“營改增”對宏觀市場主體的影響分析

楊 培

（漯河市國家稅務(wù)局 稽查局，河南 漯河 462000）

根據(jù)《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》有關(guān)“擴大增值稅征收范圍，相應(yīng)調(diào)減營業(yè)稅等稅收”的規(guī)定，上海市自2012年1月1日起進行“營改增”（即營業(yè)稅改增值稅）試點，全國其他地區(qū)則將在“十二五”期間相繼實施?！盃I改增”的實施拉開了新一輪財稅體制改革的序幕，以體制調(diào)整和機制引導(dǎo)，充分釋放市場活力，應(yīng)當(dāng)作為本輪改革首要解決的問題之一。

一、現(xiàn)行財稅體制的由來及成因

中國現(xiàn)行的政府間財政關(guān)系是由1994年分稅制改革及其隨后的局部調(diào)整而形成的。分稅制改革前的財政包干制，旨在通過賦予地方政府更大的征稅權(quán)限，進而釋放地方政府發(fā)展經(jīng)濟的活力。其意外結(jié)果是“兩個比重”的下降，即財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重和中央財政收入在財政總收入中的比重的持續(xù)下降。

1.財政包干制下中央財政收入的困境

財政包干制自1985年開始實行，1988年得到進一步完善。采取的是“劃分稅種、核定收支、分級包干”的辦法，其主要精神就是包死上解基數(shù)、超收多留。在財政包干體制下，流轉(zhuǎn)稅是主要稅種，政府按照企業(yè)的隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅，按照屬地征收的原則劃分流轉(zhuǎn)稅。增值稅屬于流轉(zhuǎn)稅類，同時也是所有稅收的主要部分，具有如下特點：不論企業(yè)經(jīng)營狀況如何，只要生產(chǎn)就要繳納增值稅；企業(yè)規(guī)模越大，增值稅越多。財政包干制激發(fā)了地方政府辦企業(yè)的激情，20世紀(jì)90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起就是財政包干制釋放出的制度紅利。

財政包干體制下，國內(nèi)稅收是由地方政府負責(zé)征收、然后按一定規(guī)則與中央分成，地方政府往往在符合規(guī)則的條件下，對需要上解中央的收入，和不需要上解的收入，分別做極小化和極大化處理，以達到地方多留的目的。這些博弈顯著地導(dǎo)致了“兩個比重的下降”（1993年財政總收占GDP的比重與1985年相比下降了25%，中央財政收入在財政總收入中的比重降至不足1/4）。

2.分稅制體制下地方政府的土地財政依賴

“兩個比重”的下降直接導(dǎo)致了1994年分稅制改革的出臺和實施，分稅制改革目的就是為了解決中央政府財力不足的難題，改革措施充分體現(xiàn)了“財力配置上向中央傾斜”的理念。分稅制將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅三大類。諸稅種中規(guī)模最大的增值稅和所得稅被劃為共享稅。實行分稅制改革以來，我國財政收入的增速幾乎每年都是GDP增速的2倍。若與居民可支配收入增速比較，這20年來，政府的收入增長了40多倍，而居民可支配收入僅增長了7倍多。從具體數(shù)字來看，2013年全國各級政府的預(yù)算內(nèi)財政收入為12.9萬億元，加上土地財政收入4.1萬億元，社會保險收入2.7萬億元，一共19.7萬億元，占GDP的比重達到38%。當(dāng)前，世界上主要發(fā)達國家稅收占GDP的比重大概是35%左右，現(xiàn)在我國的宏觀稅負已經(jīng)和世界發(fā)達國家基本持平。

分稅制體制下，地方政府預(yù)算內(nèi)收入由過去的依靠企業(yè)稅收變成了依靠其他稅收尤其是營業(yè)稅，與土地出讓和開發(fā)緊密相關(guān)的房地產(chǎn)行業(yè)是營業(yè)稅的第一大戶，所以地方政府將組織稅收收入的主要精力放在發(fā)展房地產(chǎn)行業(yè)上是順理成章的事情。地方政府的預(yù)算外收入資金主體是行政事業(yè)性收費，非預(yù)算資金的主體是土地出讓收入。分稅制使“經(jīng)營城市”的理念得以普及，地方政府對于土地開發(fā)的熱情空前高漲。1993年全國土地出讓金只有300億元，到2013年上升至41250億元，相當(dāng)于地方自有預(yù)算內(nèi)收入68 969億元的60%和GDP的7%。我國政府收入占國民總收入（GDP即為廣義上的國民收入）的比重從橫向看超越了我國經(jīng)濟發(fā)展所處的歷史階段，其絕對規(guī)模也遠過于我國政府實施宏觀調(diào)控所必需的財力基礎(chǔ)和向居民提供的公共服務(wù)水平。其嚴(yán)重后果是，初次分配中政府收入所占比例過大，不但束縛了居民消費水平的提高，并且進一步限制了市場機制作用的發(fā)揮，使市場配置資源的效率大大降低。

二、實施“營改增”的政策目標(biāo)

營業(yè)稅改征增值稅是新一輪財稅體制改革的突破口，當(dāng)前財稅領(lǐng)域內(nèi)矛盾重重，其中最迫切需要解決的是我國居民宏觀稅負過高和地方政府的“土地財政”問題。前一個問題牽涉到政府和居民之間的收入分配，后一個問題是由分稅制導(dǎo)致的地方政府的“饑餓效應(yīng)”而產(chǎn)生的，其實質(zhì)牽扯到中央政府和地方政府間的分配。以“營改增”為主要內(nèi)容的“結(jié)構(gòu)性減稅”可有效遏制我國居民宏觀稅負持續(xù)增高的不利態(tài)勢，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前國富民不強所導(dǎo)致的居民購買力低下、經(jīng)濟增長方式單一的局面。營業(yè)稅改征增值稅，原有稅源由地方稅變?yōu)橛蓢惒块T征收的共享稅，可以從制度上起到降低地方政府推動房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的熱情，在一定程度上減緩“土地財政”急劇膨脹的規(guī)模。

1.以“營改增”的實施落實結(jié)構(gòu)性減稅

“結(jié)構(gòu)性減稅”一詞最初是由2008年12月底中央經(jīng)濟工作會議提出的，是一種稅收有增有減，推動結(jié)構(gòu)性調(diào)整、降低居民宏觀稅負的稅制改革方案?！敖Y(jié)構(gòu)性減稅”不是普惠制，但最終目的是實現(xiàn)納稅人實際稅收負擔(dān)的降低，修正“國比民富”，稅收增長高于國民經(jīng)濟增長，調(diào)整現(xiàn)有的國家和居民間的收入分配格局。以增值稅替代營業(yè)稅，則是實現(xiàn)“結(jié)構(gòu)性減稅”的關(guān)鍵一步。

“結(jié)構(gòu)性減稅”的實質(zhì)是國家讓利于民，通過提高居民收入水平提高社會總需求，進而改變我國目前單純依靠投資拉動經(jīng)濟增長的方式，降低我國經(jīng)濟的外貿(mào)依存度。居民收入水平的提高也將為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供購買力基礎(chǔ)，為推動產(chǎn)業(yè)機構(gòu)升級鋪平道路。

2.優(yōu)化稅制促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級

我國正處于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的攻堅時期，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)是重要一環(huán)。然而，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基本都繳納營業(yè)稅，由于重復(fù)征稅而抑制了現(xiàn)代服務(wù)業(yè)納稅人增加固定資產(chǎn)投資、進行技術(shù)改造、發(fā)展出口貿(mào)易和外購服務(wù)的積極性，不利于專業(yè)分工與技術(shù)創(chuàng)新。而實行“營改增”恰恰能更好地發(fā)揮增值稅“稅不重征”的優(yōu)勢，有助于降低行業(yè)稅負、推動企業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進以科技創(chuàng)新和高附加值為特征的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。

三、“營改增”改革后市場主體的重新定位和政策建議

自1994年分稅制實施以來，“兩個比重”逐步提高，至2013年，兩個比重分別提高到了38%和54%。這一結(jié)果引發(fā)了新問題的出現(xiàn)。第一，比重過高。一方面，由于在國民收入分配格局中，政府收入規(guī)模過大，過多的財政收入用于政府直接投資和公務(wù)開支，侵蝕了本應(yīng)由市場機制發(fā)揮作用的領(lǐng)域。另一方面，居民收入增長緩慢使居民消費比重持續(xù)下降導(dǎo)致我國近十余年來經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡的矛盾日益突出。第二，比重的提高，導(dǎo)致地方政府對土地財政的依賴日益嚴(yán)重。以優(yōu)化稅制和“結(jié)構(gòu)性減稅”為目標(biāo)的“營改增”改革實施以來，對修正分稅制的制度缺陷效果明顯，促進了政府、企業(yè)和居民大三市場主體的重新定位。但是“營改增”改革只是新一輪財稅改革的起點和序幕，而且“營改增”的全面推進和具體效果需要后續(xù)政策的跟進。

1.理清政府和市場邊界，遏制政府增加財政規(guī)模的沖動

市場經(jīng)濟體制下，市場在資源配置中起著決定性作用，政府的活動以彌補市場失靈和提供公共服務(wù)為界，應(yīng)尊重與維護市場機制的權(quán)威，培育和壯大市場主體。以“結(jié)構(gòu)性減稅”降低企業(yè)負擔(dān)，讓企業(yè)在投資、出口和提高社會服務(wù)上發(fā)揮主導(dǎo)作用，成為市場經(jīng)濟的真正主體；以“總量減稅”增加國民收入的比重，引導(dǎo)社會總需求健康成長，構(gòu)筑起消費增長的堅實基礎(chǔ)。

規(guī)范政府行為，建立有限政府是抑制政府規(guī)模擴張的根本手段，具體而言就是：第一，要由以前的直接干預(yù)微觀經(jīng)濟主體轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)控和監(jiān)督市場。在市場經(jīng)濟條件下，政府的職能要由以前比賽的直接參與者變?yōu)楣牟门袉T，即制定規(guī)則，規(guī)范市場主體行為，維護公平競爭。第二，要由行政手段干預(yù)經(jīng)濟為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽拷?jīng)濟和法律手段，輔之以必要的行政手段。第三，要由以前的以審批和資源配置為主轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)和創(chuàng)造良好的環(huán)境為主。第四，要由以前的更加注重經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅厣鐣芾?。政府?yīng)該戒除GDP憂慮，我國政府應(yīng)該建立自信，因為我國的經(jīng)濟增長已經(jīng)進入市場經(jīng)濟的軌道，微觀層面的市場主體會不斷地擴大生產(chǎn)規(guī)模推動宏觀層面的經(jīng)濟增長。

2.調(diào)整央地政府收入分配，達到財權(quán)與事責(zé)匹配

中央政府承諾“營政增”不以降低地方收入為代價，所以必須為“營改增”后地方收入銳減尋求解決方案。一種可行的方案是調(diào)整增值稅在中央政府和地方政府的分享比例；另一種方案是通過轉(zhuǎn)移支付的方式保障地方政府的財力。第一種方案的弊端在于，無法遏制地方直接參與經(jīng)濟，做大經(jīng)濟規(guī)模和擴張城市的沖動；第二種方案有可能會加重日益混亂的地方政府“跑部進錢”現(xiàn)象。從可行性和必要性上來看，結(jié)合我國的分稅制財政體制的下一步改革，重新劃分增值稅的分享比例是必要的。但分成比例不宜變動太大，對地方財力的彌補應(yīng)主要通過改革目前的轉(zhuǎn)移支付管理體制和培育新的主體稅種來進行。

調(diào)整中央政府和地方政府之間事責(zé)，改變目前地方政府財權(quán)和事責(zé)倒掛的現(xiàn)狀。按外部性、信息復(fù)雜程度、激勵相容“三原則”劃分政府間事權(quán)，中央政府應(yīng)該承擔(dān)較多的職責(zé)。依此思路，應(yīng)把教育、醫(yī)療和社會保障等外溢效應(yīng)大、事關(guān)全體人民利益的公共服務(wù)職能集中到中央層面。從制度上降低地方政府為過多的事責(zé)增加預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的沖動。

3.以法制化約束政府收費行為，保護市場主體合法權(quán)益

市場經(jīng)濟條件下，如何做到既允許政府進行正常的財政稅收活動，又限制和約束政府的越軌行為，這是任何社會建立市場經(jīng)濟體制都要解決的核心問題。行政性收費問題之所以控制不住，其根本原因在于缺乏有效保護公民私人財產(chǎn)權(quán)的法律和稅法，企業(yè)和私人本身缺乏獨立的市場主體地位，也就無法以法律手段維護自身權(quán)益，無力抵御和否定政府的任意收費行為。

加強和推進行政事業(yè)性收費立法進程，以法律手段規(guī)范和約束政府收費行為。把行政事業(yè)性收費納入政府預(yù)算管理，并對政府預(yù)算管理進行立法，以限制政府取得收入的規(guī)模和范圍，讓企業(yè)和居民真正掌握政府及其財政行為的根本決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，重新確立政府、企業(yè)和居民三方市場主體權(quán)利和責(zé)任對等的市場地位。

[1]曲哲涵，吳秋余.財稅體制的新?lián)?dāng)[N].人民日報，2013-11-18.

[2]崔文苑.樓繼偉詳解財稅體制改革思路——發(fā)揮財政在國家治理中的重要作用[N].經(jīng)濟日報，2013-11-21（6）.

[3]財政部，國家稅務(wù)總局.關(guān)于印發(fā)《營業(yè)稅改征增值稅試點方案》的通知，財稅[2011]110號.

[4]彭驥鳴，韓曉琴.營業(yè)稅改征增值稅研究的文獻綜述[J].稅收經(jīng)濟研究，2012，（6）.