德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)立法辯論制度述評(píng)

李店標(biāo)

（大慶師范學(xué)院 法學(xué)院，黑龍江 大慶 163712）

德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)由聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院組成，但聯(lián)邦議院處于權(quán)力的核心地位，大部分立法權(quán)也集中于聯(lián)邦議院。根據(jù)《德國(guó)聯(lián)邦基本法》的規(guī)定，法案在遞交聯(lián)邦議院審議之前應(yīng)征得聯(lián)邦參議院同意，但事實(shí)上法案無(wú)需經(jīng)參議院的同意而直接成為法律的情況十分普遍，因?yàn)槁?lián)邦議院可以絕對(duì)多數(shù)的形式推翻參議院的反對(duì)意見。可以說(shuō)，聯(lián)邦議院在立法方面的主導(dǎo)地位，決定了德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)立法辯論的制度構(gòu)造和實(shí)際運(yùn)作主要體現(xiàn)在聯(lián)邦議院。從歷史與當(dāng)下相結(jié)合的視角對(duì)德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)立法辯論制度進(jìn)行考察，目的在于理清該制度的演進(jìn)脈絡(luò)、運(yùn)作機(jī)理和價(jià)值體系，為我國(guó)此項(xiàng)制度的構(gòu)建提供有益的指導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)。

一、德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)立法辯論制度的演進(jìn)歷程

德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)立法辯論制度的形成既借鑒了英國(guó)議會(huì)的運(yùn)行機(jī)制，也深受本國(guó)民主協(xié)商傳統(tǒng)的影響。“若要誰(shuí)參與行動(dòng)，就得同他協(xié)商”，這種強(qiáng)勁的協(xié)商遺風(fēng)為德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)立法辯論制度的建立和發(fā)展提供了思想淵源?？傮w看來(lái)，德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)立法辯論制度的形成不是一蹴而就的，而是不同時(shí)期議會(huì)立法辯論實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和升華的結(jié)果。

（一）依靠慣例進(jìn)行辯論的時(shí)期（12世紀(jì)后期至15世紀(jì)中期）

盡管在15世紀(jì)末，德國(guó)的議會(huì)制度才初步形成，但在立法中進(jìn)行辯論的實(shí)踐卻可追溯至更早。在12世紀(jì)后期，宮廷議會(huì)就掌握了包括戰(zhàn)爭(zhēng)、征稅、關(guān)稅和王室地產(chǎn)等方面的立法權(quán)，也比較重視議事程序，但由于缺乏專門的議事規(guī)則而只能依靠議會(huì)長(zhǎng)期形成的慣例進(jìn)行辯論，如辯論的組織、辯論的事項(xiàng)、辯論的主體等都是由皇帝予以決定。此時(shí)期，雖然宮廷議會(huì)專門成立了選帝侯議事組和侯爵及貴族議事組對(duì)軍事問(wèn)題進(jìn)行辯論，但包括立法在內(nèi)的其他國(guó)內(nèi)事務(wù)僅有極小一部分能議會(huì)上進(jìn)行辯論。直至15世紀(jì)初期，宮廷會(huì)議的立法辯論一直都是根據(jù)慣例進(jìn)行?！耙话阏f(shuō)，是否召集、何時(shí)召集宮廷會(huì)議，召集哪些人員參加宮廷會(huì)議，宮廷會(huì)議討論決定哪些問(wèn)題，這些都由皇帝單方面決定。”［1］（P81）在15世紀(jì)中期，受英國(guó)議會(huì)模式的影響，德國(guó)的等級(jí)會(huì)議逐漸形成，但制定立法程序規(guī)則的權(quán)力卻僅由第一等級(jí)獨(dú)享，而且實(shí)際上也沒有制定立法辯論的規(guī)則。

（二）臨時(shí)制定辯論規(guī)則的時(shí)期（15世紀(jì)末期至19世紀(jì)中期）

15世紀(jì)末的等級(jí)會(huì)議對(duì)英國(guó)平民院的立法程序進(jìn)行了借鑒，并通過(guò)制定臨時(shí)辯論規(guī)則的形式來(lái)引導(dǎo)立法辯論的進(jìn)行，如辯論的組織安排、辯論者的發(fā)言順序、辯論的時(shí)間控制、議長(zhǎng)的職權(quán)與職責(zé)等都是臨時(shí)辯論規(guī)則中常見的內(nèi)容?！暗燃?jí)會(huì)議使用了平民院的全部武器，……總體上，他們比法國(guó)的全國(guó)議會(huì)和省議會(huì)要強(qiáng)大很多，比16世紀(jì)晚期至17世紀(jì)初的英國(guó)議會(huì)也不遜色?！保?］（P277）1495年，等級(jí)會(huì)議更名為德意志帝國(guó)議會(huì)，并以立法為其主要任務(wù)，而且在立法中進(jìn)行辯論已成為常態(tài)，因?yàn)槿齻€(gè)等級(jí)在議會(huì)并存和對(duì)立的情況依然明顯。在1848年的法蘭克福制憲會(huì)議中，議員都是以個(gè)人身份參加辯論，他們不代表任何政治的、經(jīng)濟(jì)的或社會(huì)的集團(tuán)，也不代表任何機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或政黨，他們不具有共同的信念，各自根據(jù)相近的觀點(diǎn)結(jié)成俱樂部，按照政治傾向的左中右排列座位。這一時(shí)期的立法辯論規(guī)則都是臨時(shí)制定的，并沒有固定化和常態(tài)化的規(guī)則對(duì)立法辯論予以引導(dǎo)和制約?！傲⒎]有固定的程序，通常是在每項(xiàng)立法之前確定制定該法的規(guī)則，確定規(guī)則的權(quán)利由公爵等級(jí)即第一等級(jí)的議事組享有，否則任何立法程序都不得開始?！保?］（P4）由于此時(shí)期辯論規(guī)則的不固定性，立法辯論在議會(huì)中的地位顯得無(wú)足輕重，加之特權(quán)等級(jí)在議會(huì)中占有優(yōu)勢(shì)地位，立法辯論的民主性很難體現(xiàn)。

（三）辯論制度的初具形態(tài)時(shí)期（19世紀(jì)中后期至20世紀(jì)初期）

自由主義思想的蔓延，尤其是1860～1870年的一系列改革計(jì)劃，使得報(bào)道議會(huì)辯論的出版自由和議員辯論的法律豁免權(quán)等政治權(quán)利得到保障。貝拉米認(rèn)為，此時(shí)期議會(huì)辯論在當(dāng)時(shí)獲得了應(yīng)有的社會(huì)地位：議會(huì)辯論在技巧和細(xì)節(jié)方面訓(xùn)練了領(lǐng)導(dǎo)人，并迫使他們說(shuō)服其他人贊同他們計(jì)劃的可行性，辯論成為政治家爭(zhēng)取大眾信任的基地。［4］（P296）盡管當(dāng)時(shí)議會(huì)立法辯論已引起人們的重視，在議事程序規(guī)則中也對(duì)辯論有了原則性規(guī)定，但辯論的實(shí)效卻不明顯，尤其是1880年后政黨派系支配議會(huì)立法程序的時(shí)期更是如此?！霸诘蹏?guó)會(huì)議的會(huì)場(chǎng)中發(fā)表的每一篇演講，事先都經(jīng)過(guò)政黨的徹底審查。這些演講前所未聞的沉悶無(wú)趣的程度，即可證明這一點(diǎn)。只有在事先被指定的人，才能發(fā)言。”［5］（P248）在這一時(shí)期，“帝國(guó)議會(huì)的會(huì)議公開舉行，但議員們對(duì)開會(huì)并不熱情，原因在于：第一，德國(guó)人新實(shí)行議會(huì)制度，經(jīng)驗(yàn)不足，缺少習(xí)慣；第二，德意志民族重實(shí)際，輕空談，對(duì)多言的議會(huì)制度興趣不大；第三，帝國(guó)議會(huì)的法定權(quán)力較小，對(duì)法案只作形式上的認(rèn)可，議員是否出席議會(huì)無(wú)足輕重。”［6］（P498）

（四）辯論制度的定型和完善時(shí)期（20世紀(jì)中期至今）

20世紀(jì)中期以后，德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)立法辯論制度開始定型，典型的表現(xiàn)是1966年《德國(guó)聯(lián)邦參議院議事規(guī)則》和1980年《德國(guó)聯(lián)邦議院議事規(guī)則》的出臺(tái)，而兩部議事規(guī)則都對(duì)議會(huì)立法辯論做出了具體規(guī)定。這兩部議事規(guī)則中的辯論規(guī)則后經(jīng)多次修訂，使得德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)立法辯論制度得以完善。如為了使全體會(huì)議上的辯論更加生動(dòng)，也為了鼓勵(lì)自由地交流意見和觀點(diǎn)，在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的試行后，1990年聯(lián)邦議院將辯論中允許不超過(guò)3分鐘的一次“簡(jiǎn)短插話”寫入該院的議事規(guī)則。再如，1995年修改通過(guò)的《德國(guó)聯(lián)邦議院議事規(guī)則》增加了核心問(wèn)題辯論時(shí)間在4～6小時(shí)、每次發(fā)言不超過(guò)10分鐘的“星期四辯論”，設(shè)置了全體會(huì)議之前的“小型辯論”和總時(shí)間在1小時(shí)、每位發(fā)言人不超過(guò)5分鐘的“當(dāng)前熱點(diǎn)問(wèn)題辯論”等辯論形式。當(dāng)前德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)立法辯論的制度設(shè)計(jì)主要體現(xiàn)在2013年1月最新修改通過(guò)的《德國(guó)聯(lián)邦議院議事規(guī)則》第二十三至四十七條，以及2007年6月最新修改通過(guò)的《德國(guó)聯(lián)邦參議院議事規(guī)則》第十八至三十九條。

二、德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)立法辯論制度的主要內(nèi)容

從形式上看，當(dāng)前德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)立法辯論制度涵蓋了會(huì)議日程、會(huì)議主持、辯論的開始、辯論的中止和終結(jié)、發(fā)言規(guī)則、拆分議題、辯論后的表決等內(nèi)容。與英美法系國(guó)家立法辯論制度的最大不同之處是，德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)將立法辯論分為一般性辯論和逐條辯論兩種類型，而且每一種類型的辯論在規(guī)范構(gòu)造上也有所不同。

（一）一般性辯論

一般性辯論是指議員針對(duì)法案的原則、方針、要旨等內(nèi)容展開的辯論，不允許觸及法案的細(xì)節(jié)問(wèn)題，也不允許對(duì)法案提出實(shí)質(zhì)性（拒絕或要求修改）動(dòng)議。在德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)，法案的一讀、二讀和三讀階段都可進(jìn)行一般性辯論。

一般性辯論在法案審議各個(gè)階段的程序大致相同，都要經(jīng)過(guò)辯論前的準(zhǔn)備、正式辯論和辯論后的表決三個(gè)環(huán)節(jié)，但辯論的內(nèi)容卻不同。一讀階段的一般性辯論，是議員針對(duì)法案目的和原則展開的辯論；二讀階段的一般性辯論，是議員針對(duì)委員會(huì)修正的法案文本從原則上和整體上予以辯論；三讀階段的一般性辯論，是各黨團(tuán)代表向公眾簡(jiǎn)要闡明其贊同或反對(duì)法案理由的辯論。相比較而言，“一讀階段舉行的一般性辯論是重頭戲，其進(jìn)展最受議會(huì)內(nèi)外關(guān)注?！保?］（P369）當(dāng)然，并不是所有的法案都能在一讀階段進(jìn)行一般性辯論，只有比較重要的法案，并需要經(jīng)元老院建議或經(jīng)一個(gè)黨團(tuán)抑或5%以上的議員要求才可進(jìn)行辯論。

聯(lián)邦議會(huì)立法的一般性辯論受到一系列規(guī)則的約束。第一，在發(fā)言時(shí)間上，議員只有在議長(zhǎng)宣布議題后才可發(fā)言，而且應(yīng)在發(fā)言前獲得議長(zhǎng)的準(zhǔn)許；議員的發(fā)言受到時(shí)間的嚴(yán)格限制，超過(guò)規(guī)定時(shí)間將被終止發(fā)言。第二，在發(fā)言順序上，第一輪辯論首先由法案提出方對(duì)法案作簡(jiǎn)要說(shuō)明和論證，爾后反對(duì)方進(jìn)行駁斥；此后各輪由提出方和反對(duì)方照此次序輪流發(fā)言。第三，在發(fā)言方式上，議員禁止照念事先準(zhǔn)備好的發(fā)言稿，但可以使用一些便條；議員可在專門設(shè)置的會(huì)議廳發(fā)言席發(fā)言，也可在發(fā)言人自己的坐席上發(fā)言。第四，在發(fā)言內(nèi)容上，議員的發(fā)言應(yīng)始終保持與正在辯論的議題相關(guān)，不得離題；發(fā)言不得使用粗暴性、侮辱性和誹謗性等語(yǔ)言。

針對(duì)某一議題的一般性辯論，贊同方的任務(wù)是論證法案的合理性、必要性和可行性以衛(wèi)護(hù)法案，反對(duì)方的任務(wù)則是揭露法案的弊端和不利后果以否定法案，但法案的政治重要性一直是辯論的焦點(diǎn)問(wèn)題。當(dāng)然，德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)一般性辯論目的在于感染民眾，而非說(shuō)服辯論對(duì)手，也即此時(shí)辯論所面向的是“窗戶外面”。因此，無(wú)論議員在一般性辯論中的言辭對(duì)抗多么激烈，由于受議會(huì)黨團(tuán)紀(jì)律的約束，他們往往不會(huì)改變先前的觀點(diǎn)。為此，有學(xué)者指出，“聯(lián)邦議院就政府提案的基本價(jià)值進(jìn)行辯論多半是象征性的?！@些辯論很少能影響表決結(jié)果?！保?］（P436）總體看來(lái)，一般性辯論對(duì)于法案本身的實(shí)質(zhì)意義不大，原因在于議員發(fā)言的內(nèi)容過(guò)于宏觀，缺乏具體指向，但一般性辯論卻為議會(huì)各黨團(tuán)公開闡述其對(duì)法案基本態(tài)度的提供了機(jī)會(huì)，也為與法案存在利害關(guān)系的各群體間的立法博弈進(jìn)行了動(dòng)員。

（二）逐條辯論

逐條辯論是指議員針對(duì)法案每一條款及其修正案內(nèi)容的必要性、可行性和合理性進(jìn)行的辯論。逐條辯論存在于委員會(huì)審查、二讀和三讀三個(gè)階段，在規(guī)則設(shè)計(jì)上與一般性辯論大致相同，但辯論目的和具體操作與一般性辯論有所區(qū)別。

在委員會(huì)審查階段，通常要針對(duì)法案的主要議題和政治觀點(diǎn)進(jìn)行逐條辯論。從理論上看，委員會(huì)逐條辯論是可有可無(wú)的步驟；但在實(shí)踐中，它卻是一個(gè)常有而且極其重要環(huán)節(jié)。當(dāng)然，委員會(huì)的逐條辯論相對(duì)自由，目的在于達(dá)成共識(shí)。在委員會(huì)主席宣讀法案各條款內(nèi)容后，法案報(bào)告人、委員會(huì)成員或聯(lián)邦政府代表都可針對(duì)條款內(nèi)容表達(dá)其觀點(diǎn)，并可提出形式性或?qū)嵸|(zhì)性的修改動(dòng)議。委員會(huì)主席在逐條辯論過(guò)程中要維持辯論秩序，本著客觀和公正的態(tài)度，盡可能消除誤解和解決分歧以實(shí)現(xiàn)達(dá)成共識(shí)之目的。在對(duì)某一具體條款辯論結(jié)束后，委員會(huì)要對(duì)提出的修正案進(jìn)行辯論和表決，如果一項(xiàng)修正案被出席會(huì)議議員的簡(jiǎn)單多數(shù)通過(guò)，那么法案修正稿就會(huì)成為全院大會(huì)二讀辯論的基礎(chǔ)。

二讀階段的逐條辯論是法案審議和辯論的主要環(huán)節(jié)。一般而言，全體會(huì)議的執(zhí)行主席只宣布對(duì)法案?jìng)€(gè)別條款進(jìn)行辯論，但若有5%以上的議員或一個(gè)議會(huì)黨團(tuán)提出動(dòng)議，就可以對(duì)法案的全部條款進(jìn)行辯論。逐條辯論為各黨團(tuán)在全院大會(huì)上對(duì)法案充分發(fā)表意見提供了機(jī)會(huì)，并允許不屬于任何議會(huì)黨團(tuán)的議員個(gè)人提出修正案，而且議事規(guī)則為每個(gè)發(fā)言人均提供了十五分鐘的發(fā)言時(shí)間。甘超英通過(guò)實(shí)證考察后指出，法案二讀階段的全體會(huì)議辯論體現(xiàn)出的更多是形式價(jià)值：“辯論似乎很激烈，但沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容。不過(guò)這種辯論也不是沒有毫無(wú)意義的，公眾可以看到，各議會(huì)黨團(tuán)的政治立場(chǎng)是十分鮮明的，這也是政黨政治的一部分和代議制民主的表現(xiàn)?！保?］（P289）

“在二讀會(huì)，各黨各派對(duì)法案的立場(chǎng)都已大致確定，若無(wú)修正案，或無(wú)反對(duì)意見，則法案交付三讀會(huì)?！保?］（P188）三讀階段的逐條辯論主要針對(duì)二讀所提出的各項(xiàng)修正案所展開。根據(jù)《德國(guó)聯(lián)邦議院議事規(guī)則》的規(guī)定，三讀在二讀所通過(guò)的修正案印發(fā)議員的第二天后即可舉行逐條辯論；若出席議員中的2／3同意，亦可以于二讀表決結(jié)束之后進(jìn)行三讀逐條辯論。但在實(shí)踐中，聯(lián)邦議院常常在二讀之后直接宣布啟動(dòng)三讀程序，而不論二讀中的修正案是否被采納。此時(shí)，若一個(gè)議會(huì)黨團(tuán)或5%的議員聯(lián)名對(duì)二讀所通過(guò)的每項(xiàng)修正案提出再修正案，那么對(duì)再修正案也可進(jìn)行辯論。

三、德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)立法辯論制度的評(píng)價(jià)

與美國(guó)式“強(qiáng)議會(huì)”（國(guó)會(huì)獨(dú)立于政府的行政權(quán)力）和英國(guó)式“弱議會(huì)”（議會(huì)受政府的行政權(quán)力控制）兩種模式相比，德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)具有混合性的特點(diǎn)。這也就決定了德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)立法辯論制度既能呈現(xiàn)出自身特點(diǎn)，也兼具了英國(guó)或美國(guó)立法辯論制度的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)。

（一）德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)立法辯論制度的特點(diǎn)

1．參議院的功能有限。雖然聯(lián)邦參議院要在法案提交聯(lián)邦議院辯論之前進(jìn)行為期6周的討論，但在實(shí)踐操作過(guò)程中一般側(cè)重于提出法案修改意見，很少出現(xiàn)激勵(lì)辯論。這與《德國(guó)聯(lián)邦參議院議事規(guī)則》對(duì)辯論的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)略和參議院組成人員較少（69席位）難以形成辯論陣營(yíng)有直接關(guān)系。

2．元老院協(xié)調(diào)意見分歧。在聯(lián)邦議院進(jìn)行立法辯論之前，元老院往往要在各議會(huì)黨團(tuán)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，并安排辯論日程和確定一讀辯論是否進(jìn)行；除了對(duì)重要法案議題的辯論由各議會(huì)黨團(tuán)自己分配發(fā)言時(shí)間外，辯論中發(fā)言的人數(shù)和時(shí)間一般都由元老院確定。元老院的主要任務(wù)是調(diào)解立法辯論中的意見分歧、化解矛盾和減少?zèng)_突，保障立法辯論程序平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)和增進(jìn)議會(huì)黨團(tuán)之間的相互理解。

3．議會(huì)黨團(tuán)辯論的前置。在德國(guó)，議會(huì)黨團(tuán)是聯(lián)邦議院政治權(quán)力的中心和主要驅(qū)動(dòng)力量，議會(huì)黨團(tuán)表現(xiàn)出來(lái)的高度統(tǒng)一是議員自我角色定位趨于一致的結(jié)果。［10］在聯(lián)邦議院全體會(huì)議進(jìn)行法案辯論之前，各議會(huì)黨團(tuán)實(shí)際上已經(jīng)完成了對(duì)法案的辯論。議會(huì)黨團(tuán)通過(guò)反復(fù)辯論的形式以確保黨團(tuán)內(nèi)部觀點(diǎn)的統(tǒng)一，即使有個(gè)別議員持有不同觀點(diǎn)，但基于黨團(tuán)整體利益的考慮，他們也會(huì)在議會(huì)全體會(huì)議的立法辯論中放棄自己的觀點(diǎn)而接受大多數(shù)人的意見。

（二）德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)立法辯論制度的優(yōu)點(diǎn)

1．辯論分工的明確性。根據(jù)德國(guó)《聯(lián)邦基本法》和議會(huì)兩院議事規(guī)則的規(guī)定，除外交條約進(jìn)行二讀以外，其他類型法案的審議均采用三讀模式，而且法案三讀程序中各階段辯論的分工都比較明確，這一點(diǎn)從本文第二部分內(nèi)容可以看出。此外，委員會(huì)審查被德國(guó)議會(huì)視為立法上一個(gè)極其重要的階段，由于委員會(huì)人數(shù)較少，而且對(duì)某一類立法的專業(yè)基礎(chǔ)較為深厚，因此辯論的充分性能夠得以保障?！拔瘑T會(huì)的議事程序由委員會(huì)自定，大都采用二讀制，但也有一讀和三讀者。第二讀往往分成兩部分，先為原則的討論，次為逐條的討論。在逐條討論委員會(huì)可以提出修正案?！保?1］（P221）

2．辯論內(nèi)容的細(xì)致性。不同于英國(guó)的議論型議會(huì)，德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)更多地是體現(xiàn)工作型議會(huì)的特征，注重對(duì)法案具體內(nèi)容的細(xì)致辯論。除了一讀、二讀和三讀階段要對(duì)法案進(jìn)行辯論外，在一讀和二讀之間存在的委員會(huì)審查階段也要進(jìn)行多種形式的辯論，不同的法案要送到不同的委員會(huì)（如外交、內(nèi)政、財(cái)政、勞動(dòng)、司法、環(huán)境、家庭等委員會(huì)）進(jìn)行辯論?！安还苁欠襁M(jìn)行了辯論，在一讀結(jié)束之后，法案都要送交到聯(lián)邦議院的一個(gè)或多個(gè)委員會(huì)?！總€(gè)法案原則上都需要在相關(guān)委員會(huì)進(jìn)行詳細(xì)審議。”［12］（P90～91）

3．辯論程序的公開性。在德國(guó)聯(lián)邦議院法案辯論的各個(gè)階段，各議會(huì)黨團(tuán)和議員都是面向公眾說(shuō)明自己對(duì)法案整體或部分持有的態(tài)度，而且辯論后的表決一律公開進(jìn)行，每位議員對(duì)法案所投的贊同票、反對(duì)票或棄權(quán)票都是公開的。“全院大會(huì)辯論的主要功能在于保障議會(huì)程序的公開性，這對(duì)于議會(huì)民主而言非常重要?！保?2］（P90）德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)將其立法辯論程序主動(dòng)置于社會(huì)的監(jiān)督之下，體現(xiàn)了議會(huì)對(duì)社會(huì)大眾的尊重和負(fù)責(zé)，也利于發(fā)揮立法辯論的公眾教育功能。

（三）德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)立法辯論制度的缺點(diǎn)

1．程序設(shè)置較為繁瑣。一方面，辯論前的時(shí)間分配程序比較復(fù)雜。聯(lián)邦議院每項(xiàng)法案議題的辯論時(shí)間需經(jīng)元老院中所有議會(huì)黨團(tuán)的一致同意而確定，如果在元老院中無(wú)法達(dá)成一致意見，則要由聯(lián)邦議院舉行專門的辯論會(huì)來(lái)確定。［13］（P346）另一方面，正式辯論程序也比較繁雜，法案一讀、二讀、三讀和委員會(huì)審查階段都可進(jìn)行辯論，而且逐條辯論機(jī)制的設(shè)置嚴(yán)重影響了立法效率。

2．淪為黨派斗爭(zhēng)的工具。由于德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)中黨派林立，相互斗爭(zhēng)比較激烈，因此，議會(huì)立法辯論常常會(huì)成為黨派之間利益爭(zhēng)奪的手段，實(shí)現(xiàn)立法理性決策的目的難免會(huì)遇到障礙。戴克指出，當(dāng)今德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)的立法辯論“總體上有點(diǎn)類似英國(guó)下議院的風(fēng)格，針對(duì)各自的政黨伴有公開的攻擊、不斷的打岔、噓聲、嘲笑、愚弄和抗議?！保?4］（P60）施米特也認(rèn)為，德國(guó)議會(huì)辯論在20世紀(jì)已經(jīng)變得平庸陳腐且目的不明，“作為真正的辯論之特征的真正意義上的論證，已不復(fù)存在，取而代之的是在黨派談判中自覺算計(jì)利益和掌權(quán)機(jī)會(huì)。”［15］（P162～163）

3．為行政機(jī)關(guān)所主導(dǎo)。在德國(guó)，政府成員和議會(huì)多數(shù)派同屬一個(gè)政黨，“當(dāng)總理與內(nèi)閣就一項(xiàng)立法提案達(dá)成一致意見時(shí)，他們?cè)诹⒎ㄟ^(guò)程中居于支配地位。……在第八屆議會(huì)（1976～1980年）大約百分之九十的政府提案成為法律；相比之下，聯(lián)邦議院自己提出的議案只有百分之三十五成為法律?！保?］（P434）立法辯論為行政機(jī)關(guān)所主導(dǎo)的現(xiàn)象明顯違背了議會(huì)民主制原則，也與德國(guó)法治國(guó)的基本理念相沖突。

四、結(jié)語(yǔ)

對(duì)德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)立法辯論制度歷史與現(xiàn)實(shí)的考察，主要目的在于借鑒其經(jīng)驗(yàn)完善我國(guó)當(dāng)前人大立法審議程序。眾所周知，國(guó)外議會(huì)辯論已成為法案審議的基本模式，而在我國(guó)《立法法》文本規(guī)定和人大立法實(shí)踐中，立法辯論均處于缺失狀態(tài)，這無(wú)疑不利于立法質(zhì)量的提高和科學(xué)立法的推進(jìn)。當(dāng)下，理論界提出的立法辯論中國(guó)化命題已為眾多學(xué)者所認(rèn)同，但尚需對(duì)立法辯論的基礎(chǔ)理論、制度構(gòu)造和實(shí)踐運(yùn)作等基本問(wèn)題形成體系化認(rèn)識(shí)。本文對(duì)德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)立法辯論制度演進(jìn)歷程的考察，旨在理清德國(guó)在不同的歷史環(huán)境下如何通過(guò)制度建設(shè)使立法辯論更好地服務(wù)于立法實(shí)踐，其在演進(jìn)的過(guò)程中面臨哪些問(wèn)題以及如何克服這些問(wèn)題對(duì)我國(guó)都有啟迪意義，因?yàn)樵诹⒎ㄞq論制度中國(guó)化的進(jìn)程中我們也可能會(huì)面臨相同或相似的問(wèn)題。對(duì)當(dāng)下德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)立法辯論制度構(gòu)造的考察和評(píng)析，不僅能揭示出資本主義國(guó)家議會(huì)立法辯論制度所具有的弊端，而且能為我國(guó)進(jìn)行制度的優(yōu)選和整合提供引導(dǎo)?？傊?，立法辯論的中國(guó)化并不是一蹴而就的，因?yàn)橹贫鹊倪x擇、引入、整合都需要知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)的積累，這不僅需要立法機(jī)關(guān)正視立法辯論的價(jià)值和積極進(jìn)行實(shí)踐探索，更需要相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者勇于肩負(fù)起學(xué)術(shù)引導(dǎo)和理論創(chuàng)新的使命。

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