河南新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的進程及存在的主要問題分析

趙排風(fēng)

摘 要：近年來，河南省大力推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，取得了一定的成效，但同時也存在忽視農(nóng)民的主體作用，搬遷補償標(biāo)準(zhǔn)缺乏公平性、資金短缺、基礎(chǔ)設(shè)施不到位等問題。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，穩(wěn)步推進，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益，注重水電、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使新型農(nóng)村社區(qū)真正成為祥和、便利、幸福的新家園。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民；新型農(nóng)村社區(qū)；河南省

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）04-0026-02

在中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)中，河南正在探索一條不以犧牲糧食和農(nóng)業(yè)為代價的新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之路，各地把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為促進“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展的著力點。由于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)涉及新區(qū)選址和規(guī)劃、土地占用、舊村拆遷和補償、土地置換、社區(qū)基層組織建設(shè)、居民社區(qū)認(rèn)同和心理歸屬、失地農(nóng)民社會保障等一系列的問題，且這些問題直接關(guān)系著農(nóng)民的切身利益，關(guān)系著黨和政府在農(nóng)民心中的形象，影響共產(chǎn)黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)和農(nóng)村社會的穩(wěn)定，因此，對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程進行審視，發(fā)現(xiàn)問題并提出改進建議，具有重要意義。

一、河南新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推進過程

近年來，河南工業(yè)化進程不斷加快，但城鎮(zhèn)化滯后的局面依然沒有實質(zhì)性改，城鎮(zhèn)化明顯滯后于工業(yè)化，城鎮(zhèn)化水平低于全國平均水平。隨著農(nóng)民收入的增加和生活水平的提高，大多有改善居住條件的意愿。但由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，造成農(nóng)村房屋建筑布局不合理，有的農(nóng)民甚至把新房建在村里的道路上，造成村里的道路曲曲彎彎，缺乏美觀、安全和便利。同時，由于缺乏垃圾處理等公共服務(wù)設(shè)施，一些農(nóng)戶隨意亂扔生活垃圾，造成村莊道路旁、甚至河道里垃圾成堆，影響了農(nóng)村的村容村貌，與黨的十六屆五中全會提出的社會主義新農(nóng)村“村容整潔”的要求相距甚遠(yuǎn)。因此，近年來，河南把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的切入點，鼓勵有條件的地區(qū)促進農(nóng)民集中居住。相對于農(nóng)民長期自發(fā)形成、熟人社會、守望相助的自然村，新型農(nóng)村社區(qū)是由政府自上而下強力推進而形成的農(nóng)民新的生活居住區(qū)。從各地的建設(shè)實踐看，新型農(nóng)社區(qū)是政府統(tǒng)一規(guī)劃布局，把兩個或兩個以上的自然村或行政村合并在一起，形成新的農(nóng)民生活共同體（中心村）。2012年，河南省政府發(fā)布《河南省新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，該文件指出，新型農(nóng)村社區(qū)的布局規(guī)劃分為近期規(guī)劃和遠(yuǎn)期規(guī)劃，近期規(guī)劃為五至十年，遠(yuǎn)期為十五至二十年。根據(jù)人口規(guī)模，可把新型農(nóng)村社區(qū)分為特大型、大型、中型和小型社四種類型。其中特大型社區(qū)人口規(guī)模為6 001～10 000人，大型社區(qū)為4 001～6 000人，中型社區(qū)為2 001～4 000人，小型社區(qū)在2 000人以下（包括2 000人）。新型農(nóng)村社區(qū)配套建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)是“五通六有兩集中”，即通四級公路、自來水、電、有線電視、寬帶；有社區(qū)綜合服務(wù)中心、標(biāo)準(zhǔn)衛(wèi)生室、敬老院、連鎖超市、科技文化活動室、幼兒園和小學(xué)；垃圾集中收集、污水集中處理。社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施基本以政府投入為主[1]。在財政資金緊張情況下，2011年，河南省安排10億元專項資金支持新型農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，2012年又安排16億元，并整合扶貧開發(fā)、以工代賑、國土整治、農(nóng)村道路、農(nóng)村電網(wǎng)改造等涉農(nóng)資金支持新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。各市、縣財政也都加大投入力度。目前，河南已啟動新型農(nóng)村社區(qū)試點2 300個，初步建成400個，累計完成投資631.5億元。各地根據(jù)實際情況，成功探索出鄭州市遷村并城模式、舞鋼市城鄉(xiāng)一體模式、義馬市整體搬遷模式、?？h村企一體模式等不同類型新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式，示范帶動作用凸顯?；h錦和新城、新鄉(xiāng)市祥和新村等成為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的典范。遷入新型農(nóng)村社區(qū)居住的農(nóng)民，大都在居住、交通、子女就學(xué)、醫(yī)療、購物、生活環(huán)境等方面得到了明顯改善。

二、河南新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中存在的主要問題

1.新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中農(nóng)民的主體性作用發(fā)揮問題

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要目的是農(nóng)民居住條件的改善和生活品質(zhì)的提高。因此，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的一些重大事項如中心村的選擇、住房建設(shè)樣式、類型（獨院、多層或高層）、建設(shè)方式（自建還是開發(fā)商統(tǒng)一建設(shè)后由農(nóng)民購買）、原房屋補償標(biāo)準(zhǔn)、宅基地置換辦法等，都應(yīng)有農(nóng)民的參與，地方政府和村委會應(yīng)充分聽取農(nóng)民的意見和建議。但在實際建設(shè)過程中，有些地方政府把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為土地占補平衡、從而進行土地開發(fā)或引進項目的重要途徑，剝奪農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，強行讓農(nóng)民遷入已經(jīng)建好的新型社區(qū)中，對于不及時搬遷的農(nóng)戶，采取斷水、斷電等強制措施，導(dǎo)致農(nóng)民“被上樓”，引起農(nóng)民的不滿，甚至引發(fā)嚴(yán)重的群體事件，影響了黨和政府在人民心目中的形象。

2.農(nóng)民利益保護問題

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)涉及農(nóng)民的切身利益，要想得到農(nóng)民的積極響應(yīng)和支持，就必須回應(yīng)農(nóng)民的關(guān)切，確保農(nóng)民利益不受損害。但在實際工作中，有些地方政府官僚主義嚴(yán)重 ，忽視農(nóng)民的訴求，農(nóng)民利益得不到應(yīng)有的保護。在拆遷補償方面，有些地方政府對農(nóng)民房屋估價過低，對原有宅基地的補償太少或根本沒有補償。課題組調(diào)研過程中，有一個村的村民告訴筆者，他們村共有60戶村民，其中的80%已經(jīng)建了兩層樓房。由于歷史原因，每戶村民擁有的宅基地數(shù)量不同，最多的一家擁有宅基地八畝。2012年春，鎮(zhèn)政府要求該村搬遷到2公里外的中心村，搬遷時限是3個月。農(nóng)民的樓房每平方米補償標(biāo)準(zhǔn)500元，所有的宅基地充公，沒有補償，農(nóng)民購買已經(jīng)建好的新型農(nóng)村社區(qū)的樓房是每平方米800元，這樣，農(nóng)民購買新型農(nóng)村社區(qū)樓房每平方米還得倒貼300元。有的村民原有的樓房剛蓋好不久，建房時花光了所有的積蓄，甚至還借有債務(wù)，無力購買新房，無奈政府強令搬遷，只得到處借債，有的甚至通過地下私人錢莊貸款，背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。在農(nóng)村土地收益方面，村莊搬遷之后，地方政府對騰出的土地進行開發(fā)利用，土地增值收益很高，但農(nóng)民從中獲得的收益很少甚至沒有收益，造成農(nóng)民宅基地使用權(quán)和收益權(quán)的流失。

3.一些地方工作過急過粗

中國各地農(nóng)村情況差異很大，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)方面應(yīng)因地制宜，具體情況具體分析，并采取相應(yīng)的措施。如有的村村莊規(guī)劃搞得比較好，農(nóng)民的房屋已經(jīng)進行了翻新改造，就不必非要把這樣的村合并到新型農(nóng)村社區(qū)，而是加強村莊環(huán)境治理，提供相應(yīng)的公共服務(wù)即可。有的地方第二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，農(nóng)民收入基本上是以農(nóng)業(yè)收入和外出務(wù)工收入為主，這樣的村強行并入新村，會給農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動帶來不便。但在實際工作中，有的地方把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)當(dāng)成形象工程、政績工程，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)盲目迎合上級指示，忽視當(dāng)?shù)貙嶋H，盲目規(guī)劃，強迫農(nóng)民搬遷，許多村莊的房屋建成不久被拆除，造成巨大的社會浪費。在新型農(nóng)村社區(qū)房屋建筑方面，有些地方盲目模仿城市社區(qū)，蓋多層和高層建筑，忽視了農(nóng)村的實際情況，導(dǎo)致農(nóng)民收的莊稼無處晾曬，農(nóng)具無地方存放，糧食儲存困難。在合并村莊方面，有的社區(qū)合并村莊過多，導(dǎo)致一些農(nóng)民居住地離田地距離太遠(yuǎn)，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了不便。

4.舊村復(fù)耕問題

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的一個重要目的是減少宅基地的面積，節(jié)約利用土地。根據(jù)規(guī)劃，農(nóng)民搬入新型農(nóng)村社區(qū)之后，舊村要拆遷復(fù)耕，實現(xiàn)占補平衡，占補平衡后多余的土地用于招商引資或其他用途。但現(xiàn)實是，許多地方的農(nóng)民搬入新型社區(qū)之后，舊房并未拆除，造成建新而不騰舊，不僅沒有達(dá)到節(jié)約利用土地的目的，反而形成新的耕地占用。

5.社區(qū)服務(wù)滯后問題

據(jù)測算，每個5 000人口規(guī)模的新型農(nóng)村社區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施需投入2 000萬～3 000萬元[2]。由于資金短缺，農(nóng)民搬進農(nóng)村新型社區(qū)之后，道路硬化、社區(qū)綠化、社區(qū)公共服務(wù)供給等問題難以解決，給搬入新型農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民在生活上帶來種種不便，背離了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的初衷。

三、對策建議

一是統(tǒng)籌規(guī)劃，穩(wěn)步推進。農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口市民化是社會發(fā)展的必然趨勢。尤其是隨著大量農(nóng)村新生代勞動力進城務(wù)工和以人為中心的新型城鎮(zhèn)化進程的推進，農(nóng)村老齡化、空心化的現(xiàn)象會進一步加劇，因此，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有其合理性和必要性。但是，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一個系統(tǒng)性工程，涉及各方面的利益，關(guān)系農(nóng)村經(jīng)濟、社會、生態(tài)等各方面的發(fā)展，因此，必須統(tǒng)籌兼顧，穩(wěn)步推進，切記形式主義，工作過急過粗。二是尊重農(nóng)民的意愿，充分聽取農(nóng)民的意見和建議，切實保障農(nóng)民的利益，取得農(nóng)民的理解和支持。三是與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)。實踐證明，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的前提是當(dāng)?shù)毓ど虡I(yè)的發(fā)展，沒有工業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)支撐的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是不可能持久的。因此，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)一定要首先在工商業(yè)比較發(fā)到、產(chǎn)業(yè)聚集較好的地區(qū)進行試點和推進，而不是一下子遍地開花，全面推行。對于第二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)的廣大農(nóng)村而言，不是強令農(nóng)民搬遷，而是制定標(biāo)準(zhǔn)，劃定杠杠，規(guī)定從現(xiàn)在起，所有的新房都不能在原址翻蓋或在本村選新址蓋新房，這樣，經(jīng)過若干年，農(nóng)民基本上就會都搬遷到新型農(nóng)村社區(qū)。四是政府的鼓勵和幫助。為鼓勵農(nóng)民向新型農(nóng)村社區(qū)集中，對于農(nóng)民在規(guī)劃的社區(qū)蓋房，政府應(yīng)給予適當(dāng)?shù)脑酮剟睢Ｎ迨亲⒅匦滦娃r(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，讓住進新型農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民生活得安心和舒心，從而產(chǎn)生較強的示范效應(yīng)，促進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 河南省政府.河南省新型農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)[EB/OL].http：//www.hncjgh.com/Article/48/20120227111806/index0.aspx，2012-02-27.

[2] 喻新安，劉道興.新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)探析[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013：1.

[責(zé)任編輯 吳高君]