我國區(qū)域經(jīng)濟一體化中政府合作模式探討

我國區(qū)域經(jīng)濟一體化中政府合作模式探討

安陽工學院 杜樂

中國經(jīng)濟需要依靠更深入的區(qū)域經(jīng)濟一體化實現(xiàn)突破和可持續(xù)發(fā)展，加強區(qū)域內(nèi)政府合作是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化的重要保證。本文探討了區(qū)域內(nèi)政府合作的各種對策和建議，為建立政府合作模式提供有效的參考。

區(qū)域經(jīng)濟 政府合作模式 探討

1 我國區(qū)域經(jīng)濟一體化的現(xiàn)狀

近年來，我國國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟的一體化與協(xié)調(diào)發(fā)展已成為我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的一個重要趨勢。宏觀上，東部優(yōu)先發(fā)展、中部崛起、西部大開發(fā)、振興東北四大板塊協(xié)調(diào)發(fā)展的整體戰(zhàn)略基本確立；中觀層面，珠江三角洲、長江三角洲、京津冀及中原經(jīng)濟區(qū)也實現(xiàn)較大的建設(shè)和發(fā)展；微觀上，則是各省內(nèi)城市群和城市帶的建立，共同構(gòu)成了我國區(qū)域經(jīng)濟一體化的格局。

我們一直在尋找中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的源泉和動力，事實上，我國區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展不平衡某種程度上為我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供了這種源泉和動力。一方面通過培植更多地區(qū)和更多增長極，匯聚經(jīng)濟發(fā)展的接續(xù)力量；另一方面通過區(qū)域經(jīng)濟格局變化產(chǎn)生的動力，倒逼政治經(jīng)濟體制改革的深入，從而推動區(qū)域經(jīng)濟由非均衡增長向協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。

目前，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的概念在逐步升級，其間雖然充滿了沖突、博弈、矛盾和問題，但國際、國內(nèi)一體化的趨勢不可逆轉(zhuǎn)，中國經(jīng)濟當然也需要依靠更深入的區(qū)域經(jīng)濟一體化實現(xiàn)突破和可持續(xù)發(fā)展。

2 實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化必須加強區(qū)域間政府合作

首先，地方政府間競爭加劇。我國現(xiàn)行的財政分權(quán)，讓地方政府獲得了一定的自主權(quán)利，但也讓其承受了較大的財政壓力。為了各自的財政任務(wù)，無疑要實現(xiàn)經(jīng)濟利益的最大化，這成為政府間競爭的內(nèi)在動力。而中央政府根據(jù)各地的不同情況采取不同的政策加劇了這樣的競爭；公共選擇的“用腳投票”機制促使政府提供良好的公共服務(wù)和服務(wù)設(shè)施，完善法律法規(guī)體系和司法程序，降低商業(yè)運行成本和建立公平的市場交易秩序，來增強本地的競爭力；中央政府對地方政府的考察主要是通過當?shù)氐慕?jīng)濟增長速度、就業(yè)率等具體經(jīng)濟指標進行的。這些相關(guān)制度都是造成政府間競爭加劇的外在動力。一定程度的地方政府競爭可以促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，但過度競爭也會產(chǎn)生負面效果。目前地方政府的競爭行為導致的消極后果主要有以下表現(xiàn)：一是地方保護主義嚴重，實行區(qū)域封鎖和貿(mào)易壁壘，諸侯經(jīng)濟盛行，各種要素不能得到有效的流動，加大了市場的交易成本。二是重復建設(shè)嚴重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象嚴重。三是導致一些領(lǐng)域的無序競爭的出現(xiàn)，如在土地審批、稅收減免等領(lǐng)域，直接的后果是整個區(qū)域的福利水平下降。

其次，區(qū)域經(jīng)濟和區(qū)域行政區(qū)不一致帶來的阻礙。省內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟情況相對容易，跨省的區(qū)域經(jīng)濟，則會因為行政區(qū)域的分界，帶來諸如法律、地方法規(guī)等問題的阻礙，而區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展要求市場主體應(yīng)遵循統(tǒng)一的規(guī)章制度，才能形成公平的競爭環(huán)境，才能有利于區(qū)域經(jīng)濟一體化的加深。再加上我國傳統(tǒng)上形成的政府之間縱向服從，橫向阻隔的格局，就更需要經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)的政府之間通力合作，制定統(tǒng)一的規(guī)章制度來消除彼此隔閡。

最后，不信任、“搭便車”，都可能使區(qū)域政府合作停留在口頭而難付諸實施。由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡，地方政府為了各自的經(jīng)濟發(fā)展，合作時難免考慮自身利益多，也或者存在“搭便車”現(xiàn)象，這些都會阻礙區(qū)域經(jīng)濟合作的進展。但是，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展要求必須通力合作以解決失業(yè)和貧窮等社會問題；并且，在全球化的沖擊下，區(qū)域內(nèi)各地方政府間必須通過資源和行動的整合，發(fā)揮協(xié)力作用，提高地方競爭力，來解決共同面臨的問題和緩解共同面臨的外部壓力。

3 國內(nèi)外區(qū)域政府合作的模式

縱觀國內(nèi)外，目前區(qū)域政府合作較為成型的有以下幾種模式。

3.1 國際

3.1.1 歐盟

歐盟為了保證其區(qū)域政策有效落實，在其重要機構(gòu)及各成員國政府中都設(shè)置了專門的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，如歐盟委員會內(nèi)設(shè)“區(qū)域政策事務(wù)部”，歐盟理事會內(nèi)設(shè)區(qū)域政策委員會，歐洲議會內(nèi)設(shè)區(qū)域政策委員會、環(huán)境和公共衛(wèi)生與消費者保護委員會、交通與旅游委員會等，形成了超國家、跨境、國家、地方等多層次、網(wǎng)絡(luò)狀的區(qū)域協(xié)調(diào)體系，實現(xiàn)了各個層次的權(quán)利平衡和利益協(xié)調(diào)機制的暢通。

3.1.2 溫哥華都會區(qū)政府合作模式

21個地方自治市和1個選區(qū)組成的大溫哥華區(qū)，通過簽訂的《城市憲章》形成一個整體，并明確了區(qū)域政府與省政府之間的權(quán)利和義務(wù)，設(shè)立了兩個有較強調(diào)控能力的區(qū)域級組織即大溫哥華區(qū)域局和大溫哥華交通局。

區(qū)域局由區(qū)內(nèi)政府選派代表組成，是一種靈活的聯(lián)合政府形式，其組織包括委員會及下屬11個部門。委員會由22個市長和按各成員市人口比例直選的委員組成。下設(shè)各部門分別掌管各項具體事務(wù)。區(qū)域局的主要功能，一是協(xié)調(diào)跨市、區(qū)的區(qū)域性事務(wù)，以及與省政府、聯(lián)邦政府協(xié)調(diào)與大區(qū)發(fā)展有關(guān)的項目、計劃和提案等；二是為大區(qū)的居民提供比各市單獨提供更為有效的區(qū)域性基本服務(wù)。

大溫哥華地區(qū)政府合作模式是一種緊密型城市一體化模式。這種規(guī)劃與管理模式通過具有約束力的《城市憲章》和權(quán)威協(xié)調(diào)能力的區(qū)域局平臺，實現(xiàn)了區(qū)域多樣性與整體性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

3.2 國內(nèi)

3.2.1 長三角經(jīng)濟區(qū)

長三角包括上海、江蘇、浙江和安徽5個行政區(qū)劃，共計30個城市。

長三角經(jīng)濟區(qū)的合作最早可以追溯到1992年，當時以上海為龍頭，無錫、寧波、舟山、蘇州等14個市經(jīng)協(xié)辦（委）發(fā)起、組織，成立長江三角洲十四城市協(xié)作辦（委）主任聯(lián)席會。

1997年，長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會成立。2008年9月，《國務(wù)院關(guān)于進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導意見》中指出了進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的重要意義、總體要求、主要原則和發(fā)展目標。

滬蘇浙?。ㄊ校╅L座談會，經(jīng)濟協(xié)調(diào)會，協(xié)作辦主任會議構(gòu)成了長三角經(jīng)濟區(qū)地方政府合作與協(xié)調(diào)機制的核心。

這些區(qū)域協(xié)調(diào)組織建立于不同的時期，體制和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境有很大的區(qū)別，但總的說，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，各地合作的愿望是在增強，這些措施起到一定的積極作用。

3.2.2 長株潭城市群

長株潭的一體化相比長三角則相對容易一些。這是一個省內(nèi)城市群的一體化，其主導者為省委、省政府。2005年以長株潭一體化領(lǐng)導協(xié)調(diào)小組的成立為標志，一體化拉開序幕。2005年7月，《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃》獲省政府正式批準。2006年6月，第一屆長株潭三市黨政領(lǐng)導聯(lián)席會議通過了《長株潭三市黨政領(lǐng)導聯(lián)席會議議事規(guī)則》，簽署了《長株潭區(qū)域合作框架協(xié)議》、《長株潭工業(yè)合作協(xié)議》、《長株潭科技合作協(xié)議》、《長株潭環(huán)保合作協(xié)議》4項協(xié)議。這成為長株潭一體化發(fā)展的堅實基礎(chǔ)。

3.2.3 烏昌一體化

烏昌一體化2004年正式起步。烏昌一體化除了在通訊、交通、人才市場等方面實現(xiàn)了同一，其在組織領(lǐng)導、發(fā)展規(guī)劃、財政管理、區(qū)域建設(shè)等四個較為關(guān)鍵的方面也逐步取得了同一。

一是成立了烏昌黨委，實現(xiàn)了組織領(lǐng)導統(tǒng)一。黨委的職責內(nèi)容涵蓋規(guī)劃制定、社會經(jīng)濟決策，甚至黨政一把手選任等，很好地實現(xiàn)了兩地組織領(lǐng)導統(tǒng)一，打破了行政區(qū)劃阻隔，實現(xiàn)了兩地各種資源的統(tǒng)籌調(diào)度以及生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，拓展了兩地市場空間，加速了兩地經(jīng)濟融合；二是制定了共同的“十一五”規(guī)劃，實現(xiàn)了戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)一。該規(guī)劃是從戰(zhàn)略全局高度指導烏昌地區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，對保證和促進兩地一體化建設(shè)有重要指導意義；三是成立了烏昌財政局，實現(xiàn)了財政統(tǒng)一。財政統(tǒng)一是烏昌實現(xiàn) 一體化的實質(zhì)性表現(xiàn)；四是規(guī)劃建設(shè)米東新區(qū)和“昌河新區(qū)”，實現(xiàn)了區(qū)域建設(shè)統(tǒng)一。

4 完善我國區(qū)域間政府合作模式的對策建議

4.1 區(qū)域的政府要轉(zhuǎn)變觀念，樹立合作共贏的理念

突破各自為政的心理樊籬，相互信任，在平等互利、協(xié)商共贏的基礎(chǔ)上，推進各政府間的合作。區(qū)域內(nèi)有些城市存在較大的相似性，競爭在所難免，但這不意味著，就只有競爭沒有合作。某種情況下，合并“同類項”帶來的是1＋1大于2的結(jié)果。因此，問題不在于競爭，而在于以信任為基礎(chǔ)的，以雙贏為目的的合作理念，合作模式的確立。

4.2 建立能夠協(xié)調(diào)和平衡市場競爭的規(guī)則

區(qū)域經(jīng)濟一體化最關(guān)鍵的問題之一是市場競爭規(guī)則一體化問題，一個統(tǒng)一的、完善的市場競爭規(guī)則是促進區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的重要因素。通過建立一個良性的市場競爭規(guī)則，實現(xiàn)在跨區(qū)域大市場范圍內(nèi)協(xié)調(diào)各地方政府的行為，限制其各種盲動性，從而實現(xiàn)區(qū)域間資源的有效配置和優(yōu)化。

4.3 改革干部考核機制，建立行政性協(xié)調(diào)機構(gòu)

為避免政府官員只考慮自身的績效考核，而削弱區(qū)域合作的成果，必須要加強區(qū)域內(nèi)的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，協(xié)商制定出一套統(tǒng)一規(guī)范、科學合理的地方政府領(lǐng)導績效考核指標體系，必要時，這一工作可由中央政府牽頭，協(xié)調(diào)各方解決。

同時，要在分立的行政區(qū)域的基礎(chǔ)上構(gòu)建一個區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)機構(gòu)，來保障區(qū)域經(jīng)濟共同體的制度規(guī)范和資源配置優(yōu)化，從而實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化的協(xié)調(diào)與發(fā)展。

4.4 區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟合作的基礎(chǔ)

區(qū)域間的基礎(chǔ)設(shè)施的完備、優(yōu)化特別是同一，將極大地影響區(qū)域經(jīng)濟一體化的進展?；A(chǔ)設(shè)施如交通、能源、水利和信息等基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度和一體化程度，事關(guān)區(qū)域經(jīng)濟一體化進程和規(guī)模。

4.5 正確引導和協(xié)調(diào)經(jīng)濟互動與產(chǎn)業(yè)對接

一是積極創(chuàng)造經(jīng)濟互動的條件，不斷改善經(jīng)濟交流條件和投資環(huán)境。二是區(qū)域經(jīng)濟一體化要求政府采取“合作博弈”方式，從互惠互利的原則出發(fā)，遵守約定的博弈規(guī)則，通過信息的完善和充分共享來促進區(qū)域經(jīng)濟合作的良性競爭，增強區(qū)域經(jīng)濟整體的競爭能力。三是政府與企業(yè)間形成良好的互動關(guān)系，在信息的搜集上和資源的配置上，政府和企業(yè)都有責任做好協(xié)調(diào)工作。

4.6 建立“政府協(xié)議”，實現(xiàn)制度保障

在區(qū)域經(jīng)濟合作中，政府協(xié)議是最為重要和最常用的方式，也是在不打破現(xiàn)有的法律框架的情況下，最明智、最實用的方式。這樣一來，區(qū)域合作便從制度上有了保障。國際經(jīng)驗表明，區(qū)域經(jīng)濟一體化進程發(fā)展的快慢與是否有完善的協(xié)議和相應(yīng)的保障措施是直接相關(guān)的。以目前運作最為規(guī)范的歐盟為例，每個階段都制定相關(guān)條約和協(xié)議，成員國自覺實施對內(nèi)、對外政策，逐漸形成一體化。

4.7 創(chuàng)新體制、機制，構(gòu)建適合有效的合作模式

區(qū)域政府間合作模式的構(gòu)建中要求我國中央政府和地方政府在各自的權(quán)限范圍內(nèi)進行有效的制度創(chuàng)新，為區(qū)域企業(yè)間的競爭創(chuàng)造良好的市場條件，并形成區(qū)域整體的發(fā)展優(yōu)勢和脈絡(luò)。

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：A

：2096-0298(2015)12(b)-162-03