中國(guó)彩票業(yè)發(fā)展困境及對(duì)策研究

劉圣文

(山東大學(xué)，山東 濟(jì)南 250100;山東體育學(xué)院，山東 濟(jì)南 250061)

中國(guó)彩票業(yè)發(fā)展困境及對(duì)策研究

劉圣文

(山東大學(xué)，山東 濟(jì)南 250100;山東體育學(xué)院，山東 濟(jì)南 250061)

我國(guó)彩票業(yè)經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展已經(jīng)初具規(guī)模，成為國(guó)家新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。不同于其他行業(yè)，我國(guó)彩票業(yè)在自身發(fā)展的同時(shí)還肩負(fù)著為社會(huì)籌集公益資金的艱巨任務(wù)，所以探尋彩票業(yè)在發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題，并提出解決對(duì)策，使其健康快速發(fā)展，對(duì)于國(guó)家和社會(huì)都有著重要的意義。

彩票;福利彩票;體育彩票

一、中國(guó)彩票業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和特點(diǎn)

(一)中國(guó)彩票業(yè)的現(xiàn)狀

新中國(guó)第一次有記錄的發(fā)行彩票是在1984年10月的北京國(guó)際馬拉松比賽上，主辦單位發(fā)行了“1984北京國(guó)際馬拉松賽”獎(jiǎng)券。1987年6月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，中國(guó)社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐委員會(huì)在北京成立，成為新中國(guó)第一個(gè)全國(guó)性專(zhuān)業(yè)彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)。1994年國(guó)家體委獲準(zhǔn)發(fā)行體育彩票。1999年財(cái)政部接替人民銀行成為中國(guó)彩票的主管部門(mén)，至此，中國(guó)彩票業(yè)的行業(yè)構(gòu)架基本形成。2004年中國(guó)彩票銷(xiāo)量為380.57億元，2014年達(dá)到3823.68億元，十年間，我國(guó)彩票銷(xiāo)售量增長(zhǎng)了十倍，年均復(fù)合增長(zhǎng)率高達(dá)25.95%，成為發(fā)展最為迅速的新興產(chǎn)業(yè)之一。

具體來(lái)說(shuō)，2014年我國(guó)彩票銷(xiāo)量創(chuàng)出歷史新高，達(dá)到3823.68億元，比2013年彩票銷(xiāo)量增加了730.43億元，增速高達(dá)23.6%，而同期我國(guó)GDP的增幅只有7.4%。其中，福利彩票市場(chǎng)份額為53.9%，共銷(xiāo)售2059.68億元，比2013年增加294.4億元，同比增長(zhǎng)16.7%;體育彩票市場(chǎng)份額為46.1%，共銷(xiāo)售1764.10億元，比2013年增加436.13億元，同比增長(zhǎng)32.8%。北大公益彩票研究中心主任王薛紅指出，發(fā)達(dá)國(guó)家博彩業(yè)收入大概占GDP的2%～3%，而目前中國(guó)合法博彩收入只占GDP的百分之零點(diǎn)幾。①程惕潔:《博彩社會(huì)學(xué)概論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第59頁(yè)。中國(guó)2014年GDP達(dá)到63.64萬(wàn)億元，理論上彩票收入可以達(dá)到1.2萬(wàn)億元，而實(shí)際彩票收入只有不到4000億元，可見(jiàn)我國(guó)彩票業(yè)仍存在巨大的發(fā)展空間，經(jīng)過(guò)合理的開(kāi)發(fā)應(yīng)該能夠成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

從1984年到2014年，經(jīng)過(guò)三十年的發(fā)展，中國(guó)彩票產(chǎn)業(yè)從無(wú)到有，由弱到強(qiáng)，如今已經(jīng)形成了覆蓋全國(guó)的福利彩票和體育彩票兩大系統(tǒng)，它滿足了人民群眾日益增長(zhǎng)的多樣化的物質(zhì)文化需求，在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)社會(huì)消費(fèi)、增加國(guó)民就業(yè)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮了巨大的作用，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)不可缺少的組成部分。

(二)中國(guó)彩票業(yè)的特點(diǎn)

經(jīng)過(guò)三十年的探索，中國(guó)彩票業(yè)立足中國(guó)國(guó)情，參考西方成熟博彩行業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，走出了一條具有中國(guó)特色的道路，并形成了自己的特點(diǎn):

1.三部門(mén)協(xié)同管理體制。2001年10月30日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》，確定了財(cái)政部門(mén)主管彩票法規(guī)、政策和制度的制定，監(jiān)管彩票市場(chǎng)及彩票資金，民政部和國(guó)家體育總局負(fù)責(zé)發(fā)行銷(xiāo)售彩票，進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作的現(xiàn)行彩票管理體制。三個(gè)部門(mén)共同協(xié)作、相互制約的構(gòu)架，既有利于市場(chǎng)的正常競(jìng)爭(zhēng)，又保證了彩票資金的安全，是我國(guó)彩票行業(yè)健康發(fā)展的基石。

2.雙寡頭市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式。世界上大多數(shù)國(guó)家都采取獨(dú)家壟斷的彩票發(fā)行模式，少數(shù)國(guó)家采取頒發(fā)特許經(jīng)營(yíng)執(zhí)照的模式，而我國(guó)經(jīng)過(guò)反復(fù)論證，最終選擇了福利彩票和體育彩票雙寡頭壟斷的彩票發(fā)行模式。從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來(lái)說(shuō)，這種模式既克服了完全壟斷模式的低下的效率，保證了市場(chǎng)的適度競(jìng)爭(zhēng)，使得消費(fèi)者在兩家機(jī)構(gòu)的相互競(jìng)爭(zhēng)中獲益，又避免了自由競(jìng)爭(zhēng)模式的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，可以使國(guó)家更好地監(jiān)管和籌措公益資金，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。

3.以樂(lè)透型彩票銷(xiāo)售為主，競(jìng)猜型和視頻型彩票增長(zhǎng)迅速，尚未開(kāi)放賽馬游戲。按照國(guó)際上通行的說(shuō)法，廣義的博彩業(yè)主要分為四大類(lèi):樂(lè)透(lottery)、體育博彩(Sports Betting)、賭場(chǎng)游戲(Casino)、賽馬(Racing)。我國(guó)根據(jù)自己的國(guó)情，首先發(fā)行了被動(dòng)型的傳統(tǒng)型彩票，其后于1988年開(kāi)始試點(diǎn)即開(kāi)型彩票，1995年引入可以主動(dòng)選擇的樂(lè)透型彩票，取得了巨大成功，至今樂(lè)透型彩票仍占據(jù)中國(guó)彩票市場(chǎng)50%以上的市場(chǎng)份額。2001年10月，競(jìng)猜型足球彩票面世，開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)彩票發(fā)行的新紀(jì)元。隨著競(jìng)猜型彩票玩法的不斷創(chuàng)新，參與人群的不斷擴(kuò)大，其已經(jīng)成為目前增長(zhǎng)最為迅速的彩票產(chǎn)品。另外，2006年福利彩票開(kāi)始嘗試具有賭場(chǎng)游戲性質(zhì)的視頻型游戲，標(biāo)志著中國(guó)彩票業(yè)在國(guó)際化的道路上又邁進(jìn)了一步。鑒于各方面條件都還沒(méi)有成熟，我國(guó)始終沒(méi)有放開(kāi)賽馬彩票游戲。

4.對(duì)彩票資金監(jiān)管?chē)?yán)格。我國(guó)目前主要通過(guò)財(cái)政部門(mén)采取專(zhuān)戶管理模式對(duì)彩票資金的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》第六條規(guī)定:按照“收支兩條線”的原則，對(duì)彩票發(fā)行收入實(shí)行專(zhuān)戶管理。彩票公益金和發(fā)行費(fèi)用必須納入財(cái)政專(zhuān)戶，支出應(yīng)符合彩票發(fā)行與銷(xiāo)售機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理制度和彩票公益金管理制度規(guī)定。彩票公益金不得用于平衡預(yù)算，發(fā)行費(fèi)用結(jié)余不得用于補(bǔ)充民政、體育部門(mén)的行政經(jīng)費(fèi)。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)彩票發(fā)行以及彩票公益金籌集、分配和使用情況的審計(jì)，年度審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公布。①?lài)?guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》，國(guó)發(fā)〔2001〕第35號(hào)，2001年10月30日。這種資金管理模式提高了我國(guó)彩票資金的安全性，降低了彩票資金被挪用的風(fēng)險(xiǎn)。

5.公益性是中國(guó)彩票業(yè)的最主要特征。福利彩票和體育彩票發(fā)行的初衷是為中國(guó)公益事業(yè)和體育事業(yè)的發(fā)展籌集資金，以彌補(bǔ)國(guó)家財(cái)力不足，所以最初國(guó)家對(duì)彩票資金的構(gòu)成比例有著統(tǒng)一的規(guī)定，返獎(jiǎng)率只有35%，而提取的公益金比例高達(dá)50%。隨著時(shí)代的發(fā)展，人們觀念的變化，以及彩票產(chǎn)品玩法的不斷創(chuàng)新，2005年以后，國(guó)家逐步放開(kāi)了對(duì)于彩票資金構(gòu)成比例的嚴(yán)格限制，返獎(jiǎng)率也有了很大的提高，最高可以達(dá)到70%左右，但是還是明顯低于國(guó)際大型博彩公司90%以上的返獎(jiǎng)率。因此，中國(guó)彩票具有一定的社會(huì)公益性質(zhì)，是一種“微笑稅收”，購(gòu)買(mǎi)彩票也體現(xiàn)了彩民對(duì)于社會(huì)的奉獻(xiàn)精神。

二、中國(guó)彩票業(yè)存在的問(wèn)題

(一)行業(yè)管理體制不夠健全

從管理機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，國(guó)家尚未將彩票業(yè)當(dāng)作一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)或者新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)予以足夠的重視和扶持。在現(xiàn)行的管理體制中，彩票只是國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)的眾多事務(wù)之一，國(guó)務(wù)院只能規(guī)劃彩票行業(yè)大的發(fā)展方向，并且存在著一定的時(shí)滯性;財(cái)政部只有一個(gè)處室不足十人負(fù)責(zé)全國(guó)彩票行業(yè)的政策制定、資金監(jiān)管、玩法審批等事務(wù)，工作量大、人手不足;而福利彩票發(fā)行管理中心和體育彩票管理中心主要精力都集中在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、彩票銷(xiāo)售等具體性事務(wù)上。以上各個(gè)主管部門(mén)應(yīng)付日?，嵥槭聞?wù)尚力不從心，更無(wú)暇實(shí)現(xiàn)對(duì)彩票行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略和政策的具體規(guī)劃，這導(dǎo)致了我國(guó)彩票行業(yè)制度建設(shè)相對(duì)滯后，經(jīng)常出現(xiàn)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題倒逼制度改革的情況。

(二)法律保障體系尚不完善

發(fā)達(dá)國(guó)家主要通過(guò)制定專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)來(lái)對(duì)彩票行業(yè)進(jìn)行管理，雖然2009年7月1日實(shí)施的《彩票管理?xiàng)l例》把中國(guó)彩票市場(chǎng)納入了法制化管理的軌道，但是我國(guó)依然缺乏一部與彩票相關(guān)的法律法規(guī)。時(shí)至今日，彩票行業(yè)管理仍只能依據(jù)國(guó)務(wù)院、財(cái)政部以及彩票主管部門(mén)發(fā)布的通知、規(guī)定、條例等進(jìn)行，一直處于無(wú)法可依的不利境地。隨著整個(gè)行業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，所面臨的問(wèn)題也日益復(fù)雜，單純的行政性規(guī)章條例已經(jīng)不能滿足監(jiān)管的需要。另外，涉及彩票業(yè)與其他一些法律的銜接也需要在法律層面上做出明確的規(guī)定，如彩票與刑法所禁止的賭博，以及與《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中的商業(yè)有獎(jiǎng)銷(xiāo)售進(jìn)行區(qū)分等。②肖捷:《中國(guó)彩票年鑒》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2003年版，第9頁(yè)。

(三)傳統(tǒng)陳舊觀念抑制發(fā)展

我國(guó)的傳統(tǒng)觀念一直不能接受博彩行為，在我國(guó)歷史上，很多朝代都奉行禁賭政策。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后，清朝政府為了充實(shí)日漸空虛的國(guó)庫(kù)，放開(kāi)了對(duì)賭博的管制，采取征收賭博稅的方式來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政虧空，此后華夏大地賭博之風(fēng)日盛，由此帶來(lái)了很多社會(huì)問(wèn)題。新中國(guó)成立后，國(guó)家將博彩業(yè)定性為非法行業(yè)予以嚴(yán)厲打擊。直到改革開(kāi)放以后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步為人們所接受，彩票才以為公益事業(yè)籌資為突破口，重新煥發(fā)生機(jī)。但是至今我國(guó)大部分人對(duì)于彩票業(yè)的印象還是負(fù)面的，將其與生貪欲、壞心術(shù)、喪品行、費(fèi)資財(cái)?shù)蓉?fù)面效應(yīng)相聯(lián)系，社會(huì)輿論對(duì)于彩票業(yè)的褒貶不一，特別是新聞媒體正面宣傳力度不夠，這從一定程度上抑制了彩票業(yè)的發(fā)展，限制了彩票公益金的募集規(guī)模。

(四)市場(chǎng)參與主體定位不清

兩大彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)屬于國(guó)有事業(yè)單位，發(fā)行機(jī)構(gòu)的上級(jí)部門(mén)和監(jiān)管部門(mén)屬于政府機(jī)關(guān)，與發(fā)行機(jī)構(gòu)合作的渠道商和設(shè)備供應(yīng)商等都是社會(huì)企業(yè)。不同性質(zhì)的主體共同參與到彩票市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)之中，無(wú)法充分、有效地發(fā)揮市場(chǎng)有效配置資源的作用，并且行政力量的過(guò)度干預(yù)還會(huì)造成市場(chǎng)的混亂，不利于彩票市場(chǎng)的健康發(fā)展。此外，兩大發(fā)行機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中存在非合作博弈。在全國(guó)大部分省份都出現(xiàn)過(guò)福利彩票和體育彩票惡性競(jìng)爭(zhēng)的情況，兩家機(jī)構(gòu)之間的宣傳戰(zhàn)、價(jià)格戰(zhàn)時(shí)有發(fā)生，降低了集資效率，與發(fā)行彩票的公益目的相背離，沒(méi)有使社會(huì)福利達(dá)到帕累托最優(yōu)。

(五)彩票相關(guān)人才十分匱乏

博彩行業(yè)是一門(mén)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的行業(yè)，從產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、研發(fā)到運(yùn)營(yíng)，均需要很高的數(shù)學(xué)基礎(chǔ)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)。由于國(guó)家對(duì)博彩行業(yè)的發(fā)展態(tài)度一直不明確，我國(guó)基本沒(méi)有高校培養(yǎng)相關(guān)人才，唯一試點(diǎn)開(kāi)設(shè)彩票專(zhuān)業(yè)的北京師范大學(xué)，僅在招生一年以后就停止了招生。這使得社會(huì)上出現(xiàn)了大量畢業(yè)生找不到工作，但是彩票業(yè)卻招不到專(zhuān)業(yè)人才的奇怪現(xiàn)象，專(zhuān)業(yè)人才的缺乏使我國(guó)喪失了競(jìng)猜型彩票的定價(jià)權(quán)和專(zhuān)業(yè)產(chǎn)品的自主創(chuàng)新能力。

(六)產(chǎn)品玩法創(chuàng)新明顯滯后

由于傳統(tǒng)觀念限制、缺乏相關(guān)人才、制度壁壘等，我國(guó)彩票產(chǎn)品創(chuàng)新緩慢，彩票行業(yè)沒(méi)有發(fā)揮其最大潛力。如因?yàn)閾?dān)心假球、黑哨等情況的發(fā)生，我國(guó)始終沒(méi)有推出基于國(guó)內(nèi)體育聯(lián)賽勝負(fù)的競(jìng)猜型彩票玩法，而與本國(guó)聯(lián)賽相關(guān)的玩法是國(guó)際彩票市場(chǎng)上銷(xiāo)售的主力，根據(jù)研究，此類(lèi)產(chǎn)品還會(huì)明顯帶動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)行業(yè)的發(fā)展。缺乏新型玩法，限制了公共彩票的規(guī)模，降低了彩票的趣味性，給私彩留下了生存空間。

(七)市場(chǎng)銷(xiāo)售渠道創(chuàng)新受阻

市場(chǎng)銷(xiāo)售渠道創(chuàng)新迅速，但是監(jiān)管理念落后，阻礙了市場(chǎng)的健康發(fā)展。我國(guó)在手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)始普及之后，迅速出現(xiàn)基于手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新型彩票銷(xiāo)售渠道，但是很快財(cái)政部于2002年3月1日在《彩票發(fā)行與銷(xiāo)售管理暫行規(guī)定》第十條中規(guī)定“禁止利用因特網(wǎng)發(fā)行銷(xiāo)售彩票”，①財(cái)政部《彩票發(fā)行與銷(xiāo)售管理暫行規(guī)定》，財(cái)綜〔2002〕第13號(hào)，2002年3月1日。直到2010年9月頒布《互聯(lián)網(wǎng)銷(xiāo)售彩票管理暫行辦法》和《電話銷(xiāo)售彩票管理暫行辦法》，才從國(guó)家層面恢復(fù)這兩種新型銷(xiāo)售模式的試點(diǎn)?？墒怯捎诶娣峙洳痪⒈O(jiān)管困難、互聯(lián)網(wǎng)私彩盛行等原因，2015年1月15日，財(cái)政部、民政部和國(guó)家體育總局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷(xiāo)售彩票行為自查自糾工作有關(guān)問(wèn)題的通知》，再次完全關(guān)閉了通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)銷(xiāo)售彩票的渠道。這對(duì)我國(guó)彩票行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。首先，影響了彩票的銷(xiāo)售量。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2014年通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)銷(xiāo)售彩票850億元，占到總體彩票銷(xiāo)售量的22.2%，此次網(wǎng)絡(luò)停售使得3月份彩票銷(xiāo)售量比預(yù)估下降了80億。其次，打擊了整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)彩票產(chǎn)業(yè)鏈。圍繞互聯(lián)網(wǎng)彩票這條產(chǎn)業(yè)鏈，已經(jīng)涌現(xiàn)出如500彩票網(wǎng)、中國(guó)競(jìng)彩網(wǎng)、中彩網(wǎng)、淘寶彩票網(wǎng)等一批知名的彩票銷(xiāo)售企業(yè)。政策公布后，在美國(guó)上市的500彩票網(wǎng)股價(jià)下跌了50%，股價(jià)創(chuàng)出歷史新低。再次，造成了優(yōu)質(zhì)客戶群體的流失。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)投注彩票的群體普遍學(xué)歷、收入都比較高，是未來(lái)彩票行業(yè)最大的目標(biāo)顧客群體。新政切斷了他們購(gòu)買(mǎi)彩票的途徑，影響了他們的投注熱情。最后，暴露了管理體制的弊端。在互聯(lián)網(wǎng)售彩問(wèn)題上，相關(guān)部門(mén)相互推諉、相互博弈，不出臺(tái)解決問(wèn)題的辦法，僅僅采取強(qiáng)行關(guān)閉網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售端口，禁止網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售彩票的措施，與國(guó)家鼓勵(lì)自主創(chuàng)新的政策相背離，也無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。

(八)現(xiàn)代投融資手段缺乏

彩票資金的“收支兩條線”制度設(shè)計(jì)，雖然保證了彩票資金的安全，杜絕了挪用公益金的行為，但是只能通過(guò)財(cái)政獲得發(fā)展資金的規(guī)定，徹底封住了福利彩票和體育彩票通過(guò)資本市場(chǎng)進(jìn)行正常的投融資渠道，限制了我國(guó)彩票行業(yè)的發(fā)展。一般來(lái)說(shuō)，中國(guó)彩票產(chǎn)業(yè)這種新興產(chǎn)業(yè)在資本市場(chǎng)一般都享有很高的資本溢價(jià)，如2013年11月在美國(guó)納斯達(dá)克市場(chǎng)上市的中國(guó)彩票行業(yè)第一股——500彩票網(wǎng)，上市當(dāng)日市值接近50億人民幣，市凈率達(dá)到6倍，市盈率更是超過(guò)了200倍。500彩票網(wǎng)只是中國(guó)眾多互聯(lián)網(wǎng)銷(xiāo)售彩票的企業(yè)之一，其市場(chǎng)份額不高，競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不明顯，也缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力，但是國(guó)際市場(chǎng)竟然給出了如此高的估值，可見(jiàn)國(guó)際資本對(duì)于中國(guó)彩票產(chǎn)業(yè)的追捧。我國(guó)完全可以通過(guò)低息發(fā)行債券或者高價(jià)發(fā)行股票的方式來(lái)獲取資本市場(chǎng)對(duì)于資本溢價(jià)，來(lái)更快更好地發(fā)展彩票產(chǎn)業(yè)。

三、中國(guó)彩票業(yè)改革建議

(一)完善行業(yè)管理體制

我國(guó)應(yīng)當(dāng)完善政府管理體制，確立彩票業(yè)的產(chǎn)業(yè)意識(shí)，將其作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的新的增長(zhǎng)點(diǎn)之一，成立專(zhuān)門(mén)部門(mén)負(fù)責(zé)彩票的研究、監(jiān)管和政策的制定，做出詳盡的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。目前，我國(guó)彩票年銷(xiāo)售額已經(jīng)接近4000億元，僅僅依靠國(guó)務(wù)院和財(cái)政部下屬的一個(gè)處室去制定彩票業(yè)的發(fā)展政策、規(guī)則制度、審批產(chǎn)品、監(jiān)管資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，國(guó)家有必要成立專(zhuān)門(mén)的部門(mén)管理彩票行業(yè)。同時(shí)應(yīng)該聯(lián)合相關(guān)部門(mén)和專(zhuān)業(yè)研究機(jī)構(gòu)，設(shè)立項(xiàng)目調(diào)查分析，共同對(duì)中國(guó)彩票行業(yè)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃和研究，未雨綢繆，從戰(zhàn)略上為中國(guó)彩票業(yè)的發(fā)展指明方向，對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題提前預(yù)判并且做出相應(yīng)的規(guī)劃。

(二)盡快制定《彩票法》

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)法律的震懾，在某些省份私彩憑借其返獎(jiǎng)率高、玩法靈活等優(yōu)勢(shì)已經(jīng)超過(guò)了正規(guī)彩票的市場(chǎng)份額。以海南為例，2013年海南銷(xiāo)售正規(guī)彩票21.14億元，而海南私彩保守估計(jì)20億元，幾乎與公彩規(guī)模相當(dāng)，讓本該用于公益事業(yè)的公益金嚴(yán)重流失。由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范和部門(mén)整治，海南私彩問(wèn)題已不是簡(jiǎn)單的現(xiàn)象，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，目前已經(jīng)日趨專(zhuān)業(yè)化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化，尤其是私彩銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò)體系的推動(dòng)，私彩莊家與犯罪勢(shì)力緊密勾結(jié)，嚴(yán)重影響著海南形象。①《海南省2013年彩市分析報(bào)告摘要》，中華彩票網(wǎng)http://www.china-lottery.net/news/135257.html。由此可見(jiàn)，僅依靠行政規(guī)章處罰，遠(yuǎn)不足以震懾非法博彩行為，單純的行業(yè)行政規(guī)章制度已經(jīng)應(yīng)付不了我國(guó)彩票行業(yè)出現(xiàn)的復(fù)雜問(wèn)題，制定相應(yīng)的法律法規(guī)迫在眉睫。法律和行業(yè)規(guī)則相互配合才能建立有序的彩票市場(chǎng)，使我國(guó)彩票走上法制化軌道，做到有法可依，依法制彩，使整個(gè)行業(yè)健康發(fā)展。

(三)加強(qiáng)博彩正面宣傳

我國(guó)古代圣賢雖多反對(duì)賭博，但是在有些朝代賭博卻因?yàn)楸毁x予特殊的文化涵義而流行。在魏晉時(shí)期，士大夫之間以六博、格塞、棋奕為雅尚者不少②江泛:《好賭的中國(guó)人》，團(tuán)結(jié)出版社2010年版，第21頁(yè)。，文人雅士追求“托杯玄勝，遠(yuǎn)詠莊老”這種精神超俗的“魏晉風(fēng)度”，借賭博表達(dá)蔑視世俗、風(fēng)流自賞的態(tài)度，謝安、桓溫等名士在賭博中發(fā)生的趣事至今還廣為流傳。到了唐朝，國(guó)力興盛，士林文壇講究“金盤(pán)一擲萬(wàn)人開(kāi)”的豪邁，從李白的“有時(shí)六博快壯心”到杜甫的“相與博塞為歡娛”，都反映了當(dāng)時(shí)社會(huì)的賭風(fēng)盛行，賭博在文人士大夫筆下成為一種博取功名的寄托。以往我國(guó)過(guò)于強(qiáng)調(diào)博彩業(yè)的負(fù)面效應(yīng)，對(duì)其正面的效應(yīng)卻鮮有提及，對(duì)我國(guó)彩票特有的公益性也宣傳不夠?，F(xiàn)代社會(huì)中博彩對(duì)于稅收、就業(yè)等方面的刺激作用是顯而易見(jiàn)的，以美國(guó)的賭城拉斯維加斯為例，因?yàn)檎卦S發(fā)展博彩業(yè)，所以一座生機(jī)勃勃的新城在荒涼的內(nèi)華達(dá)州沙漠腹地拔地而起，帶動(dòng)了建筑、旅游、酒店、餐飲、表演等行業(yè)的發(fā)展，為政府創(chuàng)造了大量的就業(yè)和稅收，創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上的奇跡。我國(guó)可以學(xué)習(xí)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的觀念，取其精華，去其糟粕，通過(guò)合理的分配制度設(shè)計(jì)，對(duì)博彩收入進(jìn)行二次分配，使得社會(huì)整體福利進(jìn)行帕累托改進(jìn)。

(四)明確市場(chǎng)改革方向

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的不斷完善，行政性的政府組織作為市場(chǎng)主體承擔(dān)彩票發(fā)行和銷(xiāo)售的任務(wù)已經(jīng)不合時(shí)宜，行政壁壘也阻礙了彩票機(jī)構(gòu)根據(jù)市場(chǎng)情況在全國(guó)范圍內(nèi)有效配置資源。2011年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出，從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位要按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，逐步進(jìn)行轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)的改革。③中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)發(fā)〔2011〕第5號(hào)，2011年3月23日。我國(guó)兩大彩票發(fā)行管理中心都屬于典型的“從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位”，根據(jù)《意見(jiàn)》的安排，應(yīng)當(dāng)盡快進(jìn)行企業(yè)化的改造，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，轉(zhuǎn)變管理機(jī)制，采取現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，引入獎(jiǎng)罰機(jī)制。政府今后只應(yīng)該負(fù)責(zé)彩票產(chǎn)品審批、公益金運(yùn)作和市場(chǎng)監(jiān)管，這樣才能打破僵化的體制約束，充分發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)化資源配置的作用。

(五)引導(dǎo)機(jī)構(gòu)良性博弈

在世界經(jīng)濟(jì)區(qū)域化、一體化和全球化的發(fā)展格局下，許多西方企業(yè)尤其是跨國(guó)公司迫于強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)壓力，開(kāi)始對(duì)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，紛紛采取競(jìng)合共贏模式，從對(duì)立競(jìng)爭(zhēng)走向大規(guī)模合作競(jìng)爭(zhēng)。而我國(guó)兩大彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中卻陷入了“囚徒困境”，此時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)適時(shí)運(yùn)用有形之手，通過(guò)對(duì)兩大彩票發(fā)行管理部門(mén)的市場(chǎng)運(yùn)作、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)等方面進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督與引導(dǎo)，既要制止市場(chǎng)發(fā)生惡性競(jìng)爭(zhēng)行為，使公益金募集量減少;又要避免兩大發(fā)行機(jī)構(gòu)串謀形成卡特爾聯(lián)盟，損害消費(fèi)者利益。通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)，使得兩大機(jī)構(gòu)既有競(jìng)爭(zhēng)又有合作，使其在良性的競(jìng)合博弈中推動(dòng)彩票行業(yè)的健康發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)多贏目標(biāo)。

(六)積極培育相關(guān)人才

彩票并不等同于賭博，我國(guó)彩票業(yè)肩負(fù)著為社會(huì)籌集公益金的使命，只要合理控制彩票的刺激性，彩票行業(yè)對(duì)于社會(huì)的正面效應(yīng)遠(yuǎn)大于負(fù)面效應(yīng)。國(guó)家應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)社會(huì)公眾轉(zhuǎn)變對(duì)于彩票業(yè)的負(fù)面認(rèn)識(shí)，鼓勵(lì)高等院校開(kāi)設(shè)彩票相關(guān)專(zhuān)業(yè)，成立相關(guān)的研究機(jī)構(gòu)，積極培育博彩方面的人才，為彩票行業(yè)的發(fā)展儲(chǔ)備力量。

(七)加快產(chǎn)品創(chuàng)新步伐

國(guó)家應(yīng)該站在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的高度來(lái)布局彩票業(yè)的后續(xù)發(fā)展，不能一葉障目、因噎廢食，因?yàn)橄嚓P(guān)產(chǎn)品有可能會(huì)有負(fù)面效應(yīng)就放棄發(fā)展。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，每一個(gè)新產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)都會(huì)帶動(dòng)由不同行業(yè)組成的產(chǎn)業(yè)群的發(fā)展，如西班牙的足球博彩盤(pán)活了整個(gè)足球產(chǎn)業(yè)，幫助其數(shù)次舉起大力神杯，使足球產(chǎn)業(yè)成為該國(guó)唯一沒(méi)有受到經(jīng)濟(jì)衰退影響的產(chǎn)業(yè);香港的馬彩游戲激發(fā)了整個(gè)香港賽馬產(chǎn)業(yè)的活力，帶動(dòng)了旅游、傳媒、文化等眾多產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展;美國(guó)拉斯維加斯的賭場(chǎng)游戲，直接在沙漠中創(chuàng)造了一座城市，建筑、表演、娛樂(lè)等眾多產(chǎn)業(yè)都從中受益。首先，應(yīng)著力推進(jìn)彩票產(chǎn)品創(chuàng)新，探索嘗試逐步放開(kāi)基于國(guó)內(nèi)體育比賽的彩票產(chǎn)品，以此帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)集群的共同發(fā)展，為國(guó)家創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn);其次，在進(jìn)行彩票產(chǎn)品創(chuàng)新時(shí)要注意不能閉門(mén)造車(chē)，要參考國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，引入成熟彩票產(chǎn)品，但是也不能邯鄲學(xué)步，一味的模仿，還要結(jié)合中國(guó)國(guó)情，根據(jù)市場(chǎng)需要，開(kāi)發(fā)出符合中國(guó)市場(chǎng)的彩票產(chǎn)品;最后，要選擇合適的時(shí)機(jī)開(kāi)放新型博彩游戲，雖然根據(jù)薩伊定律來(lái)說(shuō)“供給能夠創(chuàng)造自己的需求”，但是新型游戲的推出要考慮到社會(huì)的接受能力和需求等因素，循序漸進(jìn)，這樣才能取得最優(yōu)的效果。

(八)改進(jìn)彩票銷(xiāo)售方式

目前我國(guó)彩票銷(xiāo)售采取特許經(jīng)營(yíng)的方式，主要通過(guò)“彩票專(zhuān)營(yíng)投注站”銷(xiāo)售彩票，這種模式最初是參考香港馬會(huì)的投注站模式而建立的，對(duì)專(zhuān)營(yíng)人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、場(chǎng)地面積、設(shè)備配備都有一定的要求。國(guó)際上采取此類(lèi)模式主要是為了配合專(zhuān)業(yè)性比較強(qiáng)的體育博彩的銷(xiāo)售。這種模式的缺點(diǎn)是成本比較高，由于我國(guó)試點(diǎn)發(fā)行競(jìng)猜型彩票的時(shí)間還不長(zhǎng)，其在整個(gè)彩票市場(chǎng)中的份額不大，完全沒(méi)有必要采取這種單一的銷(xiāo)售模式。從歷史上來(lái)看，我國(guó)每一次銷(xiāo)售渠道的創(chuàng)新都帶來(lái)了彩票市場(chǎng)的擴(kuò)張。下一步我國(guó)可以嘗試西方比較成熟的彩票亭式銷(xiāo)售模式或者采取與大型零售商合作在商業(yè)零售環(huán)節(jié)搭售彩票的美國(guó)銷(xiāo)售模式，同時(shí)應(yīng)該重構(gòu)互聯(lián)網(wǎng)彩票銷(xiāo)售體系，通過(guò)發(fā)放特許執(zhí)照等方式規(guī)范網(wǎng)絡(luò)售彩，而不是一味的對(duì)其進(jìn)行打壓。

(九)用活現(xiàn)代金融工具

在保證公益金安全的前提下，國(guó)家應(yīng)該允許兩大彩票發(fā)行管理機(jī)構(gòu)適當(dāng)運(yùn)用財(cái)務(wù)杠桿，嘗試銀行借款、發(fā)行債券等方式籌措發(fā)展資金，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)。還可以對(duì)兩大機(jī)構(gòu)進(jìn)行股份制改造，將國(guó)家收取公益金的權(quán)力轉(zhuǎn)換成相應(yīng)的股權(quán)，同時(shí)引入戰(zhàn)略投資者，并選擇合適的時(shí)機(jī)在公開(kāi)市場(chǎng)進(jìn)行IPO，通過(guò)發(fā)放股份紅利的方式回報(bào)社會(huì)，讓全民都享用到中國(guó)彩票業(yè)高速發(fā)展的盛宴。

(責(zé)任編輯:曹守新)

F203

A

1003-4145［2015］08-0168-05

2015-01-10

劉圣文(1985—)，男，山東大學(xué)管理學(xué)博士研究生，山東體育學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)管理。

本文系山東省體育局課題“山東省體育彩票競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略研究”(項(xiàng)目編號(hào):2015-032)的階段性研究成果。