我國教育行政體制改革三十年歷程述評

于勝剛，王璐

（北華大學教科院，吉林 吉林132013）

一、我國教育行政體制改革的基本歷程

教育行政體制是指一個國家的教育行政組織系統(tǒng)，是國家對教育領導管理的組織機構形式和工作制度的總稱，是確定政府與學校以及其他機構之間如何劃分教育管理權力的基本管理制度。從組織管理體制來看，我國依據 “統(tǒng)一領導、分級管理”的基本原則，實行中央、省、市、縣四級管理體制?；A教育實行 “由地方負責、分級管理”的體制；高等教育實行 “中央和省級政府兩級管理、以省級政府管理為主”的管理體制。1978年至今，我國教育行政體制改革經歷了如下幾個階段。

（一）全面恢復 “統(tǒng)一領導、分級管理”計劃管理體制階段 （1978年～1984年）

1978年召開的黨的十一屆三中全會，開啟了我國改革開放的歷史進程。1978年到1984年的7年期間，主要是我國教育事業(yè)的恢復與重建階段。在教育行政體制方面，基本上恢復了20世紀60年代初實行的 “統(tǒng)一領導、分級管理”的基本格局。1978年，教育部先后制定了 《全日制小學暫行工作條例 （試行草案）》、《全日制中學暫行工作條例（試行草案）》、《重點高等學校暫行工作條例 （試行草案）》。1979年，中共中央批轉教育部建議，重新頒發(fā) 《關于加強高等學校統(tǒng)一領導，分級管理的決定》的報告，同意對高等學校實行統(tǒng)一領導，實施對口管理。1980年發(fā)布的 《關于普及小學教育若干問題的決定》表明，黨和政府對原有的 “人民教育國家辦”的辦學體制向 “人民教育人民辦”轉變進行了路徑思考，為后來基礎教育實行 “分級辦學、分級管理”的體制奠定了基礎［1］。

（二）開啟改革計劃管理體制階段 （1985年～1992年）

自20世紀80年代中期開始，針對 “左”的影響和計劃經濟體制的弊端，黨和政府開啟了經濟體制、科技體制和教育體制改革的序幕。1985年到1992年期間，是基礎教育進一步發(fā)展和完善 “地方負責、分級管理”的階段。高等教育領域在辦學體制，投資體制，教育行政管理體制，招生、收費和就業(yè)制度，高校內部管理體制等五個方面進行了改革，進一步擴大了高校的辦學自主權；擴大了地方管理高校的權力和責任，增強了省級政府管理大學的積極性和責任感；加大了地方對高校的投入，加強了地方經濟、社會發(fā)展與高等教育之間的聯系。

1985年5月，黨中央討論通過了 《中共中央關于教育體制改革的決定》，以教育體制改革為突破口，確立了我國教育事業(yè)改革發(fā)展的重大戰(zhàn)略方針，開啟了教育體制改革新征程，確定改革的根本目的是逐步建立起以國家宏觀調控為主導、地方政府辦學為主體，社會各界共同辦學，學校自主辦學、治校的新體制［2］。此決定是我國教育改革與發(fā)展的綱領性政策，拉開了全面改革教育體制的序幕，對其后中國教育的發(fā)展產生了深遠影響［3］。

1986年，《中華人民共和國義務教育法》頒布，明確規(guī)定義務教育要 “在國務院領導下，實行地方負責，分級管理”。這是國家以法律形式規(guī)定義務教育階段實行 “地方負責，分級管理”的體制。至此，我國中小學領導和管理體制的基本原則及改革方向正式確立［4］。同年，國務院頒布 《高等教育管理職責暫行規(guī)定》和 《普通高等學校設置暫行條例》，重新規(guī)定了國家相關部門和地方政府管理高等教育方面的職責和相互之間的關系。這一時期，通過高等教育行政體制改革，基本保證了我國高等教育的宏觀管理秩序，調動了中央、地方、學校及社會的辦學積極性。

（三）深化教育行政體制改革階段 （1993年～2002年）

20世紀90年代，我國進入實現現代化建設第二步戰(zhàn)略目標和建設社會主義市場經濟的關鍵時期。1993年，中共中央和國務院下發(fā)的 《中國教育改革和發(fā)展綱要》（下文簡稱 “《綱要》”）。決定把教育行政管理體制改革推向深化，力求建立起與社會主義市場經濟體制相適應的教育體制，市場因素進一步介入到體制改革中來。本階段，基礎教育管理體制改革的重要任務就是解決政府的缺位問題，在 “地方負責、分級管理”體制的基礎上提出建設 “以縣為主”的管理體制，同時要求繼續(xù)深化高等教育體制改革。

1.基礎教育行政體制改革——從 “地方負責、分級管理”到 “以縣為主”?！毒V要》要求辦學主體實現多元化，指出： “改革政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制。在現階段，基礎教育應以地方政府辦學為主?！?994年6月，中共中央、國務院討論通過了《關于 〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》（下文簡稱 “《實施意見》”），明確了基礎教育階段各級政府的責任，并突出了縣級政府的責任。

1995年3月，《中華人民共和國教育法》頒布，這是新中國關于教育事業(yè)的第一部大法。對中央政府和地方政府在教育發(fā)展管理上的職責權限作出了明確規(guī)定：“國務院和地方各級人民政府根據分級管理、分工負責的原則，領導和管理教育工作。中等及中等以下教育在國務院領導下，由地方人民政府管理。”該法律是我國教育行政機構建設走上法治軌道的重要基石。“分級管理”是指各級人民政府對各級各類教育都負有不同的管理職能；“分工負責”是指在同一級政府內，各部門如教育、計劃、財政、人事等部門根據不同的職能分工，對教育事業(yè)發(fā)展負有不同的管理責任［5］。

2001年，國務院頒布了 《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，明確農村義務教育 “實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”，要求中央和各級政府要加大財政轉移支付力度，明確各級政府發(fā)展義務教育的財政責任。這對于解決中國區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間經濟社會發(fā)展的不平衡性和差異性問題，具有較強的現實意義。

2.高等教育行政體制改革——建立 “兩級管理、分工負責，國家宏觀指導、省級政府統(tǒng)籌”的運行機制?！毒V要》要求繼續(xù)深化高等教育體制改革，解決政府與高等學校、中央與地方、國家教委與中央各業(yè)務部門之間的關系，逐步建立起政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制?！秾嵤┮庖姟分赋觯骸案叩冉逃鸩綄嵭兄醒牒褪?、自治區(qū)、直轄市兩級管理，以省級政府為主的體制。認真貫徹落實國務院關于 《高等教育管理職能暫行規(guī)定》中有關中央和地方對高等教育的管理權限。逐步擴大省級政府的教育決策權和統(tǒng)籌權?！?/p>

1998年8月，《中華人民共和國高等教育法》頒布，以法律的形式進一步規(guī)定中央與地方、政府與高校之間的權責關系，擴大了高校的辦學自主權和地方政府的高等教育管理權限。該法在規(guī)范高等教育宏觀管理秩序的同時，也對高等教育內部秩序做出了基本規(guī)范。在管理體制方面，明確規(guī)定了高等教育管理體制改革的任務、目標和原則等，第十三條規(guī)定：“國務院統(tǒng)一領導和管理全國高等教育事業(yè)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌協(xié)調本行政區(qū)域內的高等教育事業(yè)，管理主要為地方培養(yǎng)人才和國務院授權管理的高等學校?！边@有助于加大地方政府的統(tǒng)籌力度，從而使高等學校能夠更好地為地方社會經濟建設服務［6］。

（四）教育行政體制改革縱深發(fā)展階段 （2003年～）

2003年至今，是我國教育行政體制改革的深化時期，促進教育公平和提高教育質量是這一時期教育改革與發(fā)展的兩個核心目標。基礎教育方面，逐步建立了公共問責機制，接受市場機制的有限介入，開始建立并完善省、市、縣各級政府和各級學校的績效標準，以及農村義務教育經費投入保障機制。高等教育方面，在體制改革繼續(xù)全面深化的基礎上，突出 “管理體制改革”這個重點和難點，集中力量，明確目標，限期突破。改革主要表現為“全面深化”和著力于重點和難點。

2004年，教育部下發(fā)了 《2003～2007年教育振興行動計劃》。規(guī)范教育行政部門在政策制定、宏觀調控和監(jiān)督指導方面的職能，依法保障地方教育行政部門的教育統(tǒng)籌權和學校辦學自主權；健全重大決策的規(guī)則和程序，建立科學民主決策機制；要求探索建立現代學校制度。

2006年6月，全國人大常委會通過了新修訂的 《中華人民共和國義務教育法》。規(guī)定：“實施義務教育，不收學費、雜費。國家建立義務教育經費保障機制，保證義務教育制度的實施。”在強調“以縣為主”管理體制的基礎上，突出了教育投入要由中央、省、地 （市）、縣四級政府共同承擔責任。它標志著實施免費義務教育已經上升為國家意志，是 “中國教育發(fā)展史上的重要里程碑”；標志著中國義務教育實現了由 “人民教育人民辦”到“義務教育政府辦”的重大歷史性轉變。

2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010～2020年）》頒布，在管理體制改革方面，要求 “健全統(tǒng)籌有力、權責明確的教育管理體制。以轉變政府職能和簡政放權為重點，深化教育管理體制改革，提高公共教育服務水平。明確各級政府責任，規(guī)范學校辦學行為，促進管辦評分離，形成政事分開、權責明確、統(tǒng)籌協(xié)調、規(guī)范有序的教育管理體制”。對中央、地方各級政府的責任分工進行了具體的規(guī)定。

二、教育行政體制改革取得的成效與問題

自1978年至今，我國教育行政體制改革的步伐從未停止，從高度中央集權的權力體制逐步轉變?yōu)榻y(tǒng)一領導、分工負責、分級管理的分權體制，建成了適應社會主義市場經濟體制的教育行政體制基本框架。初步形成了覆蓋整個社會的教育體系，構建了初等教育、中等教育與高等教育，普通教育與職業(yè)教育，學歷教育與非學歷教育，課堂教學與遠程教育相結合的多層次、多類型和多形式的教育格局，并向終身教育的方向發(fā)展［7］。但是，改革遺留下的老問題以及不斷產生的新問題還在影響和制約著教育事業(yè)的發(fā)展，亟待研究者與實踐者進一步探討和解決，以適應社會主義市場經濟體制下社會不斷變化、不確定性日益增強的現實以及社會多樣化的需求。

（一）取得的成效

1.形成了 “統(tǒng)一領導，分級管理”的教育行政體制。20世紀80年代中期以來，在 “分級辦學、分級管理”等原則的指導下，基礎教育方面，城市的行政體制一般實行市、區(qū)兩級辦學、兩級管理。個別城市在區(qū)以下設學區(qū)管理本學區(qū)的基礎教育。農村地區(qū)實行大致分為2～4級的辦學管理形式。高等教育方面，形成了中央和省級政府兩級管理、分工負責的管理體制，進行了擴大高等學校辦學自主權以及聯合辦學等方面的改革。新的高等教育行政體制為我國高等教育在21世紀的發(fā)展奠定了堅實基礎，具有重要的戰(zhàn)略意義。

2.優(yōu)化教育管理結構，逐步理順事權關系。優(yōu)化基礎教育管理結構，規(guī)定了中央、省、市、地方教育管理機構的管轄范圍和權限，從傳統(tǒng)的命令與服從逐漸轉變?yōu)橹笇c合作的相對獨立的隸屬關系。這些轉變增強了地方管理部門的權力，提高了地方的辦學積極性，增強了地方政府的責任感。

3.基本建立起教育法規(guī)體系，教育事業(yè)開始步入依法治教軌道。30年來，國家以推進教育發(fā)展與改革為核心，大力推進教育立法工作，全國各級人民代表大會出臺了一系列關于基礎教育和高等教育的行政法規(guī)、地方性教育法規(guī)和規(guī)章制度，初步形成了有中國特色的社會主義教育法規(guī)體系［8］。使教育基本的、重要的方面都做到了有法可依，為教育事業(yè)的改革和發(fā)展、規(guī)范各級各類辦學行為、保護學校和師生合法權益、提高教育質量及工資標準、教育投入體制等方面提供了堅實的法治基礎。

4.實行教育行政體制改革，促進教育公平的進一步實現。堅持教育的公益性和普惠性，是中國特色社會主義教育的顯著特征。近幾年來，在促進教育公平、努力提供均等化的基礎公共教育服務等方面，全社會的受教育機會、公共教育資源配置、教育制度規(guī)則的公平狀況等方面，都有明顯提高。例如，堅持教育資源向農村地區(qū)、民族地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)和薄弱學校傾斜，將新增教育經費主要用于農村，目的即在于逐漸縮小教育發(fā)展的城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和校際差距，逐步實現國家的教育公平。

（二）存在的問題

1.教育發(fā)展的區(qū)域不平衡性。隨著國家統(tǒng)一領導、分工負責、分級管理的分權體制改革步伐的加快，辦學權限與投資責任主體不斷下移，區(qū)域教育的發(fā)展主要取決于各地區(qū)的經濟發(fā)展水平以及地方政府財政的收支情況。例如，在實施 “以縣為主”的基礎教育行政體制的過程中，由于地區(qū)經濟發(fā)展的差異性，基礎教育區(qū)域發(fā)展出現不均衡性，并加重了地方政府的財政負擔［9］。這種不均衡性不僅表現在內陸與沿海地域之間，西部、東部和中部之間，也體現在位于同一區(qū)域內的城鄉(xiāng)之間。

2.改革進入 “深水區(qū)”，部分政策落實不力。教育行政體制的改革是通過教育政策的規(guī)范來實現的，教育政策的制定是制定主體依據自身利益需求，結合各種利益群體的要求，對復雜的利益關系進行調整的過程。而政策執(zhí)行者往往是各級各部門的教育相關領域工作者，尤其是一線的實踐者。但由于雙方所處位置不同，考慮問題的方式不同，對利益的訴求也不同，使以往諸多教育政策沒有按照具體精神得到切實執(zhí)行，實施時間和實際效果超出了政策制定主體的預期，教育政策在執(zhí)行過程中陷入困境。例如，農村中小學布局調整的問題，國家層面的意圖在于 “因地制宜”，根據本地情況合理進行布局調整，但在執(zhí)行過程中，地方政府往往采用 “一刀切”的方式，沒有考慮到實際狀況，引發(fā)了諸多問題。

3.權力轉移方式改革僅限于體制內部，缺乏有效的監(jiān)管機制。在基礎教育領域，權力轉移主要集中于上一級政府權力下放給地方政府機構和公立學校的縱向變遷上，權力再分配的進程相對緩慢，政府和學校之間的權力配置目標不夠清晰，相互之間的行政關系沒有實質性改變，教育行政管理活動缺少關于職權和實施程序的法律監(jiān)督機制。各級行政部門對政策實施情況的評價，多重視自上而下的評價，忽視自下而上以及橫向的比較評價；社會群體也沒有足夠的信息來有效地監(jiān)督行政機構及其成員的活動［10］，沒有形成政府、市場、公民社會等各類主體行使公共教育權力的制衡與監(jiān)管機制；存在公共教育權力行使的失范現象，不利于體制的創(chuàng)新變革［11］。

4.政府需要進一步轉變教育管理職能。當前，在政府教育管理職能的實施過程中，尚未形成有限政府——規(guī)模、職能、權力和行為方式都受到法律明確規(guī)定和有效制約的政府。政府管理的行政措施、財政專項和各種工程的實施，反而強化了行政職能［12］，并隨之衍生出 “集權化、行政化及管理職能越位、缺位、錯位”等諸多問題［13］。同時，相對于中央政府人才濟濟的狀況而言，地方教育管理機構中，人員的理論水平和管理能力仍有很大欠缺［14］。

5.地方教育行政部門的主動創(chuàng)新性式微。伴隨著教育行政體制的變遷，教育管理權力不斷下移，地方教育行政部門的事務日趨繁雜，涉及到的地域、部門越來越寬泛，所碰觸的主題也逐漸深入，創(chuàng)新促成改革、創(chuàng)新提升發(fā)展的局面漸漸顯現。當前問題主要表現為：地方教育行政體制主動適應經濟社會發(fā)展的能力不強，創(chuàng)新主體的單一性依舊持續(xù)，創(chuàng)新內容還需要深入挖掘，制度對持續(xù)性的創(chuàng)新活動保障不足，等等。對這些問題的認知和解決，對于推動地方教育行政體制創(chuàng)新、實現教育體制改革攻堅目標，是一個必要的基礎［15］。

6.科層制管理對創(chuàng)造性的束縛。我國的教育行政體制以科層制管理模式為藍本，科層制本身容易引起體制內部集權與分權的矛盾、機構自我膨脹、職能不斷擴張、官僚主義盛行等問題?？v觀近十年來頒布的各種教育教學制度，更多的是過度強調紀律性，遵循制度 “照章辦事”，這種非人格化的管理模式，鉗制了人的思維方式和行為模式，延伸到學校管理領域，就演化為官僚式的冷漠。隨著時代的發(fā)展，社會問題越來越復雜，人們的需求受價值觀的支配也相應地呈現出多元化的趨勢，亟需科層制在新的價值觀和生活方式的背景下做出相應的改變，改變其束縛主體創(chuàng)造性的負面效應。

7.缺少社會組織的參與管理，亟需增強教育行政組織的活力。社會組織作為一種獨立的社會力量，是黨和政府聯系群眾的橋梁和紐帶，發(fā)揮著不可替代的重要作用。在社會公共管理領域內，政府與其他社會組織共同構成了相互依存的治理體系。這種相互依存的治理體系一方面排除了主要依靠單一等級制自上而下進行協(xié)調的可能性，另一方面擺脫了依靠 “看不見的手”的操縱，其運作邏輯主張以 “參與”、“談判”為基礎，強調各行為主體之間的 “對話”與 “協(xié)商”［16］。若缺少社會組織力量的介入和參與，創(chuàng)新往往會流于形式。因此，教育行政體制改革必須調動一切積極因素，充分發(fā)揮包括各種社會組織在內的多元主體的作用，發(fā)揮各種團隊、組織和個人的辦學積極性，加大公民對政府教育行政的制約力量，擴大公民參與教育管理的權利，使之擁有更多自主活動的空間，進一步增強教育行政組織的活力。

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