關(guān)于財政專項資金使用方式改革的思考

【摘 要】 財政專項資金是體現(xiàn)政府職能和工作重點的途徑之一，在促進經(jīng)濟社會發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。財政專項資金管理涉及環(huán)節(jié)多、內(nèi)容廣，而使用環(huán)節(jié)是其最重要的組成部分，直接決定了財政資金使用效益的高低。當前，全國各地財政專項資金使用環(huán)節(jié)存在著諸多問題。因此，梳理這些問題并著力加以解決對提高財政資金使用效益、體現(xiàn)政府職能和意圖具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】 財政專項資金; 預算編制; 財政監(jiān)督; 資金整合

中圖分類號：F812.2 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1004-5937（2015）05-0073-03

加強財政專項資金管理作為財政精細化、科學化管理的重要組成部分，多年來一直是各地、各級財政部門關(guān)注和討論的熱點話題，這方面的文獻資料很多，但專門研究財政專項資金使用方式的文獻比較少。筆者認為，財政專項資金使用環(huán)節(jié)是其整個管理鏈條的重要組成部分，對如何提高財政專項資金使用效益具有重要的意義。

一、加強財政專項資金使用方式改革的重要意義

（一）加快推進財政改革的內(nèi)在要求

黨的十八屆三中全會通過了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》提出了“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的重要論斷，圍繞深化財稅體制改革提出了很多富有新意的重要提法和改革要求，指明了深化財稅體制改革的路徑。財政專項資金運行數(shù)年，已經(jīng)積累了不少問題。對財政專項資金使用方式進行改革創(chuàng)新正是逐步消除這些問題的目的所在，也是加快財政改革的內(nèi)在要求。

（二）提高財政資金使用效率和效益的必然要求

在目前財政收入規(guī)模越來越大、財政支出盤子越來越大的情況下，特別是當前財政經(jīng)濟形勢偏緊、財政收入增幅放緩的情況下，更要加強財政專項資金支出管理，提高財政資金使用效率和效益，這是財政管理工作的重中之重，是財政工作永恒的主題，也大有文章可做。而財政基本支出基本是按定額標準支出，回旋余地小，是剛性需求，基本上是購買公共服務（或產(chǎn)品），絕大多數(shù)都是直接支付到商品（服務）的提供者（個人或企業(yè)），基本上是“保吃飯”，其使用方式從全國范圍而言基本模式大同小異，其改革創(chuàng)新空間有限。而財政專項資金規(guī)模大、使用范圍廣、涉及領(lǐng)域多，使用方式多種多樣，有較大的改革和探索空間。

（三）加強財政部門黨風廉政建設的重要途徑

近年來，一些地區(qū)和部門及個人挪用、鋪張浪費乃至揮霍貪污財政專項資金的現(xiàn)象和行為時有發(fā)生，出現(xiàn)了部分財政干部在這方面的腐敗案例，引起了各級黨政組織的高度重視和社會各界的廣泛關(guān)注。這些違紀違法行為是建設法治財政、依法理財所不容的，也與中央的“八項規(guī)定”相違背，必須切實加以解決。傳統(tǒng)的財政專項資金“點對點”扶持方式存在著一定的廉政風險點，加強財政專項資金使用方式改革創(chuàng)新對促進反腐倡廉建設也具有重要的積極作用。

二、當前財政專項資金使用方式存在的主要問題

（一）專項資金數(shù)量過多，存在交叉重復設置

當前，財政專項資金門類較多。以蘇州市級財政為例，納入市級財政專項資金目錄的就有37個。其中部分專項資金都是因事而設、因時而立，缺乏一定的規(guī)劃性、系統(tǒng)性和長遠性，并且使用范圍存在著一定的交叉和重復性。例如，工業(yè)轉(zhuǎn)型升級和推進新型工業(yè)化專項資金、科技發(fā)展和自主科技創(chuàng)新專項資金、城鄉(xiāng)一體化和市級支農(nóng)專項資金等使用范圍就相近，使用用途存在交叉和重復。

（二）專項資金支出進度偏慢

據(jù)統(tǒng)計，專項資金一般年度支出進度為80%，但其中還有相當一部分是年終突擊轉(zhuǎn)入財政專戶的資金;若剔除轉(zhuǎn)入財政專戶的資金，專項資金的平均支出進度只有60%～70%，有的還低于50%，甚至還有分文未動的專項資金。大量財政結(jié)余資金躺在銀行賬戶上，既失去了其應有的作用，又造成年底突擊花錢。

（三）專項資金使用缺乏項目論證，導致使用效益不高

在財政專項資金預算編制中，“先確定資金規(guī)模，再論證項目”的現(xiàn)象還普遍存在，用款單位則表現(xiàn)為“重申請、輕使用”，想方設法爭取財政專項撥款，但由于缺乏對項目的論證，一些項目遲遲得不到落實，形成專項資金的滯留或挪用，嚴重降低了專項資金的使用效益。

（四）專項資金績效評價結(jié)果未被充分利用

開展專項資金績效評價和監(jiān)督檢查工作，是深化財政預算管理的一項重要內(nèi)容，對高效利用財政資金、推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展具有重大意義。但目前對評價結(jié)果的應用仍有很多不足。由于財政支出績效管理工作開展時間不長，工作體系還在不斷完善，特別是結(jié)果應用工作缺乏法律規(guī)范，對財政支出績效評價結(jié)果中的成績、問題與相關(guān)責任、項目執(zhí)行過程中的各環(huán)節(jié)責任人缺乏約束，影響了財政支出績效管理工作的權(quán)威性，制約財政支出績效管理工作的深入開展。目前也缺乏關(guān)于績效評價結(jié)果應用的法律法規(guī)，難以將評價結(jié)果落到實處。

（五）預算執(zhí)行與預算編制相脫節(jié)，降低了專項資金使用效益

在預算編制方法上沒有實行完全意義上的零基預算，實行的是專項經(jīng)費按實際的分配模式，使得專項資金預算編制缺乏科學、合理的標準，基數(shù)加增長的辦法仍然存在;有時甚至只是將專項資金進行切塊分配。專項資金預算編制的主觀性和隨意性，必然帶來專項資金使用上的隨意性，以致截留、擠占、挪用專項資金的現(xiàn)象時有發(fā)生，極大地削弱了預算編制的約束力，降低了專項資金的使用效益。

（六）專項資金使用范圍和部門基本支出相混淆

由于信息不對稱，存在同一事項多頭申報和安排財政資金，為多爭取財政資金，服務對象就同一個事項往往稍微改頭換面分別通過經(jīng)常性項目和專項資金向戶管處室及專項資金處室重復申報預算資金。在實際工作中，由于信息不對稱，處室之間難以有效和及時溝通，同一事項同時安排兩次財政資金，造成了資金浪費。還有就是在不同的項目之間混用經(jīng)費，如在專項資金中列支應由部門基本支出行政經(jīng)費支付的考察費、招待費、調(diào)研費、會務費等。

（七）傳統(tǒng)的“點對點”、“撒胡椒面”扶持方式仍存在

由于受制于傳統(tǒng)的既得利益和觀念所限，部分專項資金使用方式陳舊，管理方式相對落后，沒有起到應有的作用，而且實行使用方式創(chuàng)新的專項資金，仍保留了傳統(tǒng)的“點對點”、“撒胡椒面”扶持方式，既影響了財政資金效益的發(fā)揮，又存在著廉政風險。發(fā)改、農(nóng)業(yè)、財政等部門工作人員在財政專項資金使用方面的違法違紀行為，新聞媒體也有所報道。

（八）資金設立部門多，資金監(jiān)管難度大

財政專項資金相關(guān)政策的制定涉及科技、經(jīng)信委、商務、金融、組織、文化等主管部門，體現(xiàn)了各部門支持經(jīng)濟（企業(yè)）發(fā)展的廣泛共識。但是，由于現(xiàn)行政府管理模式下專業(yè)分工和職能分化的客觀存在，導致部門對扶持經(jīng)濟（企業(yè)）發(fā)展資金項目管理出現(xiàn)了“碎片化”、多樣化，難以避免各自為政、缺乏溝通和協(xié)調(diào)等問題的產(chǎn)生，尤其是所有項目資金均歸口財政部門監(jiān)管，面對龐雜的項目類別和分布廣泛的項目實施主體（企業(yè)或個人），財政部門限于人力和精力，監(jiān)管難度大，監(jiān)督職能有限，不利于財政專項資金使用效益的提高。

三、加強財政專項資金使用方式創(chuàng)新的政策建議

（一）盡快推動財政專項資金實質(zhì)性整合工作

整合財政專項資金是各級財政部門一直力推和呼吁的工作，但多年來進展緩慢，成效不大。財政專項資金整合因牽涉面廣、涉及部門多，是利益的再調(diào)整，因此一直是一項推進難度較大的工作。整合不是簡單的調(diào)整和歸并，也不是單純地將某一部分資金劃歸一個部門或機構(gòu)管理，而是要形成分類科學、分工明確、管理規(guī)范、運轉(zhuǎn)有序的資金使用管理的有效機制，提高財政資金使用效益。江蘇省財政廳從2012年開始，整合設立了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、現(xiàn)代服務業(yè)專項資金、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金等。2013年上半年，又將科技、文化、農(nóng)業(yè)、節(jié)能環(huán)保、人才等132個專項整合成38個。近期可以進行努力探索和實踐的是對財政部門同一個處室管理的相近的專項資金進行歸并。從中期來看，還要推行跨部門資金整合工作，將由不同部門管理、資金投向相近或相同的資金進行整合歸并，并按統(tǒng)一標準集中投向特定領(lǐng)域，發(fā)揮資金規(guī)模效應。由此改變多個部門分塊共同扶持相同類項目為財政集合統(tǒng)一扶持，體現(xiàn)集中財力辦大事，避免財政資金重復投入和浪費，提高資金使用效率。通過整合，充分發(fā)揮資金的合力效應，打破各專項資金的界限分割，以減少結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。

（二）科學合理確定專項資金扶持對象，側(cè)重扶弱扶小企業(yè)

由于部分專項資金扶持政策條款門檻高、條件嚴，完全符合這些申請標準和條件的，基本上都是一些大型企業(yè)、骨干企業(yè)，而且每年享受政策扶持的基本上都是一些老面孔，而對眾多的真正陷入困境、需要扶持的中小微企業(yè)則很少顧及，基本上沒有惠及到。財政資金起到了“錦上添花”，而非“雪中送炭”的效果。而實際上，眾多中小微企業(yè)更需要貸款補助、信用擔保、補貼等各項扶持。中小微企業(yè)的重要性不言而喻，全國上下已經(jīng)形成了廣泛共識。財政資金的無償性、公共性，決定了其使用應該是彌補市場失靈，應從重點“扶優(yōu)扶強扶順”向“扶新扶幼扶逆”轉(zhuǎn)變，重點扶持處于產(chǎn)業(yè)鏈兩端的中小微企業(yè)及困難企業(yè)。為此，財政扶持資金要充分考慮到眾多中小微企業(yè)的需求，放低扶持門檻和條件，真正關(guān)注成長性好、具有發(fā)展?jié)摿Φ闹行∥⑵髽I(yè)，體現(xiàn)“雪中送炭”的作用。

（三）嚴格縮小專項資金使用范圍，不斷優(yōu)化專項資金使用結(jié)構(gòu)

應及時理清專項資金專門用途、范圍和支付途徑，將各主管部門自用的專項經(jīng)費中包含的辦公經(jīng)費納入到各單位的部門經(jīng)費預算中。同時，明確和理順專項資金管理分配處室和戶管處室的職責及操作流程，遵循“誰管理、誰分配，誰下達、誰核對，誰確認、誰負責”的原則，加強統(tǒng)一協(xié)調(diào)，扎口管理。這樣有效杜絕主管部門將本應屬于日常行政經(jīng)費的項目放入專項資金里列支，以提高財政專項資金使用范圍的專注度，使之真正用于扶持經(jīng)濟（企業(yè)）發(fā)展，有效培植財源。

（四）不斷深入推進財政專項資金“撥改獎”、“撥改保”、“撥改投”使用方式改革

財政專項資金“撥改獎”使用方式仍是傳統(tǒng)的“點對點”扶持方式，而“撥改?！薄ⅰ皳芨耐丁边x擇合作對象時競爭性不強，應不斷深入加快推進。一是逐步縮小乃至取消“撥改獎”扶持方式，將這部分資金分配按需給“撥改?！薄ⅰ皳芨耐丁眱刹糠?。二是在“撥改?！?、“撥改投”環(huán)節(jié)選擇擔保公司、基金管理公司、銀行等合作伙伴時，要引入競爭性機制，在全國范圍內(nèi)實行招標，真正體現(xiàn)公開、公平、公正的市場化原則，并根據(jù)實施業(yè)績實行定期輪換，這樣既能有效調(diào)動各相關(guān)合作伙伴的積極性，形成有效制衡，又能充分放大財政資金的杠桿效應;否則在現(xiàn)有模式下，難以對這些合作伙伴形成有效制衡機制，容易產(chǎn)生壟斷局面。

（五）強化對財政專項資金的結(jié)余管理，不斷創(chuàng)新管理方法

2013年7月3日，國務院常務會議研究了激活財政存量資金，進一步盤活存量，把閑置、沉淀的財政資金用好等問題。一是年初編制財政專項資金預算總盤子時，按一定比例從總盤子里扣減。對專項資金上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余作為本年度預算來源統(tǒng)籌考慮。要深入分析近幾年財政專項資金年初預算額度和年終實際支付額度的差額。例如，財政專項資金年終實際執(zhí)行額占年初預算額的比重為80%，則可考慮在編制下一年度財政專項資金總盤子時，按85%的資金量通盤考慮，不必每一項專項資金都足額安排預算。在年中實際執(zhí)行時，確實出現(xiàn)執(zhí)行數(shù)大于預留數(shù)時，再按程序申請追加預算，可從預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或年度超收收入安排。二是提高專項資金預算編制的科學性和準確性，并細化到每一個具體的項目。逐步壓縮乃至取消那些只有預算資金規(guī)模而無具體項目的專項資金。年中對確有特殊情況需要追加專項預算的，要先在該專項沉淀結(jié)余資金中消化，然后再按程序報批，予以追加。三是在預算編制及執(zhí)行時，優(yōu)先使用上年結(jié)余資金，每年年底清理滾存結(jié)余，用好沉淀資金，將更多資金投入民生領(lǐng)域。將沉淀資金按輕重緩急逐步分配到社會保障、醫(yī)療、廉租房、城區(qū)改廁、公共交通、環(huán)保等領(lǐng)域，解決居民生活中的急難愁問題，進一步改善居民生活環(huán)境，提高生活質(zhì)量。

（六）加大對財政專項資金使用情況的監(jiān)督力度

加強對財政專項資金使用情況的監(jiān)督，有利于強化相關(guān)部門使用專項資金的責任意識。一是加強財政績效管理，全面推進預算績效目標管理，進行績效目標評價，建立以績效實現(xiàn)為導向、以績效評價為手段、以結(jié)果運用為保障的機制，進一步提高預算管理水平，優(yōu)化資源配置。特別是要加強評價結(jié)果運用，根據(jù)考評結(jié)果，安排、調(diào)整下一年度專項資金預算，強化績效考評結(jié)果對預算的約束力。二是加強財政監(jiān)督檢查。加強對財政專項資金使用的專項監(jiān)督，建立健全決策、執(zhí)行與效果評價相分離的監(jiān)督制約體系，完善內(nèi)部監(jiān)督檢查制度。定期對財政資金的使用情況進行跟蹤和反饋，及時調(diào)整和完善有關(guān)政策和資金分配辦法。三是充分發(fā)揮人大、審計、社會公眾等外部監(jiān)督作用。對審計和人大提出的問題要制定整改措施，認真進行整改，并按時上報整改情況和結(jié)果。建立財政與社會公眾的信息溝通渠道，調(diào)動廣大群眾參與監(jiān)督的積極性。對財政監(jiān)督檢查、審計監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的專項資金分配、使用和管理等違法違紀行為要進行責任追究，并公布處理結(jié)果。

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