù)供給模式與策略的創(chuàng)新。政府應(yīng)借鑒“新公共管理理論”的主要思想，讓市場(chǎng)發(fā)揮更大的作用。關(guān)鍵性的公共服務(wù)應(yīng)該由政府來(lái)提供，差異化服務(wù)、公益性服務(wù)則可交由私人部門和第三部門去提供。另外，政府也要進(jìn)行公共服務(wù)提供的策略創(chuàng)新，通過(guò)“購(gòu)買公共服務(wù)”、“公共服務(wù)外包”、“憑單制度”等多種方式，將部分職能轉(zhuǎn)移到私營(yíng)部門、第三部門，促使公眾“用腳投票”，進(jìn)而提高公共服務(wù)提供的質(zhì)量。再次，大力推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的應(yīng)用。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)大力推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)建設(shè)，運(yùn)用電子平臺(tái)整合不同部門信息資源，實(shí)現(xiàn)協(xié)同管理。另外，還需要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)及時(shí)公開政府的政務(wù)、預(yù)算等信息，便于公眾了解與監(jiān)督，真正做到“權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。最后，政府決策更加民主與科學(xué)。那種缺乏科學(xué)論證的公共政策極易導(dǎo)致失誤，從而給自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革帶來(lái)重大的損失。因此，公共政策在制定、執(zhí)行、分析與評(píng)估的過(guò)程中要有科學(xué)規(guī)范的程序。同時(shí)，公共政策的最終目標(biāo)是要滿足廣大公眾的利益。充分反映民意，廣泛集中民智，讓公眾參與到公共決策的過(guò)程之中，能夠確保公共政策的正確性，也是社會(huì)主義民主發(fā)展的需要。政府作為治理現(xiàn)代化的重要主體，需要轉(zhuǎn)變職能實(shí)現(xiàn)方式，更好適應(yīng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)治理現(xiàn)代化的要求。

二、當(dāng)前上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政府職能實(shí)現(xiàn)方式的具體做法

第一，負(fù)面清單管理模式。負(fù)面清單，又稱為“否定清單”，是指政府規(guī)定哪些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不開放，除了清單上的禁區(qū)，其他行業(yè)、領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都許可。與負(fù)面清單相比，正面清單更加注重對(duì)外資進(jìn)入的審批，需要審批的部門多且流程長(zhǎng)。負(fù)面清單不只是放松政府管制的一種先進(jìn)制度，更代表了“法不禁止即自由”的一種新治理理念。負(fù)面清單管理模式有效解決正面清單管理模式產(chǎn)生的市場(chǎng)活力不足、效率低下、尋租腐敗等問(wèn)題。

第二，政府管理信息化。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)造就了現(xiàn)代政府管理的便捷、靈活與高效。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)正在建立自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)監(jiān)管信息共享機(jī)制和平臺(tái)，力圖實(shí)現(xiàn)海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、海事、金融、發(fā)展改革、商務(wù)、工商、質(zhì)監(jiān)、財(cái)政、稅務(wù)、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)監(jiān)管、港口航運(yùn)等部門監(jiān)管信息的互通、交換和共享，為優(yōu)化管理流程、提供高效便捷服務(wù)、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管提供支撐。這其中，在信息收集上，管委會(huì)、駐區(qū)機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門需要及時(shí)主動(dòng)提供信息，參與信息交換和共享；在信息平臺(tái)利用上，各部門應(yīng)充分利用信息共享平臺(tái)，推動(dòng)全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，提高聯(lián)合監(jiān)管和協(xié)同服務(wù)的效能；在信息平臺(tái)規(guī)范上，共享工作規(guī)范、流程以及共享的辦法，由管委會(huì)組織駐區(qū)機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門共同制定。

第三，社會(huì)信用體系建設(shè)。2014年4月30日，上海市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)正式開通，其已成為加快社會(huì)信用體系建設(shè)的重要支撐和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。未來(lái)，信用信息服務(wù)平臺(tái)還會(huì)不斷擴(kuò)大信息歸集和使用的范圍，推行守信激勵(lì)和失信懲戒聯(lián)動(dòng)機(jī)制，為政府工作、市場(chǎng)交易、個(gè)人生活和工作提供信用服務(wù)。為進(jìn)一步強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)將建立公共信用信息服務(wù)平臺(tái)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)子平臺(tái)，并按照公共信用信息目錄向市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)歸集。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)各部門將記錄企業(yè)及其有關(guān)責(zé)任人員的信用相關(guān)信息，可以在市場(chǎng)準(zhǔn)入、貨物通關(guān)、政府采購(gòu)以及招投標(biāo)等工作中，查詢相對(duì)人的信用記錄，使用信用產(chǎn)品，并對(duì)信用良好的企業(yè)和個(gè)人實(shí)施便利措施，對(duì)失信企業(yè)和個(gè)人實(shí)施約束和懲戒。同時(shí)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)還鼓勵(lì)信用服務(wù)機(jī)構(gòu)利用各方面信用信息開發(fā)信用產(chǎn)品，為行政監(jiān)管、市場(chǎng)交易等提供信用服務(wù)；鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人使用信用產(chǎn)品和服務(wù)。①《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第三十九條。文章中簡(jiǎn)稱《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例》

第四，社會(huì)力量參與市場(chǎng)監(jiān)管。在綜合監(jiān)管中，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)還借助社會(huì)力量參與監(jiān)管。社會(huì)力量可以是非政府組織、第三方評(píng)估性機(jī)構(gòu)、公民大眾以及媒體等。目前，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)正在建立由企業(yè)和相關(guān)組織代表等組成的社會(huì)參與機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)和相關(guān)組織等表達(dá)利益訴求、參與試點(diǎn)政策評(píng)估和市場(chǎng)監(jiān)督。此外，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)還支持行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等參與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等制定行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)公約，加強(qiáng)行業(yè)自律。②《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第四十三條。

第五，“一口受理、綜合審批和高效運(yùn)作”的服務(wù)模式。在當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能定位的基本原則是明確政府職能的公共性、有限性和服務(wù)性，以建立公共服務(wù)型政府為政府職能定位的終極目標(biāo)［2］。所以，在政府職能從事前審批轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管的同時(shí)，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)努力為市場(chǎng)、社會(huì)和公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。具有代表性的舉措是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立的“一口受理、綜合審批和高效運(yùn)作”的服務(wù)模式，其具體表現(xiàn)為：一是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工商部門會(huì)同稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)等部門和管委會(huì)建立外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)（備案）以及企業(yè)設(shè)立（變更）“一表申報(bào)、一口受理”的工作機(jī)制。工商部門統(tǒng)一接收申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料，統(tǒng)一向申請(qǐng)人送達(dá)有關(guān)文書。二是管委會(huì)建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)企業(yè)境外投資備案“一表申報(bào)、一口受理”工作機(jī)制，統(tǒng)一接收申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料，統(tǒng)一向申請(qǐng)人送達(dá)有關(guān)文書。①《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》第二十八條。文章中簡(jiǎn)稱《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理辦法》。三是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立國(guó)際貿(mào)易單一窗口，形成區(qū)內(nèi)跨部門的貿(mào)易、運(yùn)輸、加工、倉(cāng)儲(chǔ)等業(yè)務(wù)的綜合管理服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)部門之間信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助。企業(yè)可以通過(guò)單一窗口一次性遞交各管理部門要求的標(biāo)準(zhǔn)化電子信息，處理結(jié)果通過(guò)單一窗口反饋。②這種服務(wù)模式極大提高了行政效率。

三、上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政府職能實(shí)現(xiàn)方式的困境

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)畢竟是“試水者”，沒(méi)有完全成熟的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，只能在實(shí)踐中先行先試。所以，在政府職能實(shí)現(xiàn)的前面不可避免會(huì)存在一些突出問(wèn)題。正確認(rèn)識(shí)這些問(wèn)題，才是成功“渡河”的前提。

第一，多元化的政府職能部門管理帶來(lái)的協(xié)調(diào)問(wèn)題。作為一個(gè)涵蓋投資管理、貿(mào)易發(fā)展、金融創(chuàng)新的多元經(jīng)濟(jì)特區(qū)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建立與發(fā)展?fàn)可娴娇v向和橫向兩個(gè)維度的行政管理事務(wù)。在縱向上，《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例》規(guī)定，上海市人民政府在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家有關(guān)部門指導(dǎo)、支持下開展工作，而自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)為市人民政府派出機(jī)構(gòu)，具體落實(shí)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革試點(diǎn)任務(wù)，統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有關(guān)行政事務(wù)?？梢钥闯?，“領(lǐng)導(dǎo)”、“指導(dǎo)”、“支持”等使得自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)受到國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部委、“一行三會(huì)”等多部門的制約。各部門往往都會(huì)從自身的角度出臺(tái)政策，缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)，容易引發(fā)管理沖突，導(dǎo)致管理效率低下。另外，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自身?yè)?dān)負(fù)著制度創(chuàng)新的使命，一項(xiàng)改革措施如果需要中央部門的批準(zhǔn)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也缺乏相應(yīng)的權(quán)威來(lái)同中央部門進(jìn)行博弈。所以，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)缺乏可以協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)、區(qū)外關(guān)系的能力，獨(dú)立性不強(qiáng)，法律地位不高。在橫向上，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)除了要領(lǐng)導(dǎo)工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、公安等部門在區(qū)內(nèi)的行政管理工作外，還要協(xié)調(diào)金融、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、海事、邊檢等部門在區(qū)內(nèi)的工作。同時(shí)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不是“孤島”，它也要與市政府其他職能部門、浦東新區(qū)政府進(jìn)行協(xié)作，獲得相應(yīng)的支持。如此來(lái)看，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在橫向上的管理權(quán)限還不夠?qū)挿海媾R不同管理部門、單位和利益因素的影響。一旦需要制度改革與創(chuàng)新，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)并沒(méi)有超脫于這些部門之上的權(quán)力，不得不與這些部門進(jìn)行反復(fù)協(xié)商，甚至要到國(guó)家級(jí)層面才能有效解決。所以，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)還較多殘留著過(guò)去保稅區(qū)管理體制的痕跡，條塊分割、多頭管理的體制弊病沒(méi)有得到有效解決。

第二，政府職能實(shí)現(xiàn)方式轉(zhuǎn)變的法律法規(guī)保障不足。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“新生性”與法律法規(guī)制定與調(diào)整的“緩慢性”產(chǎn)生了明顯的沖突，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是法律法規(guī)位階較低。目前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)還處于起步階段，其建設(shè)的依據(jù)是《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》、《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理辦法》和《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例》。這三類文件分別是政策性文件、地方規(guī)章和地方法規(guī)，不屬于效力位階層級(jí)較高的法律性文件。與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定對(duì)外貿(mào)易區(qū)基本法相比，中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的低位階法規(guī)容易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)主體認(rèn)知度低、協(xié)同性低、執(zhí)法難度大等問(wèn)題。二是相關(guān)法律法規(guī)的適用性問(wèn)題?！蹲再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)條例》及其他規(guī)章的推行在一定程度上引起了其他法律的適用問(wèn)題。例如，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)實(shí)施注冊(cè)資本認(rèn)繳制、“先照后證”、企業(yè)年度報(bào)告公示等創(chuàng)新性制度。而一旦發(fā)生與原有工商制度相關(guān)的刑事犯罪，原有的刑罰標(biāo)準(zhǔn)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是否適用？該如何適用？此外，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與外界是兩套運(yùn)行體制，區(qū)內(nèi)注冊(cè)到區(qū)外經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體在違法的情況下又該如何適用法律？所以，建立與完善區(qū)內(nèi)、區(qū)外互動(dòng)對(duì)接的法律

②《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第二十一條。適用機(jī)制十分重要。三是《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例》本身還有很大的完善空間，也具有很大的模糊性，難以給市場(chǎng)主體的投資行為以明確的預(yù)期。

第三，網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)建設(shè)有待深入推進(jìn)。網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)各部門實(shí)現(xiàn)資源共享、創(chuàng)新行政運(yùn)作模式、推進(jìn)綜合監(jiān)管的必要技術(shù)載體。綜合來(lái)看，雖然自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)建設(shè)已經(jīng)取得不少的成績(jī)。但與預(yù)期相比，還是存在一定的差距。在“前臺(tái)”方面，除了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)官方網(wǎng)站，還沒(méi)有能夠形成可以綜合企業(yè)基本信息、運(yùn)營(yíng)信息和信用信息的企業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，也沒(méi)有形成能夠綜合海關(guān)、質(zhì)監(jiān)、工商、稅務(wù)、金融等多部門的監(jiān)管信息共享平臺(tái)。在“后臺(tái)”方面，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)各部門的信息管理仍處于各自為政的狀態(tài)，基于網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)之間的合作還有待于深入推進(jìn)。在信息采集方面，要想對(duì)眾多企業(yè)信息、信用信息、監(jiān)管信息等進(jìn)行全面收集并不容易。況且，信息采集的標(biāo)準(zhǔn)、加工、傳遞等涉及多個(gè)環(huán)節(jié)、多個(gè)部門，大量的協(xié)調(diào)也在所難免。

第四，社會(huì)力量參與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)治理的薄弱性。社會(huì)力量參與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)治理已經(jīng)在《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例》中多處體現(xiàn)。例如，要引導(dǎo)專業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)展，建立由企業(yè)和相關(guān)組織代表等組成的社會(huì)參與機(jī)制，支持行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)參與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)等。此外，《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理辦法》中也提到，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有關(guān)政策措施、制度規(guī)范在制定和調(diào)整過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)征求自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)企業(yè)意見。但這些還只是頂層設(shè)計(jì)，具體如何參與、如何建立合作機(jī)制、如何平衡政府和社會(huì)之間的關(guān)系等等，還需要不斷的探索與完善。其實(shí)，社會(huì)力量參與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)治理還有許多薄弱的地方，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)社會(huì)共治的局面多由政府在推動(dòng)（比如將要建立的社會(huì)力量參與的綜合監(jiān)管機(jī)制），而市場(chǎng)、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、公眾等都是比較被動(dòng)的。這容易使政府治理再次回到過(guò)去的高度集權(quán)模式下，從而失去共同治理的意義。二是現(xiàn)有共同治理的領(lǐng)域多在市場(chǎng)監(jiān)管方面，而且其中依然以政府監(jiān)管為中心，社會(huì)力量能夠發(fā)揮作用的空間比較有限。三是共同治理需要有平臺(tái)和機(jī)制，否則共同治理就只能停留在口頭上。現(xiàn)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)正嘗試建立由企業(yè)和相關(guān)組織代表等組成的社會(huì)參與機(jī)制。但共同治理還應(yīng)該有更多較為開放的平臺(tái)和機(jī)制，這樣社會(huì)力量才能更加便捷地加入到共同治理的過(guò)程中。

第五，政府公共服務(wù)提供方式的單一性。在基本公共服務(wù)均等化的要求下，政府有責(zé)任為社會(huì)提供基本的、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、能夠體現(xiàn)公平正義原則的大致均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)。然而，這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)該由政府直接來(lái)提供。我們可以從兩個(gè)方面來(lái)考慮為什么要將部分公共服務(wù)交給市場(chǎng)和社會(huì)承擔(dān)：一方面，市場(chǎng)和社會(huì)具有提供公共服務(wù)的優(yōu)勢(shì)和能力，如專業(yè)性強(qiáng)、效率高、資源充沛等等。另一方面，政府提供公共服務(wù)的單一性確實(shí)存在很多不足，如不利于民主發(fā)展、不利于機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、財(cái)政資源有限、缺乏競(jìng)爭(zhēng)、效率低下等等。所以，關(guān)于公共服務(wù)的提供，在2014年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動(dòng)員電視電話會(huì)議上，李克強(qiáng)總理曾說(shuō)，凡適合市場(chǎng)、社會(huì)組織承擔(dān)的，都可以通過(guò)委托、承包、采購(gòu)等方式交給市場(chǎng)和社會(huì)承擔(dān)。需要注意的是，雖然部分公共服務(wù)由市場(chǎng)和社會(huì)來(lái)提供，但什么需要做、為誰(shuí)做、標(biāo)準(zhǔn)是什么、如何付費(fèi)等問(wèn)題還需要政府來(lái)決定，也就是說(shuō)政府仍然要對(duì)公共服務(wù)的安排和監(jiān)督負(fù)責(zé)任。至于具體的生產(chǎn)和提供形式，美國(guó)學(xué)者薩瓦斯在區(qū)分“供應(yīng)”和“生產(chǎn)”的基礎(chǔ)上，總結(jié)了公共服務(wù)供給的10種不同制度安排，其中有很多已經(jīng)被政府采用，分別是政府服務(wù)、政府出售、政府間協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、政府補(bǔ)助、憑單制、自由市場(chǎng)、志愿服務(wù)、自我服務(wù)［3］。在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中，必然有大量的公共服務(wù)需要供給，而全部由政府來(lái)直接提供肯定會(huì)產(chǎn)生上述的種種問(wèn)題。所以，《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例》已經(jīng)提出，要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)等方式，引導(dǎo)和培育專業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)展。問(wèn)題是，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，哪些公共服務(wù)必須由政府直接提供？哪些可以交給市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行提供？通過(guò)什么樣的方式進(jìn)行提供？這些還沒(méi)有完全厘清。目前，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)正在全力建設(shè)之中，而相應(yīng)的公共服務(wù)基本都是由政府在承擔(dān)。未來(lái)，多元化的公共服務(wù)提供應(yīng)該引起自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)重視，并應(yīng)盡快改變政府公共服務(wù)提供方式單一性的現(xiàn)狀。

四、推進(jìn)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政府職能實(shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)是打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)“升級(jí)版”的重要一步。而政府職能轉(zhuǎn)變無(wú)疑又是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵，具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的效用。但由于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)還處于探索階段，政府職能實(shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變面臨著管理體制、市場(chǎng)開放、法律法規(guī)、電子政務(wù)建設(shè)、社會(huì)力量參與等多重制約。在堅(jiān)持國(guó)家和上海實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)外自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的成熟經(jīng)驗(yàn)，我們需要從多方面著手，進(jìn)一步推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政府職能實(shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變。

第一，建立政府多部門協(xié)同管理機(jī)制。如前文所述，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政府不是一個(gè)“孤島”，它面臨工商、海關(guān)、金融、檢驗(yàn)檢疫、海事、邊檢等多個(gè)駐區(qū)部門的橫向協(xié)調(diào)問(wèn)題。此外，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)還要與市政府其他職能部門、浦東新區(qū)政府進(jìn)行一定的協(xié)作。所以，建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)多部門的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制十分必要，如部門負(fù)責(zé)人聯(lián)席會(huì)議、定期聯(lián)系會(huì)議機(jī)制、專題調(diào)查會(huì)、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制等。除了橫向協(xié)調(diào)以外，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也應(yīng)借鑒國(guó)外自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理的政企分離模式，雙方分別負(fù)責(zé)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的行政管理和經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)工作，互不干涉。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政府可以專門負(fù)責(zé)行政管理事項(xiàng)，其中包括行政執(zhí)法、投資注冊(cè)、工商、稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等等。而具體的經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)事項(xiàng)則交由開發(fā)公司負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)行政與經(jīng)濟(jì)職能的分離。這樣既能發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)、監(jiān)管等優(yōu)勢(shì)，也能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)的積極性，有利于集中優(yōu)勢(shì)進(jìn)行自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。

第二，完善和優(yōu)化負(fù)面清單管理模式。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)結(jié)合國(guó)外通行規(guī)則，通過(guò)以下三個(gè)方面來(lái)科學(xué)制定負(fù)面清單：首先，注重政策的協(xié)調(diào)性。一方面制定負(fù)面清單時(shí)應(yīng)注意與國(guó)家其他政策之間的協(xié)調(diào)性，以便于政策的有效執(zhí)行。另一方面，負(fù)面清單的政策性地位還不夠明確。理論上，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是國(guó)家在上海設(shè)立的專門試驗(yàn)區(qū)，屬于國(guó)家層面的政策措施。但負(fù)面清單與國(guó)務(wù)院其他職能部門的政策發(fā)生沖突時(shí)，退讓的是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。所以，有必要進(jìn)一步明確負(fù)面清單的政策性地位。其次，優(yōu)化與精簡(jiǎn)負(fù)面清單。在國(guó)外，負(fù)面清單的制定有三類依據(jù)：一是一般例外，是保護(hù)人類、動(dòng)植物的生命或健康所必須的措施，與保護(hù)可用盡的自然資源有關(guān)的、與限制國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施的措施等；二是以負(fù)面清單保留的不符措施，有國(guó)家安全審查制定、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)等；三是保留措施，指準(zhǔn)許締約方在特定情況下撤銷或停止履行約定義務(wù)，以保障某種更重要的利益［4］。而在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單制定之中，也可以借鑒這樣的慣例與框架，以使負(fù)面清單更加透明、更加具有說(shuō)服力。再次，進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放。從國(guó)外自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展來(lái)看，它們的開放程度遠(yuǎn)比中國(guó)的高，對(duì)外資進(jìn)入行業(yè)幾乎沒(méi)有限制，即使是重要行業(yè)與領(lǐng)域也很少有股權(quán)比例限制。當(dāng)前，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在金融、航運(yùn)、社會(huì)服務(wù)、商貿(mào)等領(lǐng)域應(yīng)該加大開放力度，特別是金融領(lǐng)域，其發(fā)展事關(guān)其他外資進(jìn)入領(lǐng)域和上?！八膫€(gè)中心”建設(shè)，更顯重要。

第三，健全與完善依法行政。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有序運(yùn)行必須有完善的法律法規(guī)的保障。在認(rèn)真分析當(dāng)前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治的現(xiàn)狀和問(wèn)題后，結(jié)合國(guó)外自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該就法治保障做出以下努力：一是在國(guó)家層面進(jìn)行立法，以解決《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例》效力位階不高的局限性。二是加快制定與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革相適應(yīng)的法律法規(guī)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)行負(fù)面清單以后，政府職能更加注重事中、事后監(jiān)管。而相應(yīng)的監(jiān)管程序、內(nèi)容、方式等均需要一定的規(guī)范，這樣才能有效避免外資進(jìn)入帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。三是建立區(qū)內(nèi)區(qū)外法律適用的協(xié)調(diào)機(jī)制。平等民事主體之間的橫向交易法在區(qū)內(nèi)區(qū)外必須適用相同的法律準(zhǔn)則，否則會(huì)出現(xiàn)“超國(guó)民待遇”。四是進(jìn)一步完善《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例》?！蹲再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)條例》涵蓋管理體制、投資、貿(mào)易、綜合監(jiān)管等，既是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的法規(guī)保障，又是指導(dǎo)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。通過(guò)細(xì)化《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例》，使得其中模糊性、原則性的條款變得更具針對(duì)性和操作性，從而能夠更好地對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)。

第四，深入推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)建設(shè)。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它涉及前文所述的“前臺(tái)”、“后臺(tái)”和信息采集機(jī)制三個(gè)方面的建設(shè)。與這三個(gè)方面相對(duì)應(yīng)，我們可以從以下三個(gè)方面著手：首先，在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)整合并建立涵蓋日常監(jiān)管、行政執(zhí)法、信用評(píng)定、行政許可管理等的信息系統(tǒng)，打破海關(guān)、工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、金融、綜合監(jiān)管等部門信息各自為政的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息的共享與互換。其次，在監(jiān)管信息共享平臺(tái)、企業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建立的背后，是政府對(duì)以往職能實(shí)現(xiàn)方式的流程重組。當(dāng)前隨著網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)建設(shè)的推進(jìn)，政府之間業(yè)務(wù)交流、信息共享與互換、綜合監(jiān)管與服務(wù)等實(shí)現(xiàn)了一體化。再次，深化電子政務(wù)建設(shè)，完善信息采集機(jī)制。政府部門應(yīng)該就信息采集的渠道、加工、應(yīng)用和反饋等進(jìn)行溝通，盡早確立信息采集規(guī)范。

第五，積極引導(dǎo)與培育社會(huì)力量參與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理。從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的實(shí)際情況來(lái)看，我們應(yīng)該從建立社會(huì)管理平臺(tái)、發(fā)揮行業(yè)組織和專業(yè)機(jī)構(gòu)作用、拓寬社會(huì)公眾參與途徑等幾個(gè)方面來(lái)推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)共同治理格局的初步形成。具體表現(xiàn)在：首先，建立社會(huì)力量參與社會(huì)管理的平臺(tái)?？梢钥紤]設(shè)立上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督社會(huì)參與委員會(huì)。社會(huì)參與委員會(huì)應(yīng)該包括三類人員：一是工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、海事、邊檢、海關(guān)、綜合監(jiān)管與執(zhí)法局等政府部門人員；二是律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)等專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)人員；三是企業(yè)、公民、媒體、專家學(xué)者等社會(huì)人員。作為由眾多力量組成的社會(huì)參與平臺(tái)，其成員的地位應(yīng)該是平等的，且共同負(fù)責(zé)指導(dǎo)、組織、考核社會(huì)力量參與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管工作。其次，充分發(fā)揮行業(yè)組織的自我管理作用。再次，進(jìn)一步發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)服務(wù)功能。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)該鼓勵(lì)專業(yè)性機(jī)構(gòu)的設(shè)立，支持資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)督。最后，拓展社會(huì)公眾參與管理的途徑。比如，充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，對(duì)區(qū)內(nèi)不良行為進(jìn)行曝光。鼓勵(lì)專家學(xué)者對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)進(jìn)行理論性的研究，積極參與和監(jiān)督相關(guān)政策的制定與執(zhí)行，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展提供智力支持。

第六，大力提倡政府購(gòu)買公共服務(wù)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，各地政府在社工服務(wù)、行業(yè)服務(wù)、公交服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生等多個(gè)領(lǐng)域?qū)嵭匈?gòu)買服務(wù)，相應(yīng)的購(gòu)買服務(wù)機(jī)制也在中國(guó)得以迅速發(fā)展。政府購(gòu)買公共服務(wù)的對(duì)象主要有兩類：一類是企業(yè)，主要存在于公共交通、環(huán)境衛(wèi)生、城市治安等領(lǐng)域。在國(guó)外自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中，政企分開治理的模式較為普遍。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的行政性事務(wù)由政府負(fù)責(zé)，而經(jīng)濟(jì)管理類活動(dòng)則委托專業(yè)公司經(jīng)營(yíng)。另一類是社會(huì)組織，主要存在于醫(yī)療衛(wèi)生、文化服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、社會(huì)工作等領(lǐng)域。例如，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)行業(yè)組織、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等專業(yè)性組織會(huì)受政府委托開展相關(guān)專業(yè)活動(dòng)或提供服務(wù)，政府支付一定的費(fèi)用。

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