我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及制度完善

尚曉光

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？凇?70228)

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我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及制度完善

尚曉光

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?70228)

摘要：我國現(xiàn)行立法對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了較為嚴(yán)格的限制。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，其制度缺陷不斷暴露出來。不僅不利于土地資源的優(yōu)化配置，也阻礙了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一體化進(jìn)程。所以，有必要在保障農(nóng)民居住權(quán)益和農(nóng)村社會穩(wěn)定的同時，解決我國現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度下存在的問題，完善立法，建立宅基地使用權(quán)登記制度，規(guī)范流轉(zhuǎn)市場；同時，改革農(nóng)村社會保障制度和戶籍制度，積極推進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善。

關(guān)鍵詞：宅基地；宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；制度完善

中國城鄉(xiāng)的二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)是計劃經(jīng)濟(jì)體制要求的結(jié)果。這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，一方面是為了防止大量的農(nóng)民盲目流入城市，對城市生活造成沖擊；另一方面則是要最大限度地把農(nóng)民和農(nóng)村、農(nóng)業(yè)結(jié)合起來，使農(nóng)民提供更多的糧食和農(nóng)產(chǎn)品，為經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展提供穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)。建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下的土地權(quán)利制度，在一定程度上否認(rèn)農(nóng)民自由遷徙的權(quán)利，[1]并限制農(nóng)村土地的自由流動。

科學(xué)發(fā)展觀要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、城市反哺農(nóng)村，并提出了一系列“三農(nóng)”優(yōu)惠政策。黨的十八屆三中全會提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，并提出要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。建立在自然經(jīng)濟(jì)假設(shè)基礎(chǔ)之上的嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的要求。我們必須重新審視宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，在實現(xiàn)社會保障功能的基礎(chǔ)上，賦予其應(yīng)有的、完整的用益物權(quán)性質(zhì)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。

一宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行立法對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定散見于《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》等法律和一些行政法規(guī)、部門規(guī)章中。

《憲法》從根本大法的角度確立了宅基地使用權(quán)按相關(guān)法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓的原則?！段餀?quán)法》第三編“用益物權(quán)”中，“宅基地使用權(quán)”被作為獨立的一章加以規(guī)定，但內(nèi)容僅為原則性規(guī)定, 允許宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，未對具體問題作出明確規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā肥钦{(diào)整土地管理的專門性法律，宅基地作為農(nóng)村集體組織所有的土地，是土地管理的一個重要方面。該法第六十二條不是對于宅基地使用權(quán)交易之禁止，村民在出賣或出租自己的房屋后，如不再申請宅基地將不受本條文的限制。

1999年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》明確禁止城市居民購買農(nóng)村住宅。2004年國土資源部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》從規(guī)章的角度，把城鄉(xiāng)居住用地隔離開來。

綜上可知，現(xiàn)行法律法規(guī)雖嚴(yán)格限制但并未完全禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，為今后宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具體規(guī)則的出臺預(yù)留了法律空間。

二宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

1. 流轉(zhuǎn)受限導(dǎo)致宅基地閑置。

隨著工業(yè)化與城市化的不斷發(fā)展，農(nóng)村大量剩余勞動力開始向城市轉(zhuǎn)移。一些農(nóng)民因務(wù)工等原因，較多時間居住在城市，很少時間回農(nóng)村；還有些農(nóng)民選擇在城市購買房屋，安家落戶，因此，他們在農(nóng)村的房屋并不實際居住。由于宅基地上存在的價值，身在城市的農(nóng)民仍不愿將農(nóng)村的房屋與宅基地主動交回村集體，放棄其權(quán)利。而又因進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民并未脫離村集體，村集體也無權(quán)將閑置的宅基地收回。受現(xiàn)行立法的限制，宅基地使用權(quán)只能在村集體內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但是由于宅基地?zé)o償取得并且無使用期限，集體內(nèi)部符合申請條件的農(nóng)民多數(shù)選擇申請新的宅基地，而非從別的集體成員手中購買。這樣，外部流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格禁止，內(nèi)部流轉(zhuǎn)動因不足，導(dǎo)致大量的宅基地閑置，出現(xiàn)了“空心村”的現(xiàn)象。大量舊的宅基地因無法流轉(zhuǎn)而得不到利用，而另一方面，符合申請條件的農(nóng)民又不斷獲得新的宅基地，這樣不利于農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置。

2. 融資困難阻礙城市化進(jìn)程。

我國現(xiàn)行立法嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村住房難以像城市住房一樣發(fā)揮其融資功能。《擔(dān)保法》將農(nóng)村宅基地使用權(quán)排除在外，農(nóng)民通過合法渠道取得貸款進(jìn)行融資的可能性變得非常小，幾乎為零。[2]住房及宅基地使用權(quán)是農(nóng)民掌握的最重要的資源，只有在市場競爭中才能更好地實現(xiàn)其價值，但是目前而言，一方面其不能自由轉(zhuǎn)讓，另一方面又不能設(shè)置擔(dān)保物權(quán)，這便削弱了宅基地的財產(chǎn)屬性，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長足發(fā)展。宅基地使用權(quán)制度的出發(fā)點在于保障農(nóng)民利益，但是在實際操作過程中卻人為地切斷了農(nóng)民的融資渠道，侵犯了農(nóng)民的利益。市場經(jīng)濟(jì)是自由的經(jīng)濟(jì)，而自由的基礎(chǔ)是平等，因此，保障城市居民和農(nóng)村村民財產(chǎn)權(quán)的平等，使他們掌握的資源在市場上平等、自由地競爭，充分發(fā)揮財產(chǎn)效用，才是加速農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維持農(nóng)村社會穩(wěn)定，促進(jìn)城市化進(jìn)程的重要保證。

3. 隱形交易引發(fā)社會矛盾。

雖然我國立法嚴(yán)格禁止城鎮(zhèn)居民購買宅基地，但是，由于城市房價居高不下，一些中低收入人群更傾向于選擇購買或租賃距離城市較近的農(nóng)村房屋。隨著我國城市化的發(fā)展，農(nóng)民更加在意土地的交換價值，這就形成了巨大的供求市場?，F(xiàn)實中，已有一部分宅基地進(jìn)入了流通環(huán)節(jié)，自發(fā)流轉(zhuǎn)變得越來越普遍，特別是在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，這種交易十分活躍和突出。[3]由于這些交易是在規(guī)避宅基地所有權(quán)人和法律的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，因此買賣雙方發(fā)生爭議時，也就得不到法律應(yīng)有的保護(hù)，不利于糾紛的解決，也增加了法院的工作難度，影響了農(nóng)村的安定與和諧。[4]隱形交易市場不但增加了雙方的交易成本、提高了交易風(fēng)險，而且還嚴(yán)重地擾亂了市場秩序，給土地權(quán)屬管理帶來極大阻礙，限制了資源配置功能的發(fā)揮，進(jìn)而引發(fā)更多的土地權(quán)屬混亂與產(chǎn)權(quán)糾紛。

三完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建議

宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有利于充分發(fā)揮農(nóng)村土地效能，縮小城鄉(xiāng)差距，從農(nóng)村長足發(fā)展角度來看，逐步推進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已是勢在必行?；谖覈?dāng)前發(fā)展?fàn)顩r，兼顧現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度所引發(fā)的諸多問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行制度完善。

1. 完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律。

第一，應(yīng)對流轉(zhuǎn)主體做出明確規(guī)定。在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之初，如果過度放開流轉(zhuǎn)容易增加社會不安定因素，應(yīng)對交易雙方主體加以限制。首先，為了對進(jìn)入市場化流轉(zhuǎn)的宅基地總量進(jìn)行控制，應(yīng)當(dāng)僅允許那些擁有確定屬于其所有的其他永久性居所或能證明自己不依賴宅基地作為基本生活保障的農(nóng)民出賣宅基地使用權(quán)，而對于不符合的農(nóng)民可允許其抵押宅基地使用權(quán)。而當(dāng)社會進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)民能夠完全擺脫對土地的依賴后，才可允許宅基地在市場上的自由流轉(zhuǎn)。其次，應(yīng)在保持現(xiàn)行流轉(zhuǎn)制度合理性的基礎(chǔ)上，對城鎮(zhèn)居民購買宅基地的行為進(jìn)行受讓人資格限制，避免因過度流轉(zhuǎn)而損害基本耕地。對于宅基地買方主體身份應(yīng)只允許個人以居住目的購買，禁止開發(fā)商以房地產(chǎn)開發(fā)為目的進(jìn)駐農(nóng)村。城市居民在城市沒有以所有權(quán)為基礎(chǔ)的住所時，才可購買，且一戶只能購買一宅，以此防止投機(jī)或投資性地轉(zhuǎn)讓、受讓宅基地的行為。[5]

第二，應(yīng)明確本集體組織成員在同等條件下的優(yōu)先購買權(quán)。在對外流轉(zhuǎn)時，處分宅基地的成員應(yīng)提前通知集體組織中的其他成員,在同等條件下，賦予他們優(yōu)先購買的權(quán)利。這在保證宅基地在集體組織內(nèi)部充分流轉(zhuǎn)的前提下，保護(hù)了農(nóng)民權(quán)益，維護(hù)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的穩(wěn)定。

第三，對近郊與遠(yuǎn)郊的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)做不同限制。近郊農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)的目的多集中于緩解城市住房緊張，應(yīng)禁止賣方在農(nóng)用土地上建設(shè)住宅，人為擴(kuò)大原有宅基地面積。對于買方購買宅基地的面積參照城市人口標(biāo)準(zhǔn)做出限制。而對于遠(yuǎn)郊農(nóng)村宅基地，除了上述限制外，還應(yīng)弱化轉(zhuǎn)讓、買賣功能，重點宣傳其抵押、貸款功能，加強(qiáng)宅基地使用權(quán)的融資功能。[6]

2. 建立宅基地使用權(quán)登記制度。

產(chǎn)權(quán)證書既是一項物權(quán)憑證，又是法律保護(hù)的前提。由于我國尚未建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度，加之農(nóng)民的法律意識較為薄弱，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)登記工作進(jìn)展緩慢。為配合城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，應(yīng)在農(nóng)村開展土地清查、登記造冊的工作。首先，在宅基地使用權(quán)取得時實行登記制度；其次，參照城市房地產(chǎn)交易登記規(guī)則，加強(qiáng)宅基地使用權(quán)的變更登記工作，采登記生效主義，不登記不生效，在流轉(zhuǎn)過程中貫徹登記原則。對于宅基地使用權(quán)而言，其登記制度除了依法確定權(quán)屬范圍，明確權(quán)利主體，避免糾紛、保障交易安全等私法功能外，還為土地規(guī)劃與管理等公法行為提供了依據(jù)。

3.建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。

建立規(guī)范有序的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場重點應(yīng)集中于以下幾個方面：第一，整理賣方宅基地，建立信息發(fā)布平臺。方便交易雙方知曉信息，推動宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在盡量大的市場上進(jìn)行交易，接受市場的調(diào)節(jié)。第二，建立合理的價格形成體系。在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的初期，可以根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和宅基地本身的自然情況計算出一個科學(xué)的價格區(qū)間，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)價格在這一區(qū)間時是合理，不應(yīng)予禁止，當(dāng)嚴(yán)重低于或高于這一區(qū)間時就可能存在欺詐或哄抬，應(yīng)予以禁止。這既可以防止損害農(nóng)民利益的低價買賣的發(fā)生，也可以防止炒賣宅基地引起市場混亂。第三，在流轉(zhuǎn)中引入中介機(jī)構(gòu)，幫助雙方進(jìn)行價格判斷，這不僅有利于保護(hù)農(nóng)民和受讓者利益，也推動了交易的進(jìn)行。

4. 完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)配套制度。

我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，因此，不能一味追求效率而忽視了社會公平，從而使社會矛盾激化，影響穩(wěn)定發(fā)展。

首先，完善農(nóng)村社會保障制度。一直以來，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會保障水平與城市相比都較低，宅基地對農(nóng)民來說是既是一種土地保障又是自我保障，承擔(dān)著福利性保障功能，體現(xiàn)出強(qiáng)烈的社會公平。在農(nóng)村社會保障制度尚不完善的情況下，推行宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)存在較大風(fēng)險，容易引發(fā)社會混亂。因此，應(yīng)積極完善社會保障制度以取代宅基地承擔(dān)的保障功能，使農(nóng)民真正從土地中解放出來，推動宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。

其次，加快戶籍制度改革。戶籍制度和農(nóng)村的土地與房屋制度相互影響，兩者的改革和完善也應(yīng)同步進(jìn)行。應(yīng)建立一元制的戶籍管理制度，在城市居民購置農(nóng)村房屋的同時，農(nóng)村村民也享受城市的社會保障，讓資源在市場經(jīng)濟(jì)條件下自由流動與競爭，盤活土地資源價值。戶籍制度的改革必然推動宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善，為最終實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)掃清障礙。

四結(jié)語

在我國現(xiàn)行立法中并未禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，這就為進(jìn)一步放開宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和相關(guān)法律的修訂留下了較大的操作空間。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的變遷，我國宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)已勢在必行，在制度完善的基礎(chǔ)之上，宅基地使用權(quán)制度將經(jīng)歷一個從嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)到有條件自由流轉(zhuǎn)的過程。

參考文獻(xiàn)

[1]杜潤生．中國農(nóng)村制度變遷[M].四川人民出版社,2003.

[2]劉凱湘．法定租賃權(quán)對農(nóng)村宅基地制度改革的意義與構(gòu)想[J].法學(xué)論壇,2010(1).

[3]賈寶金,李秀麗．農(nóng)村宅基地使用權(quán)的立法反思[J].新西部,2008(11).

[4]尚國萍．城鄉(xiāng)一體化下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律思考[J].開封大學(xué)學(xué)報,2009(4).

[5]朱凌珂．農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合理性及其保障措施[J].長安大學(xué)學(xué)報,2014(2).

[6]趙新龍,王直妹．我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題與出路[J].長江大學(xué)學(xué)報,2014(6).

Class No.:D923.2Document Mark：A

(責(zé)任編輯：蔡雪嵐)

蹇歡，在讀碩士，哈爾濱商業(yè)大學(xué)研究生學(xué)院2014級金融學(xué)。研究方向：貨幣理論與政策。

蔡勉希，在讀碩士，哈爾濱商業(yè)大學(xué)研究生學(xué)院2014級金融學(xué)。研究方向：貨幣理論與政策。

Status Quo and Improvement of China’s

Transfer of the Right to Use Rural House Sites

Shang Xiaoguang

(Law School, Hainan University, Haikou, Hainan 570228，China)

Abstract：China's current legislation on the transfer of the right to use rural house sites has a more stringent restrictions. However, with the continuous development of market economy, the system defects are exposed. It is not conducive to the optimal allocation of land resources, but also hindered the integration process of urban and rural economic and social development. Therefore, it is necessary to safeguard the rights and interests of farmers and rural social stability, meanwhile，to solve the existing problems in China's current homestead use right system, to perfect the legislation and establish the registration system of homestead use right, the transfer market. At the same time, we should reform the rural social security system and the household registration system, and promote the reform of transfer system of rural house sites use right.

Key words：rural house sites; right to use rural house sites; circulation; perfection

中圖分類號：D923.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-6758(2015)12-0058-3

基金項目：海南省社科聯(lián)課題“國際旅游島建設(shè)背景下的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究”(編號：HNSK11-62)。

作者簡介：尚曉光，在讀碩士，海南大學(xué)。研究方向：民商法。 劉降斌，教授，博士，碩士研究生導(dǎo)師，哈爾濱商業(yè)大學(xué)金融學(xué)院金融系。研究方向：貨幣理論與政策。