行政執(zhí)行“中梗阻”：含義、成因及其治理研究

何 煒

（商丘學院 工商管理學院，河南 商丘 476000）

行政執(zhí)行是指以國家行政機關為主體的多元社會組織，為了落實和實施國家意志、國家目標，依法貫徹法律、法規(guī)、公共政策的諸活動的總稱。［1］由此概念可知，國家意志和國家目標的實現(xiàn)、公共政策的落實、法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，取決于行政執(zhí)行。美國行政學者艾利森認為，在達到和實現(xiàn)政府目標的過程中，公共政策的制定只占10%，而其余90%則取決于行政執(zhí)行，可見，行政執(zhí)行意義之重大。但是，在當前行政執(zhí)行的過程當中，處于中間層級的行政執(zhí)行主體由于某些原因的存在，被動、消極、低效地執(zhí)行公共政策，甚至出現(xiàn)故意影響和阻撓公共政策有效執(zhí)行的行為，此種現(xiàn)象就是行政執(zhí)行的“中梗阻”現(xiàn)象。研究行政執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象及治理路徑，對于提高行政執(zhí)行的效率具有重大的理論和現(xiàn)實意義。

一、行政執(zhí)行“中梗阻”的含義

“梗阻”，原本是一個醫(yī)學名詞，有“阻塞，斷絕”之義，后被引用到公共行政學領域，是指在高層公共政策與基層公眾利益之間的障礙，即高層決策者所制定的公共政策由于政令不暢等方面的原因，到了基層公眾那里不起作用或者達不到預期的結(jié)果?！爸泄Ｗ琛蹦酥虚g阻塞、中間斷絕之義，指各級行政組織中處于中間層級的公職人員在行使公共權(quán)力過程中針對上級的政策居關設卡、以權(quán)謀私，給公共政策執(zhí)行制造麻煩，給公眾辦事設置障礙，導致政令不通、執(zhí)行不力和效率低下的現(xiàn)象。

綜上分析，可以將行政執(zhí)行“中梗阻”定義為在公共政策的執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體的中間環(huán)節(jié)、中間行政執(zhí)行者由于自身的態(tài)度、素質(zhì)、能力或者基于個體利益的考慮等消極、被動或者低效地貫徹執(zhí)行，從而導致公共政策執(zhí)行不暢，目標難以完成，被社會廣為詬病的一種“上令不行于下，下情不達于上”的不良現(xiàn)象。［2］其實質(zhì)表現(xiàn)為行政組織中的中間行政執(zhí)行者消極作為、亂作為或者不作為的現(xiàn)象。

行政執(zhí)行“中梗阻”一直是現(xiàn)代官僚制的弊端。2015年4月15日，國務院總理李克強在國務院常務會議上嚴斥了一些部委和地方文件運轉(zhuǎn)流程繁冗、拖沓的行政執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象，“部長們參加的國務院常務會已經(jīng)討論通過的一些政策，現(xiàn)在卻還‘卡’在那兒，讓幾個處長來‘把關’，這不在程序上完全顛倒了嗎？”。［3］其實，行政執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象并不是我國所特有，早在20世紀60年代，美國總統(tǒng)尼克松就曾感慨，“總統(tǒng)要在這個國家辦成某些事情，他必須至少重復三遍”。

二、行政執(zhí)行“中梗阻”的成因分析

在行政執(zhí)行過程中，“中梗阻”現(xiàn)象的產(chǎn)生既不是一蹴而就的，也不是單獨某個因素造成的，它是行政執(zhí)行系統(tǒng)中各種因素相互作用的產(chǎn)物。本文擬從公共政策、行政執(zhí)行者、制度因素三個維度論述行政執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因。

（一）公共政策因素

1．公共政策內(nèi)容缺乏科學性

公共政策能否得到有效執(zhí)行，首先取決于公共政策本身是否科學合理以及是否符合政策目標群體的客觀實際情況。［4］公共政策內(nèi)容的科學合理性是有效執(zhí)行的前提。但是，當前我國公共政策在制定過程中還存在許多問題，比如公眾的參與程度低，對政策目標群體的利益需求考慮不足；上級機關制定公共政策時下級執(zhí)行機關參與程度低；公共政策制定過程透明度低，缺乏監(jiān)督；政策制定程序不科學、不民主等。上述因素都會影響到公共政策內(nèi)容的科學性。試想一項缺乏科學性、合理性的公共政策的出臺，必定達不到預期的執(zhí)行效果，在執(zhí)行中產(chǎn)生“中梗阻”現(xiàn)象在所難免。

2．公共政策目標不明確

公共政策目標是指在解決政策問題的要求下，所確立的通過政策規(guī)劃和政策執(zhí)行所要實現(xiàn)的具體目的。政策目標的設定需要考慮到政策問題、價值因素和政治因素，由于這三個因素本身就比較復雜，難以衡量和量化，導致政策目標也難以衡量和量化，進而引起政策目標不明確。上級政策制定者所制定的公共政策目標不明確，使得下級政策執(zhí)行者在執(zhí)行公共政策過程中也沒有明確的目標，其績效無法得到有效的監(jiān)督和考核，這就引起政策執(zhí)行者在執(zhí)行公共政策的過程中內(nèi)在動力不足，外在激勵不夠，從而產(chǎn)生行政執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象。

3．公共政策執(zhí)行溝通不暢

公共政策執(zhí)行溝通不暢是指在公共政策執(zhí)行過程中，上下級之間的政策執(zhí)行“路徑—目標”方面的信息交流不暢，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一方面是上級機關的結(jié)果導向，即上級政策制定部門只關注政策執(zhí)行結(jié)果。但是一項公共政策的貫徹執(zhí)行往往本身是一項長期的過程，其執(zhí)行過程中所出現(xiàn)的情況或許與公共政策制定時期的情況已經(jīng)發(fā)生很大的變化，導致政策目標實現(xiàn)的條件發(fā)生變化或者政策目標已與當前的情況不符。上級一味的結(jié)果導向只會使下級執(zhí)行機關的執(zhí)行人員弄虛作假，欺上瞞下。另一方面，下級執(zhí)行機關和執(zhí)行人員所執(zhí)行的公共政策或許本來就是不科學或者目標不明確的，在執(zhí)行過程中缺乏向上級傳達信息的渠道，導致公共政策達不到上級制定的目標，這時候下級就會消極執(zhí)行或者不執(zhí)行，從而出現(xiàn)行政執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象。

（二）行政執(zhí)行者的因素

1．行政執(zhí)行者自身素質(zhì)和能力的局限

行政執(zhí)行者兼具領導者和下屬雙重身份，對下級來說他們是領導者，對上級來說他們是下屬、是執(zhí)行者。行政執(zhí)行者由于受到部門利益的驅(qū)使、專業(yè)知識和行政經(jīng)驗的限制，在個人價值取向和行為方式選擇上有一定的局限性。在公共政策執(zhí)行方面，他們傾向于執(zhí)行那些有利于增加部門利益和個人利益的公共政策，對于那些與自身利益無關或者沒有利益的公共政策他們一般采取消極執(zhí)行或者不執(zhí)行的態(tài)度。部門利益和自身利益成為這些人是否執(zhí)行或者認真執(zhí)行公共政策的主要依據(jù)。同時，由于長期工作在行政中層這樣的崗位，晉升的空間小，導致積極性逐漸喪失，出現(xiàn)了得過且過的思想；自身所掌握的執(zhí)行方法慢慢退化，缺乏動機去學習新的工作方法，導致工作效率降低。另外，針對上級部門檢查指導工作時，行政執(zhí)行人員往往傳達失真的信息，報喜不報憂。所謂失真的信息是指行政執(zhí)行者基于某種個人動機向上級報告的信息往往夸大對自己有利的一面，對于不利的一面則極力掩蓋。綜上原因，形成行政執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象在情理之中。

2．行政執(zhí)行者責任意識淡薄

行政執(zhí)行者責任意識淡薄，是行政執(zhí)行“中梗阻”產(chǎn)生的主觀方面的原因?！霸谄湮?，謀其政”這是對行政執(zhí)行者的基本職業(yè)要求，也是衡量其稱職與否的主要依據(jù)。然后，在有些行政執(zhí)行者中出現(xiàn)了權(quán)力與責任的分離，權(quán)利與義務的割裂，這些行政執(zhí)行者只講享受權(quán)力，不講履行責任，只講索取，不講貢獻，只講權(quán)力和利益的獲得，而對自身所承擔的工作職責不聞不問。表現(xiàn)在工作上就是：對自身有利的就執(zhí)行，對自身不利的就不執(zhí)行；上級重視的就執(zhí)行，上級不重視的就不執(zhí)行；社會盯得緊的就執(zhí)行，盯的松的就不執(zhí)行；糊弄不下去的就執(zhí)行，糊弄下去的就不執(zhí)行。行政執(zhí)行者在這樣的責任意識下開展工作，出現(xiàn)執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象也就不足為奇了。

3．行政執(zhí)行者職業(yè)道德缺失

職業(yè)道德是指同人們的職業(yè)活動緊密聯(lián)系的符合職業(yè)特點所要求的道德準則、道德情操與道德品質(zhì)的總和。作為國家公職人員的行政執(zhí)行者更應該具有良好的職業(yè)道德。但是，當前的情況并不是這樣。在人生觀方面，有些行政執(zhí)行者并沒有把追求公共利益作為自己的首選，而是更關注個人利益；在權(quán)力觀方面，存在著權(quán)力濫用的現(xiàn)象，部分行政執(zhí)行者利用手中的權(quán)力以權(quán)謀私，直接損害國家和公眾的利益；在誠信觀方面，行政執(zhí)行者的行為缺乏連續(xù)性，朝令夕改，不守信用，出爾反爾的事情經(jīng)常發(fā)生；在政績觀方面，有些行政執(zhí)行者把政績作為自己職務升遷和獲得個人利益的手段，為此不惜欺上瞞下，謊報政績；在服務觀方面，有些行政執(zhí)行者缺乏公仆意識，利用手中所掌握的執(zhí)行權(quán)力不是為公眾謀利而是為個人謀取私利。可見，職業(yè)道德缺失也是產(chǎn)生行政執(zhí)行“中梗阻”的重要原因。

（三）制度因素

1．公務員晉升制度存在弊端

當前我國公務員晉升大多采用競爭上崗的方式，同時對候選人的任職年限、工作經(jīng)驗和年齡等方面的要求比較嚴格。但是這種選拔制度在長期的實踐當中存在著嚴重的弊端，比如部門領導“一言堂”、家長作風、論資排輩等現(xiàn)象，導致公務員晉升選拔方式徒有虛名，參加競聘者積極性不高。同時，加之越往上層職位越少，導致只有少數(shù)人能晉升到更高層級的職位，再加上嚴格的年齡和資歷限制，大部分公務員只能留在原職和同一層級的職位流動，難以實現(xiàn)自身的職業(yè)晉升理想。這種公務員晉升制度無法保證中層公務員的職業(yè)規(guī)劃，難以滿足這些人的政治目標，導致這些長期處于同級職位的行政執(zhí)行者缺乏工作積極性，表現(xiàn)在工作上就是得過且過、不求有功但求無過、熬到年齡就退休，這種缺乏積極性的工作態(tài)度必然帶來行政效率的缺失，導致行政執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

2．行政處罰自由裁量權(quán)行使不規(guī)范

行政自由裁量權(quán)是指行政執(zhí)行主體依據(jù)相關法律、法規(guī)賦予的權(quán)力，基于完成具體行政事務的目的，針對具體行政法律關系，經(jīng)過自由選擇而作出的行政決定的權(quán)力。設置行政自由裁量的初衷是為了平衡地區(qū)間的經(jīng)濟社會差異，相應地賦予行政執(zhí)法機關一定的行政處罰自由裁量的權(quán)力。但是，在實際行政執(zhí)行過程中，由于法律、法規(guī)賦予行政執(zhí)法機關和行政執(zhí)法人員較大的行政處罰自由裁量的權(quán)力，致使一些行政執(zhí)行機關和執(zhí)行人員出于自身利益的原因，存在著濫用、亂用行政處罰自由裁量權(quán)的問題。比如，行政處罰自由裁量顯失公正的問題，行政處罰自由裁量隨意作出的問題，行政處罰自由裁量標準不一的問題。這些問題的存在也是導致行政執(zhí)行“中梗阻”產(chǎn)生的原因。

3．第三方評估制度缺失

公共領域涉及三方主體，第一方為公共政策制定者和行政執(zhí)行者，主要指立法機關和行政機關，第二方是公共政策執(zhí)行對象或者政府行政服務對象，第三方則是公共政策或者行政執(zhí)行的評估方，如新聞傳媒、研究機構(gòu)、利益集團等。第三方依據(jù)一定的程序和方法，針對公共政策的行政執(zhí)行情況和執(zhí)行效果以及執(zhí)行價值進行評估，其實質(zhì)是由非營利組織、非政府組織對政府績效進行評估。第三方評估制度源于西方，一般由非政府組織或者專業(yè)績效評估公司組織實施，如美國的布魯斯金學會和蘭德公司等，其獨立的身份和強大的作用得到了社會公眾的廣泛認同。但是，當前我國的第三方評估還處于起步階段，其功能還未得到充分發(fā)揮，這就使得行政執(zhí)行機關和執(zhí)行人員注重執(zhí)行過程而不注重執(zhí)行結(jié)果，對自己有利的就執(zhí)行，甚至反復執(zhí)行，對自己不利的就不執(zhí)行或者消極執(zhí)行。第三方評估制度缺失也是行政執(zhí)行“中梗阻”產(chǎn)生的原因。

三、行政執(zhí)行“中梗阻”治理路徑

（一）公共政策維度

1．公共政策科學化

所謂公共政策的科學化，是指政策制定者及其他參與者充分利用現(xiàn)代科學技術(shù)、知識及方法，特別是公共政策的理論和方法來進行決策，并采用科學合理的決策程序。［5］實現(xiàn)公共政策科學化需要從以下幾個方面來開展工作：第一，建立科學的決策系統(tǒng)。科學的決策系統(tǒng)是以決策子系統(tǒng)為核心，以信息參謀監(jiān)控子系統(tǒng)為支撐的有機整體。這就要求一方面要合理設置各子系統(tǒng)，另一方面要充實參謀機構(gòu)和信息工作機構(gòu)。第二，遵循科學的決策原則。這方面的原則有：信息原則，科學的決策必須用科學的方法對信息進行搜集、傳遞和整理，并對信息進行系統(tǒng)的分析判斷；預測原則，決策是對未來的情況進行的規(guī)劃，不進行科學的預測是盲目的決策，往往造成決策失??；程序原則，程序科學合理是政策科學合理的前提，決策的程序遵循發(fā)現(xiàn)政策問題，確立目標，設計方案，效果預測和方案選擇；民主原則，決策要充分發(fā)揚民主，調(diào)動決策參與者的積極性，集思廣益，群策群力。第三，提高決策者素質(zhì)。決策者素質(zhì)的提高依靠決策者集體的團隊建設、參謀人員的業(yè)務素質(zhì)和信息人員的素質(zhì)?？茖W的公共政策是有效執(zhí)行的前提，政策的科學性有利于消除行政執(zhí)行“中梗阻”。

2．明確公共政策目標

明確的公共政策目標有利于行政執(zhí)行和對執(zhí)行結(jié)果的考核，確保公共政策目標的實現(xiàn)。這就要求上層政策制定部門在制定公共政策時盡可能讓目標明確并可量化，讓行政執(zhí)行機構(gòu)和人員有一個明確的參考標準，借助科學的管理思想督促自身自覺改進執(zhí)行方法，提高執(zhí)行效果。公共政策執(zhí)行是一個長期的過程，由于科技和信息技術(shù)的快速發(fā)展，政策執(zhí)行面臨的環(huán)境瞬息萬變，公共政策制定時所適應的環(huán)境可能在執(zhí)行過程中已經(jīng)發(fā)生大的改變，影響公共政策的執(zhí)行效果，因此，上級政策制定部門可以按照目標管理的思想將公共政策總目標進行分段，執(zhí)行部門和執(zhí)行者分段執(zhí)行公共政策有利于提高政策執(zhí)行的準確性和績效。明確政策執(zhí)行目標，將一套完整的公共政策通過科學的方法手段進行細分，通過分階段、分步驟逐步實現(xiàn)政策目標，同時還有利于上級政策制定部門對下級執(zhí)行部門的控制，保證公共政策的執(zhí)行按照既定的目標方向執(zhí)行。當執(zhí)行的分目標沒有達到執(zhí)行要求或者背離政策目標或者執(zhí)行的環(huán)境發(fā)生變化，政策制定部門可以通過追蹤決策的方式修正公共政策的目標。明確公共政策目標也是消除行政執(zhí)行“中梗阻”的一個有效辦法。

3．加強公共政策執(zhí)行溝通

溝通即彼此了解情況和互通信息。政策溝通指政策制定組織與其相關人員交流和傳遞政策信息、增進了解、統(tǒng)一認識的活動。［6］行政溝通分為上行溝通、下行溝通和平行溝通，這里主要指的是上下級之間的溝通，即政策制定機關和政策執(zhí)行機關之間的溝通，這種溝通也是非常有意義的。由于公共政策的執(zhí)行是一個長期的過程，隨著時間的推移，公共政策制定所依據(jù)的環(huán)境和公共政策執(zhí)行時的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化，如果公共政策制定機關仍然按照政策制定時的思維對公共政策的執(zhí)行進行管理和考核，勢必造成公共政策制定者和執(zhí)行者之間產(chǎn)生矛盾，影響政策績效，因此，加強公共政策執(zhí)行溝通十分必要。通過溝通要讓公共政策執(zhí)行機關了解政策制定機關的政策目的和意圖，同時也要讓公共政策制定機關了解政策執(zhí)行過程的新情況、新問題。一要建立專門的溝通機構(gòu)，暢通溝通渠道；二要努力縮短溝通距離，因為溝通距離越長，信息失真的可能性也就越大，溝通效果越差；三要實現(xiàn)溝通手段和技術(shù)現(xiàn)代化，利用現(xiàn)代化溝通設備和辦公自動化技術(shù)，可以加快信息傳遞速度；四要提高溝通協(xié)調(diào)表達水平，增強溝通的效果。

（二）行政執(zhí)行者維度

1．提升行政執(zhí)行者的素質(zhì)和能力

行政執(zhí)行者的素質(zhì)和能力決定了執(zhí)行者對公共政策的理解能力和執(zhí)行能力。提升行政執(zhí)行者的素質(zhì)和能力主要包括提升其領會能力、預測能力、組織能力和計劃能力。只有達到與其職位相適應的素質(zhì)和能力，才能完成行政執(zhí)行的任務，實現(xiàn)行政執(zhí)行的目的。行政執(zhí)行者第一要勤學，加強學習是獲得新知識和技能的關鍵，尤其是處在科技迅猛發(fā)展的當代，更應該加強自身的學習，通過學習可以從更宏觀的方面來思考問題，理解政策的目的和意圖，掌握先進的執(zhí)行方法，提升行政執(zhí)行能力；第二要善思，思考是學習的靈魂，是知識變成能力的途徑，行政執(zhí)行者要在學習中領會公共政策的內(nèi)涵和實質(zhì)，善于將理論與本單位本地區(qū)的實際結(jié)合起來，對行政執(zhí)行事前精心謀劃，事后認真總結(jié)，提高行政執(zhí)行的前瞻性和預見性；第三要樂行，“行”才是學習和思考的目的，行政執(zhí)行者要通過不斷的學習和思考來指導自身的工作行為，對于自身的工作要充滿熱情和耐心，為了公眾利益樂于履行自身的職責，從行政執(zhí)行中尋找工作的樂趣，實現(xiàn)自身的價值。

2．提升執(zhí)行者的責任意識

責任缺失是造成行政執(zhí)行“中梗阻”的重要思想根源，反映在行政執(zhí)行當中就是辦事拖拉、不負責任。其利益觀、權(quán)力觀和地位觀發(fā)生了變質(zhì)，顛倒了公仆和主人的關系，把手中所掌握的行政執(zhí)行權(quán)力當成了獲利的工具。因此，必須消除行政執(zhí)行者的這種觀念意識。第一，加強思想教育，提高行政執(zhí)行者的執(zhí)政為民意識，使其認識到行使自身所掌握的行政權(quán)力要對國家負責，要對公眾服務。第二，完善考評機制，建立科學全面的責任意識考評方式。其目標就是要通過對行政執(zhí)行者的績效進行考評，提高其責任意識，確保績效符合國家利益，符合公眾利益。第三，完善監(jiān)督機制，使監(jiān)督主體多元化。行政執(zhí)行的監(jiān)督主體除了政黨監(jiān)督、人大監(jiān)督和行政內(nèi)部監(jiān)督之外，還要引入公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督，尤其是網(wǎng)路監(jiān)督，通過各種監(jiān)督主體共同努力，確保行政執(zhí)行者提高責任意識。第四，規(guī)范獎懲機制，嚴格獎懲。根據(jù)績效考核結(jié)果來獎優(yōu)罰劣，把那些態(tài)度不端正、責任意識差的行政執(zhí)行者清除出公務員隊伍，保持行政執(zhí)行隊伍的純潔性。

3．提升行政執(zhí)行者職業(yè)道德

行政執(zhí)行道德作為一種職業(yè)道德，它是行政人員執(zhí)行公共權(quán)力、提供公共服務所必須遵循的行為規(guī)范。行政執(zhí)行者受主客觀思想的影響，職業(yè)道德出現(xiàn)了“滑坡”，進而產(chǎn)生了行政執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象，提升行政人員的職業(yè)道德可以從以下幾個方面開展工作。第一，加強教育，提升行政執(zhí)行者職業(yè)道德修養(yǎng)。這里主要通過理論教育、典型教育、警示教育和媒體宣傳等途徑，增強行政執(zhí)行者的職業(yè)道德修養(yǎng)，逐步提升行政執(zhí)行者的職業(yè)道德水平。第二，規(guī)范行為，重塑行政執(zhí)行者職業(yè)道德品質(zhì)。通過制度約束樹立行政執(zhí)行者的職業(yè)道德意識，強化行政執(zhí)行者職業(yè)道德心理，規(guī)范行政執(zhí)行者職業(yè)道德行為。做到對法律和權(quán)力的敬畏，切實維護公眾的合法權(quán)益。第三，健全機制，制定行政執(zhí)行者職業(yè)道德規(guī)范。引入職業(yè)道德評價指標對行政執(zhí)行者的工作進行考核，將其作為評價行政執(zhí)行者績效的重要組成部分，并在行政執(zhí)行者提拔任用過程中引入道德評價機制，同時，建立行政執(zhí)行者職業(yè)道德監(jiān)督機制，確保行政執(zhí)行者職業(yè)道德建設各項措施的落實。

（三）制度維度

1．完善公務員競爭上崗制度

在公務員晉升選拔制度上真正落實競爭上崗制度，減少部門“一把手”主觀意志和論資排輩的思想。第一，在確定候選人資格方面，要結(jié)合崗位特征，淡化年齡和資歷，以工作表現(xiàn)和業(yè)績?yōu)橐罁?jù)，形成“能者上，庸者下”的公務員競爭上崗制度；第二，在選拔程序方面，要規(guī)范化管理，堅持公平、公正原則，明確規(guī)定競爭上崗所包含的步驟，并且認真落實這些步驟，只要符合條件的公務員就可以參加競聘，只要工作能力強、工作業(yè)績好和自身素質(zhì)高就有獲得晉升的機會；第三，在選拔標準方面，要制定科學合理的選拔標準，能真實反映應聘者的綜合素質(zhì)，這些標準應該包括：工作能力，專業(yè)知識，處事風格，工作業(yè)績，思想道德和上級、下屬以及公眾的評價。同時，也要暢通“出口”，對于那些通過競爭上崗選拔出來的公務員定期考核，考核不合格者，給予相應的處罰，直至清除出公職人員隊伍。

2．規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，壓縮尋租空間

大量的行政處罰自由裁量權(quán)的存在，加上針對行政執(zhí)行機關和人員相關監(jiān)督制度的缺失，極易出現(xiàn)尋租腐敗行為。規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，有利于壓縮尋租空間，抑制行政執(zhí)行“中梗阻”行為。這就需要從以下幾個方面開展工作：第一，各級行政執(zhí)行機關要對自己執(zhí)行的、帶有行政處罰自由裁量性質(zhì)的相關法律、法規(guī)的依據(jù)進行統(tǒng)計梳理，避免出現(xiàn)遺漏；第二，針對具有行政處罰自由裁量的法律、法規(guī)，制定具體的處罰標準，使行政執(zhí)行者做到行使權(quán)力有依據(jù)；第三，設置針對規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的執(zhí)法程序，行政執(zhí)行首先要做到程序上合法。同時，行政執(zhí)行也要接受公眾和社會的監(jiān)督，確保行政執(zhí)行在陽光下運作。

3．引入第三方評估機制

第三方評估是指將社會公眾、新聞傳媒、研究機構(gòu)和其他社團組織等引入到政府績效評估過程當中，使其作為獨立的評估主體評估行政機關的執(zhí)行效果。引入第三方評估機制具有重大的意義，一方面可以有效克服政府既當運動員又當裁判員的現(xiàn)實狀況，讓行政督查更有公信力，另一方面能夠促進行政部門轉(zhuǎn)變作風，提高行政執(zhí)行的效率。由于第三方評估在我國是一個新事物，在行政執(zhí)行中引入第三方評估機制需要注意以下問題：第一，要提高評估機構(gòu)的獨立性，參與評估的第三方主體要做到身份獨立、財務獨立和能力獨立，能夠獨立的開展評估工作，不受其他行政部門的干預；第二，要做到正確運用評估結(jié)果，從傳統(tǒng)意義上來說，第三方評估作為民間監(jiān)督政府的一種方法，其評估結(jié)果對政府不具有約束力，只有通過立法的方式將第三方評估結(jié)果同公務員問責制度、公務員考核制度相掛鉤，才能最大限度地解決行政執(zhí)行的“中梗阻”問題；第三，要完善相關法律法規(guī)，當前我國缺乏有關政府績效考核第三方評估的法律法規(guī)，在此種狀況下第三方參與行政執(zhí)行效果評估名不正言不順，其身份、行為以及評估結(jié)果得不到政府認同，必將損害第三方評估積極意義，因此，必須完善相關法律法規(guī)，賦予第三方評估主體更大的權(quán)能。

［1］張國慶．公共行政學［M］．北京：北京大學出版社，2006．261～262．

［2］沈小平．關注“貫徹危機”——解讀黨政機關“中梗阻”現(xiàn)象［J］．政府法制，2008，（7）：10～12．

［3］李克強嚴斥“處長把關”耽誤政策［EB／OL］．http：／／www．gov．cn／zhengce／2015－04／16／content＿2847537．htm，2015－4－16．

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