新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑研究——以武漢為例

◎　袁方成　楊　燦

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑研究——以武漢為例

◎袁方成楊燦

摘 要：武漢新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展思路應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體，走城郊融合的城鎮(zhèn)化道路；因地制宜，走多元化的城鎮(zhèn)化道路；轉(zhuǎn)變方式，走綠色、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化道路；優(yōu)化管理，走市場(chǎng)配置型的城鎮(zhèn)化道路；提升服務(wù)，走功能互補(bǔ)型的城鎮(zhèn)化道路。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 新型城鎮(zhèn)化 武漢市 路徑選擇

在實(shí)施“十二五”規(guī)劃的收官之年，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，當(dāng)前全國各地正加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，特別是在深入實(shí)施促進(jìn)中部崛起、“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、擴(kuò)大內(nèi)需等戰(zhàn)略的過程中，為處在戰(zhàn)略交匯點(diǎn)上的武漢，提供了難得機(jī)遇，開辟了新的發(fā)展空間。為此，分析和總結(jié)武漢市新型城鎮(zhèn)化的新要求、新特征與新路徑，對(duì)我國新型城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展以及各地探索創(chuàng)新各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式和道路具有重要的借鑒和參考價(jià)值。

一、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的新要求

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確提出，城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。積極穩(wěn)妥扎實(shí)有序地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，是武漢市“十二五”期間的一項(xiàng)重要任務(wù)，是統(tǒng)籌中心城區(qū)與新城區(qū)之間城郊協(xié)調(diào)融合發(fā)展和武漢市經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，全面

建設(shè)小康社會(huì)的重大發(fā)展戰(zhàn)略，是大力推進(jìn)美麗江城、幸福武漢建設(shè)，建設(shè)國家中心城市和國際化大都市、復(fù)興大武漢的現(xiàn)實(shí)要求與實(shí)踐需求。

（一）推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是提升城市價(jià)值、復(fù)興大武漢，建設(shè)國家中心城市的戰(zhàn)略選擇

武漢城鎮(zhèn)化已進(jìn)入加快發(fā)展、快速推進(jìn)的重要階段。武漢市在2015年政府工作報(bào)告中指出，要全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，積極把握和主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，圍繞“支點(diǎn)之點(diǎn)”，突出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，突出建管并重提升城市功能品質(zhì)，突出完善公共服務(wù)增進(jìn)民生福祉，圓滿完成“十二五”規(guī)劃的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，為建設(shè)國家中心城市、復(fù)興大武漢奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。以推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化為重要途徑，不斷提升城市價(jià)值，推動(dòng)武漢成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、實(shí)力雄厚的大武漢，知識(shí)引領(lǐng)、創(chuàng)新領(lǐng)先的大武漢，智慧便捷、暢通九州的大武漢，宜居宜業(yè)、幸福和諧的大武漢，成為中國中部具有重要影響力的國家中心城市，引領(lǐng)形成區(qū)域一體、輻射全球的“大武漢都市圈”，為武漢實(shí)現(xiàn)全面復(fù)興注入了強(qiáng)大動(dòng)力。

早在國家制定的《促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃》的“重點(diǎn)地區(qū)發(fā)展”這一章中，提出要在中部地區(qū)培育武漢城市圈等城市群，作為促進(jìn)中部地區(qū)崛起的增長極。同時(shí)，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化正在由東部向中西部加快推進(jìn)[1]。武漢新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，是適應(yīng)武漢處于工業(yè)化加速推進(jìn)階段的新要求，把武漢城鄉(xiāng)區(qū)域作為包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)建設(shè)在內(nèi)的有機(jī)整體來統(tǒng)籌謀劃，是復(fù)興大武漢、建設(shè)國家中心城市戰(zhàn)略總體布局的有機(jī)展開。武漢綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力和城市功能不斷增強(qiáng)，步入了加速發(fā)展的上升期。推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新，提升城市功能和形象，要牢牢把握和緊緊抓住城鎮(zhèn)化進(jìn)程所蘊(yùn)含的巨大機(jī)遇，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和城鎮(zhèn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，積極推進(jìn)武漢市新型城鎮(zhèn)體系的建設(shè)和發(fā)展，為武漢市早日建成國家中心城市和國際化大都市以及開創(chuàng)武漢科學(xué)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（二）推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是加快武漢市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，促進(jìn)武漢市經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的重要路徑

在現(xiàn)代社會(huì)中，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的客觀要求和必然產(chǎn)物。城鎮(zhèn)化是工業(yè)化和現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)和載體，工業(yè)化和現(xiàn)代化的過程同時(shí)是城鎮(zhèn)化的過程。對(duì)現(xiàn)代工業(yè)和現(xiàn)代文明具有顯著的承載功能和聚集效益。城鎮(zhèn)化水平在相當(dāng)程度上也是一個(gè)國家和地區(qū)工業(yè)化和現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志。武漢市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，是適應(yīng)武漢處于工業(yè)化加速推進(jìn)階段的新要求。

從實(shí)踐來看，隨著工業(yè)化和現(xiàn)代化水平的提高，各地城市化水平不斷提高。城市化水平與工業(yè)化水平基本上是同步的。當(dāng)前武漢市工業(yè)化和現(xiàn)代化正處于加速發(fā)展的重要時(shí)期，隨著工業(yè)化和現(xiàn)代化的發(fā)展，迫切要求武漢市工業(yè)布局不斷調(diào)整和優(yōu)化，進(jìn)一步提高工業(yè)和資源的聚集程度，推動(dòng)人口向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向開發(fā)園區(qū)集中。這是當(dāng)前推進(jìn)新型工業(yè)化和現(xiàn)代化的迫切要求和必然趨勢(shì)。同時(shí)，城鎮(zhèn)化也

是帶動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過程，是一個(gè)生產(chǎn)要素和人口在空間上合理聚集的過程。改革開放30多年來，珠三角、長三角、環(huán)渤海等發(fā)達(dá)地區(qū)率先發(fā)展，在形成外向型經(jīng)濟(jì)格局的同時(shí)，形成人口和經(jīng)濟(jì)集聚程度較高的城市群，有力地帶動(dòng)了東部沿海地區(qū)的迅速發(fā)展，成為全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極。[2]中西部地區(qū)與東部地區(qū)的發(fā)展差距，在很大程度上表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化水平的滯后，區(qū)域城鎮(zhèn)化水平?jīng)Q定和影響區(qū)域綜合競(jìng)爭力?？梢钥闯?，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的支撐點(diǎn)，是加快武漢市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，促進(jìn)武漢市經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的重要路徑。

（三）推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合式發(fā)展的必然步驟

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題一直是黨和政府工作的“重中之重”。在人多地少、資源緊缺的條件下，依靠土地和農(nóng)業(yè)不可能讓農(nóng)民和農(nóng)村富裕起來，也難以實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展最終還是取決于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。從武漢當(dāng)前發(fā)展實(shí)際來看，城郊發(fā)展不平衡，就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等依然是城鎮(zhèn)居民面臨的最直接最現(xiàn)實(shí)的問題，改善城鄉(xiāng)困難群眾生產(chǎn)生活條件的任務(wù)還十分繁重。解決“三農(nóng)”問題的根本出路在于加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化。農(nóng)業(yè)要把糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品做多、做優(yōu)；農(nóng)民要把人數(shù)做少、收入做高，農(nóng)村要實(shí)現(xiàn)精神文明、生態(tài)文明，這是“三農(nóng)”工作的基本目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)必須堅(jiān)定不移地走新型城鎮(zhèn)化的路子。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，是促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手，新型城鎮(zhèn)化作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的支撐點(diǎn)，也是解決“三農(nóng)”問題的總鑰匙。城鎮(zhèn)化既可以使農(nóng)村富余勞動(dòng)力從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化，也可以相應(yīng)增加農(nóng)民人均擁有資源量，從而提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和商品化率，還可以提升城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增強(qiáng)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的能力，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展[3]。健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制，積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，是把武漢市城鄉(xiāng)區(qū)域作為包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)建設(shè)在內(nèi)的有機(jī)整體來統(tǒng)籌謀劃的有機(jī)展開。

國家深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，武漢作為中部地區(qū)和長江中游的中心城市，多重戰(zhàn)略機(jī)遇疊加，區(qū)位、交通、科教、市場(chǎng)等優(yōu)勢(shì)將進(jìn)一步增強(qiáng)和充分釋放，加速轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)、競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)。促進(jìn)武漢城鄉(xiāng)融合式發(fā)展的出路在于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)[4]。堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理，建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制機(jī)制，形成城鄉(xiāng)資源配置一體化、基礎(chǔ)設(shè)施一體化、空間和產(chǎn)業(yè)布局一體化、基本公共服務(wù)一體化，提升城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增強(qiáng)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的能力，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合式發(fā)展，形成區(qū)域戰(zhàn)略新格局，努力建設(shè)國家中心城市的新局面。

（四）推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是武漢市深度融入“兩圈兩帶”和長江中游城市群建設(shè)的有效手段

“兩圈兩帶”和長江中游城市群總體發(fā)展戰(zhàn)略是貫徹科學(xué)發(fā)展觀的重大舉

措，是深化對(duì)湖北省情認(rèn)識(shí)的重要成果，目的在于對(duì)接國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?！皟扇蓭А焙烷L江中游城市群既是產(chǎn)業(yè)圈、產(chǎn)業(yè)帶，又是城鎮(zhèn)圈、城鎮(zhèn)帶。作為“兩圈兩帶”和長江中游城市群的中心城市的武漢要深度融入全面實(shí)施“兩圈兩帶”和長江中游城市群發(fā)展戰(zhàn)略，必須以加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化為抓手和支撐，以城鎮(zhèn)化帶動(dòng)和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

如何擴(kuò)大內(nèi)需，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有內(nèi)在和持續(xù)的動(dòng)力和拉力，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中迫切需要解決的問題。從國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境條件變化和我們所處的發(fā)展階段來看，城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含著巨大的內(nèi)需空間，最大的內(nèi)需是城鎮(zhèn)化，最雄厚的內(nèi)需潛力在城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化既能增加投資，又能拉動(dòng)消費(fèi)，是擴(kuò)大內(nèi)需的必然選擇。同時(shí)，城鎮(zhèn)化為生產(chǎn)要素的高效聚集構(gòu)筑平臺(tái)[5]。工業(yè)化創(chuàng)造供給，城鎮(zhèn)化創(chuàng)造需求。沒有工業(yè)，城鎮(zhèn)失去依托，沒有城鎮(zhèn)，二、三產(chǎn)業(yè)就缺乏載體。一個(gè)城市的成長發(fā)展過程就是工業(yè)化與城市化相互促進(jìn)的過程。城市需求，最基本的因素是人。有了人的聚集，生產(chǎn)要素就會(huì)聚集，有了生產(chǎn)要素的聚集和激蕩，就會(huì)產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)需求，產(chǎn)業(yè)才能搞起來。也正因如此，武漢市委、市政府不僅將城鎮(zhèn)化作為遠(yuǎn)郊發(fā)展的重要途徑，也視為城市經(jīng)濟(jì)“擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、促發(fā)展”的重要抓手。

表1　武漢新型城鎮(zhèn)化的主要特征

二、新型城鎮(zhèn)化的新特征

2013年，黨在十八大提出要改變目前“要地不要人的偽城鎮(zhèn)化”、提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。中央和部委先后印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》、《關(guān)于落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議主要任務(wù)的分工方案》、《關(guān)于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作的通知》，積極穩(wěn)妥地推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化已成為新時(shí)期的國家戰(zhàn)略。

（一）“新”的指導(dǎo)思想：科學(xué)發(fā)展觀

發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化水平遙遙領(lǐng)先，在這巨大的壓力下，部分地方政府單純追求人口和規(guī)模的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的發(fā)展也因此不可避免地步入了片面城鎮(zhèn)化的誤區(qū)。這導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展不但脫離了城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，破壞了人們賴以生存的環(huán)境，犧牲了子子孫孫的利益，而且違背了人口與經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、資源協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)律，倘

若一直這樣下去，必然會(huì)受到大自然的懲罰。事實(shí)上，武漢的城市發(fā)展是以主城區(qū)擴(kuò)張為主，小城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢，規(guī)模小，聚集程度低，對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)力差。中心城區(qū)因過度擴(kuò)張而引發(fā)的“城市病”尤其突出。為此，武漢新型城鎮(zhèn)化道路必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想，科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)的是以人為本、全面可持續(xù)發(fā)展，它要求在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，突破片面城鎮(zhèn)化的局限[6]。

（二）“新”的發(fā)展模式：集約化、生態(tài)化

新型城鎮(zhèn)化道路明確了集約化、生態(tài)化的發(fā)展模式，這兩種模式是符合我國城鎮(zhèn)化道路實(shí)際的。集約化發(fā)展模式是一種科學(xué)的、合理的、內(nèi)涵式的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，通過對(duì)城鎮(zhèn)內(nèi)部現(xiàn)有資源的整合，優(yōu)化城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)，完善城鎮(zhèn)功能、增加城鎮(zhèn)內(nèi)涵。生態(tài)化發(fā)展模式強(qiáng)調(diào)的是人類在生產(chǎn)生活過程中對(duì)自然環(huán)境的保護(hù)，強(qiáng)調(diào)人與自然、環(huán)境和諧發(fā)展。集約化、生態(tài)化是科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，也是我國新型城鎮(zhèn)化道路的必然選擇[7]。它們是一個(gè)包含了城鄉(xiāng)社會(huì)生產(chǎn)方式和人民生活消費(fèi)方式及其社會(huì)結(jié)構(gòu)與價(jià)值觀念轉(zhuǎn)變創(chuàng)新的全面綠色發(fā)展的關(guān)鍵性概念。2015年，武漢被列入國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)，同時(shí)，在中法武漢生態(tài)示范城項(xiàng)目中，武漢城市圈被選作為中法城市可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)議試點(diǎn)，武漢市將以生態(tài)示范城建設(shè)為契機(jī)，運(yùn)用中法兩國在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、建造和管理領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，著力于探索新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制創(chuàng)新，以期推進(jìn)以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的融合發(fā)展。

（三）“新”的基本內(nèi)容：功能多元化、體系合理化

功能多元化是新型城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)容之一，城鎮(zhèn)是區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)文化中心，具有多方面的綜合功能。一方面，城鎮(zhèn)化過程中，人們的生產(chǎn)生活方式從第一產(chǎn)業(yè)逐漸過渡到二、三產(chǎn)業(yè)，人們的生產(chǎn)和生活環(huán)境有了一定的提高；另一方面，城鎮(zhèn)化過程會(huì)帶來新的勞動(dòng)力、資本和技術(shù)，這些新的生產(chǎn)要素的聚集會(huì)給城鎮(zhèn)帶來經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。體系合理化也是新型城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)容之一，城鎮(zhèn)體系是指一定區(qū)域內(nèi)通過組合多個(gè)空間關(guān)系密切的小城鎮(zhèn)而形成的城鎮(zhèn)群體組織，城鎮(zhèn)群體組織無論在聚集還是輻射功能上都具有強(qiáng)大的效應(yīng)，是以往那些中小城市所無法替代的。體系合理化的城鎮(zhèn)化道路是在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下形成的，是符合我國客觀實(shí)際的，新型城鎮(zhèn)化要在協(xié)調(diào)發(fā)展各類大中小城鎮(zhèn)過程中，構(gòu)建出一個(gè)結(jié)構(gòu)完整、聚集和輻射功能強(qiáng)大的城鎮(zhèn)體系[8]。針對(duì)武漢發(fā)展實(shí)際，應(yīng)重新梳理武漢城市體系，并制定相適應(yīng)的城市發(fā)展策略。

（四）“新”的基本目標(biāo)：統(tǒng)籌和規(guī)劃城鄉(xiāng)一體化

長期以來，武漢一直實(shí)行城鄉(xiāng)二元體制，城市公共服務(wù)與農(nóng)村公共服務(wù)不論是在供給數(shù)量還是在供給水平上均存在較大差距，導(dǎo)致長期以來城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等。武漢市是湖北省政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，湖北省會(huì)城市、武漢城市圈的中心城市，同時(shí)也是推動(dòng)武漢城市圈發(fā)展的龍頭城市。2007年，武漢城市圈被批準(zhǔn)為全國“兩型社會(huì)”建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，

并通過改革，破除城鄉(xiāng)二元體制，形成區(qū)域間城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局。2008年開始，武漢開始在推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)管理、人口素質(zhì)提升6個(gè)方面實(shí)施一體化。隨著武漢市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷推進(jìn)。然而，由于戶籍問題、城鎮(zhèn)化中的土地利用及農(nóng)民權(quán)益、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障等問題嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，影響了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。因此，新型城鎮(zhèn)化就是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，真正做到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、居民生活水平共同發(fā)展[9]。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要鼓勵(lì)城市支持農(nóng)村發(fā)展。積極推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、組織建設(shè)“六個(gè)一體化”，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。如正在編制的《武漢市新型城鎮(zhèn)化暨全域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃》，旨在通過完善就業(yè)支撐、均衡城鄉(xiāng)服務(wù)、提升設(shè)施水平，保障城鄉(xiāng)居民最終具有公平公正的發(fā)展機(jī)會(huì)，共享新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展紅利。其目的則在于統(tǒng)籌和規(guī)劃城鄉(xiāng)一體化，為破解城鄉(xiāng)二元體制奠定基礎(chǔ)。

三、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的新路徑

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)”?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》將“加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，以人的城鎮(zhèn)化為核心”作為指導(dǎo)思想和基本原則?！巴晟瞥擎?zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，積極穩(wěn)妥推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”也是湖北省委十屆四次全會(huì)提出的一項(xiàng)重要任務(wù)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)下，推動(dòng)武漢城鎮(zhèn)由偏重規(guī)模擴(kuò)張向規(guī)模擴(kuò)張和功能提升并重轉(zhuǎn)變，由偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展向注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，由偏重城市發(fā)展向注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展轉(zhuǎn)變，是武漢市“十二五” 期間的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是加快建設(shè)國家中心城市的歷史使命。在任何國家和社會(huì)中，城市化都是在特定的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治及歷史背景下進(jìn)行的，不可避免地受到特定的環(huán)境、條件和制度的制約[10]。結(jié)合武漢實(shí)際，走武漢特色的新型城鎮(zhèn)化應(yīng)著力于以下幾方面：

（一）城鄉(xiāng)一體，走城郊融合的城鎮(zhèn)化道路

城鎮(zhèn)化的首要表現(xiàn)和核心內(nèi)容是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移和聚集。我國城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)及主要困難之一就是如何順利轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口尤其是龐大的剩余勞動(dòng)力。然而，長期以來，同全國其他地區(qū)一樣，武漢郊區(qū)農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移一直受制于城鄉(xiāng)二元化的體制，在狹小的空間中選擇，并由此引發(fā)諸多的問題。二元化體制不僅是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性障礙，也是阻礙武漢城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的結(jié)構(gòu)性障礙。當(dāng)前武漢已進(jìn)入加速破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期，必須將新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展置于城鄉(xiāng)一體化的格局下進(jìn)行推進(jìn)。為此，要以破除城鄉(xiāng)二元體制為抓手，竭力創(chuàng)造農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和聚集、城鄉(xiāng)資源的合理配置提供條件。由于城鎮(zhèn)化既是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的過程[11]，也是城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張和農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化的過程，城鎮(zhèn)化的發(fā)展就要求破除城鄉(xiāng)二元化的戶籍管理體制、二元化的城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度并建立相應(yīng)的城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系。

（二）科學(xué)規(guī)劃，走多元化的城鎮(zhèn)化道路

城鎮(zhèn)化是人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)聚集的過程，它直接帶來城鄉(xiāng)人居空間布局的調(diào)整和變化[12]。武漢市的人口和資源相對(duì)分布不均，各區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及文化生態(tài)環(huán)境有較大差異。在城鎮(zhèn)化過程中，必須對(duì)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)空間布局、公共設(shè)施建設(shè)及生態(tài)環(huán)境保障等科學(xué)規(guī)劃，合理布局。與此同時(shí)，由于武漢中心城區(qū)與近郊、遠(yuǎn)郊之間自然、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件稟賦各異，環(huán)境承載力和城市綜合承載力千差萬別，簡單地強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)展中心城區(qū)還是重點(diǎn)推進(jìn)新城區(qū)“獨(dú)立成市”都難以符合各區(qū)的實(shí)際。因此，應(yīng)根據(jù)武漢當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、區(qū)位特點(diǎn)、資源稟賦和環(huán)境基礎(chǔ)，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)帶動(dòng)、產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)、綠色發(fā)展、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、突出特色的原則，堅(jiān)持“大小多少”和“三個(gè)層次”的城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，加強(qiáng)各城區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和分工協(xié)作，實(shí)現(xiàn)城市以及地區(qū)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和共同發(fā)展，構(gòu)建以武漢城市圈為核心，以城市群和中心城市為支撐，以長江經(jīng)濟(jì)帶為紐帶，具有區(qū)域競(jìng)爭力的城鎮(zhèn)空間布局結(jié)構(gòu)。

（三）轉(zhuǎn)變方式，走綠色、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化道路

截至2014年末，武漢市常住人口1033.80萬人，市域范圍面積8494.41平方公里，僅為湖北省面積的4.6％；市域周長977.28公里，7個(gè)中心城區(qū)面積863平方公里，建成區(qū)面積552.61平方公里，可開發(fā)土地資源非常有限。資源能源、生態(tài)承載、環(huán)境制約等是武漢經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中亟待解決的問題，缺煤、少油、乏氣成為制約武漢可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。人口資源環(huán)境條件決定了武漢的城鎮(zhèn)化，只能在一些發(fā)展條件較好、人口密集、城鎮(zhèn)密布的地區(qū)集中展開。為此，必須走一條走綠色、低碳、高端、可持續(xù)、能推廣的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

國家深入實(shí)施促進(jìn)中部崛起、“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、擴(kuò)大內(nèi)需等戰(zhàn)略，為處在戰(zhàn)略交匯點(diǎn)上的武漢，提供了難得機(jī)遇，開辟了新的發(fā)展空間。武漢的城鎮(zhèn)化發(fā)展不可能也不允許重復(fù)長三角、珠三角的歷史路徑，以犧牲生態(tài)環(huán)境和農(nóng)村耕地為代價(jià)來換取非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的快速擴(kuò)張和城鎮(zhèn)建設(shè)用地的無序蔓延。武漢城市圈已被國家確定為“兩型社會(huì)”試驗(yàn)區(qū)并被賦予先行先試的政策創(chuàng)新權(quán)。借此機(jī)遇，武漢城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)按照建設(shè)國家級(jí)的生態(tài)示范城的要求，堅(jiān)持綠色發(fā)展，致力于宜居城市、生態(tài)城市、園林城市和文明城市建設(shè)，把城鄉(xiāng)發(fā)展與提高資源利用效率、改善生態(tài)環(huán)境有機(jī)結(jié)合起來，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中應(yīng)轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，從“外延式擴(kuò)張”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?nèi)聚式發(fā)展”[13]，立足區(qū)域環(huán)境承載力，著力提高城鎮(zhèn)綜合承載力，走武漢特色的綠色、可持續(xù)城鎮(zhèn)化道路。

（四）優(yōu)化管理，走市場(chǎng)配置型的城鎮(zhèn)化道路

無論從國外的經(jīng)驗(yàn)還是我國改革以來的實(shí)踐來看，市場(chǎng)是資源優(yōu)化配置的有效方式，市場(chǎng)競(jìng)爭也是活力與效率之源。改革以來武漢工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的根本原因是不斷改革和發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，必須改變現(xiàn)行的依靠農(nóng)民的土

地、資源和積累支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的方式，切實(shí)保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。城鎮(zhèn)化本身是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)代化的過程，是農(nóng)村和農(nóng)民群眾繁榮富裕的過程。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展及發(fā)展道路的成功與否最終都取決于是否有助于農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民的富裕，是否有助于城鄉(xiāng)的繁榮與社會(huì)的和諧融合。在現(xiàn)代市場(chǎng)“無形的手”的調(diào)節(jié)下，只要生產(chǎn)要素能自由流動(dòng)，城鄉(xiāng)之間及工農(nóng)之間的比較收益也將逐漸趨于平衡。作為國家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)城市，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)體制改革，更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，也是武漢城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

（五）提升服務(wù)，走功能互補(bǔ)型的城鎮(zhèn)化道路

城鎮(zhèn)功能除了產(chǎn)業(yè)功能外，還包括公共服務(wù)功能、居住功能、生態(tài)環(huán)保功能等，這些共同構(gòu)成了城鎮(zhèn)綜合承載能力。強(qiáng)化功能，提高綜合承載能力是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)。要強(qiáng)調(diào)城、鄉(xiāng)的空間異質(zhì)性，“宜城則城、宜鎮(zhèn)則鎮(zhèn)、宜村則村”，形成功能互補(bǔ)的城鄉(xiāng)關(guān)系；編制產(chǎn)城融合發(fā)展規(guī)劃，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目向新城聚集，推進(jìn)新城區(qū)產(chǎn)業(yè)、功能和城市格局現(xiàn)代化；加快建設(shè)城鎮(zhèn)市政道路、供水排水、污水處理、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施，完善教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)設(shè)施；積極開展生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)村“四級(jí)聯(lián)創(chuàng)”，創(chuàng)建國家級(jí)“美麗鄉(xiāng)村”、省級(jí)“宜居村莊”；探索“菜籃子”工程跨區(qū)域發(fā)展，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工，推進(jìn)賞花經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；⑵放苹?，提升現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)發(fā)展水平；持續(xù)改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，確保水利工程質(zhì)量，加快農(nóng)村電網(wǎng)改造，支持革命老區(qū)建設(shè)發(fā)展。引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，縱深推進(jìn)農(nóng)村改革，加強(qiáng)功能建設(shè)和環(huán)境品質(zhì)的提升。經(jīng)驗(yàn)表明，加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既有利于強(qiáng)化城鎮(zhèn)功能，提升城鎮(zhèn)品位，也有利于克服城鎮(zhèn)發(fā)展中帶來交通擁擠、住房緊張、環(huán)境惡化等“城市病”。

當(dāng)前，武漢市城鎮(zhèn)化已進(jìn)入加快發(fā)展、快速推進(jìn)的重要階段。武漢市“十二五”規(guī)劃的《建議》明確提出要“加快推進(jìn)新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合式發(fā)展”，“加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)”。2015年政府工作報(bào)告中也明確提出，要堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、四化同步，加快推進(jìn)新城區(qū)“獨(dú)立成市”。因此，從總體上看，城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)系統(tǒng)的工程與有機(jī)的體系，需要政府提供宏觀的政治制度與體制環(huán)境，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化必須從法律、體制、制度等層面人手，破除傳統(tǒng)體制、制度及法律法規(guī)的束縛，形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要組織機(jī)制、財(cái)政基礎(chǔ)及相關(guān)法律制度基礎(chǔ)，這也是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。

總之，新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)不斷探索的過程。作為中部地區(qū)的典型代表，武漢應(yīng)站在國家實(shí)施促進(jìn)中部地區(qū)崛起的戰(zhàn)略高度，充分利用推進(jìn)城市圈“兩型”社會(huì)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)和東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)的重大機(jī)遇，深度融入“兩圈兩帶”和長江中游城市群合作，統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域流域要素集群，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、城鎮(zhèn)化改革大試驗(yàn)，構(gòu)建大都市圈，同時(shí)為全國各地探索創(chuàng)新各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式和道路提供有益的參考和借鑒。

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（責(zé)任編輯：盧小文）

Study on the Development Path of New-Type Urbanization: A Case Study of Wuhan

Yuan Fangcheng, Yang Can

Abstract:The development strategy of Wuhan’s new-type urbanization should adhere to urban-rural integration and plough the path to fusion of suburbs; adjust measures to local conditions, and take the urbanization path of diversification; transform the mode, and choose the green and sustainable urbanization path; optimize management, and step on the urbanization path of market allocation; improve the service level, and pick up the urbanization path of complementary functions.

Keywords:Urbanization; New-type urbanization; Wuhan; Path selection

作者簡介：袁方成，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新中心教授，湖北經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院研究員，主要從事中外地方和基層治理研究。楊燦，華中師范大學(xué)湖北經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院助理研究員。

【基金項(xiàng)目】2015年度國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口—土地及其財(cái)政投入的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15BZZ045）；武漢市2015年軟科學(xué)計(jì)劃項(xiàng)目“武漢市新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2015040606010237）。

【中圖分類號(hào)】TU984 doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2015.06.006