我國城市義務(wù)教育擇校政策的變遷研究

?

我國城市義務(wù)教育擇校政策的變遷研究

孫沖

（遼寧師范大學(xué)教育學(xué)院，遼寧大連116000）

【摘要】建國以來城市義務(wù)教育擇校問題一直困擾著我國教育部門，時(shí)至今日城市義務(wù)教育擇校仍“高燒不退”，并呈現(xiàn)愈演愈烈之勢(shì)。下面以城市義務(wù)教育政策的文本變遷為切入點(diǎn)，以城市義務(wù)教育的發(fā)展階段為劃分標(biāo)準(zhǔn)，將擇校政策劃分為三大階段，并進(jìn)一步對(duì)城市義務(wù)教育擇校政策的成效及成因進(jìn)行分析，最后展望我國城市義務(wù)教育擇校政策的發(fā)展趨勢(shì)。

【關(guān)鍵詞】城市義務(wù)教育；擇校；成效；歸因；發(fā)展趨勢(shì)

所謂擇校，是指在優(yōu)質(zhì)教育資源稀缺的條件下，自主選擇優(yōu)質(zhì)教育資源（即選擇一所好的學(xué)校）。理論上來說，學(xué)校與學(xué)生之間的選擇是雙向的，具體來說，學(xué)生既可以選擇學(xué)校，學(xué)校也可以選擇學(xué)生。但真實(shí)教育情境中，“擇?！睂Ｖ笇W(xué)生選擇學(xué)校。所謂政策，是指國家行政權(quán)力機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)自己所屬階層的利益與意志，以權(quán)威形式標(biāo)準(zhǔn)化地規(guī)定在一定的歷史時(shí)期內(nèi)，應(yīng)該達(dá)到的奮斗目標(biāo)、遵循的行動(dòng)原則、完成的明確任務(wù)、實(shí)行的工作方式、采取的一般步驟和具體措施。①所以，擇校政策是指政府部門針對(duì)擇校中存在的矛盾問題，劃定政府、學(xué)校和家長的權(quán)責(zé)關(guān)系，并制定公開、透明的管理制度和規(guī)范制度，希翼約束各方的行為。

一、城市義務(wù)教育擇校政策的變遷

“義務(wù)教育”一詞在1986年《義務(wù)教育法》頒布后才被廣泛使用，在這之前“普及教育”被賦予“義務(wù)教育”的意義，也就是說，本文把建國以來的擇校政策也包含其中。下面以教育政策的文本變遷為切入點(diǎn)，以城市義務(wù)教育的發(fā)展階段為劃分標(biāo)準(zhǔn)，將擇校政策的歷史變遷劃分為三大階段，即精英化教育背景下的擇校政策、普及化教育背景下的擇校政策、均衡化教育背景下的擇校政策。

（一）精英化教育背景下的擇校政策（1949-1986年）

1. 1949-1976年：高度集中領(lǐng)導(dǎo)體制下的擇校政策。

1949年新中國成立后，毛澤東提出教育為無產(chǎn)階級(jí)服務(wù)，教育工作必須由黨來領(lǐng)導(dǎo)。1953年，毛澤東在《關(guān)于有重點(diǎn)地辦好一些中學(xué)和師范的意見》提出在全國范圍內(nèi)建立重點(diǎn)中學(xué)。教育部在1962年頒布《關(guān)于有重點(diǎn)地辦好一批全日制中、小學(xué)校的通知》要求各地選定一批重點(diǎn)中小學(xué)校，這些學(xué)校的數(shù)量與規(guī)模要與高一級(jí)學(xué)校招生保持相應(yīng)比例。據(jù)1963年9月的實(shí)證調(diào)查：全國27個(gè)省、市、自治區(qū)，共有重點(diǎn)中學(xué)487所，約占公辦中學(xué)總數(shù)的3.1%。②

這一時(shí)期，由于借鑒前蘇聯(lián)辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，我國教育基本趨向于普及和近乎絕對(duì)的公平。教育資源和生源也是比較集中、統(tǒng)一分配與管理。各校的教育質(zhì)量基本均衡，一般采取就近入學(xué)的形式。擇校問題幾乎不存在，但是由于重點(diǎn)學(xué)校政策的存在為以后擇校埋下了隱患。

2. 1977-1986年：恢復(fù)高考及重點(diǎn)學(xué)校建設(shè)制度下的擇校政策。十一屆三中全會(huì)以后，我國進(jìn)行大刀闊斧的改革，在教育領(lǐng)域表現(xiàn)為克服集權(quán)，不斷放權(quán)。1977年鄧小平強(qiáng)調(diào)：“辦教育靠?jī)蓷l腿走路，一要普及，二要提高，要辦一批重點(diǎn)小學(xué)、中學(xué)和大學(xué)，把最優(yōu)秀的人才通過嚴(yán)格考試選拔出來并集中在這里培養(yǎng)?！雹?978年，全國教育工作會(huì)議上鄧小平強(qiáng)調(diào)指出：“為了造就人才和提高整個(gè)教育水平，必須集中力量加強(qiáng)重點(diǎn)學(xué)校的建設(shè)，提升它們的教學(xué)水平和教學(xué)質(zhì)量?！雹?/p>

這一時(shí)期因?yàn)閲医逃叩膶?dǎo)向——把全國優(yōu)質(zhì)教育資源集中于城市，所以新建了一批重點(diǎn)學(xué)校。這為擇校提供了現(xiàn)實(shí)的可能性，再加上家長受傳統(tǒng)觀念的束縛，希望子女進(jìn)入重點(diǎn)學(xué)校，便開始利用權(quán)力、金錢和關(guān)系為子女謀取教育機(jī)會(huì)，從而出現(xiàn)了“條子生”、“票子生”、“關(guān)系生”，統(tǒng)稱“擇校生”，但并沒有出現(xiàn)嚴(yán)重的擇校亂收費(fèi)問題。

（二）普及化教育背景下的擇校政策（1986-2000年）

1. 1986-1995年：辦學(xué)主體多元化下的擇校政策。1986年的《義務(wù)教育法》第九條明確規(guī)定：“地方各級(jí)政府應(yīng)該合理設(shè)置小學(xué)、中學(xué)，使適齡兒童、少年就近入學(xué)?！雹?993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》首次提出“國家對(duì)社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人依法辦學(xué)，采用積極鼓勵(lì)，大力支持，正確引民，強(qiáng)化管理的政策”。⑥在此背景下，社會(huì)資金進(jìn)入教育領(lǐng)域，促使擇?，F(xiàn)象的蔓延，并由“以分擇校”逐步發(fā)展為“以錢擇?！保@一時(shí)期雖然沒有在社會(huì)中形成大規(guī)模的從眾行為，但已引起了政府部門的關(guān)注，仍沒有納入政策范疇。

2. 1995-2000年：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下鐘擺式的擇校政策。1995年5月國務(wù)院提出“治理中小學(xué)亂收費(fèi)工作，尤其是擇校生亂收費(fèi)，進(jìn)一步規(guī)范中小學(xué)的收費(fèi)行為”。⑦1996年，國家教委開始治理擇校，1997年發(fā)布《國家教委關(guān)于規(guī)范當(dāng)前義務(wù)教育階段辦學(xué)行為的若干原則意見》，指出義務(wù)教育公辦學(xué)校不能招收“擇校生”和變相招收“擇校生”，不設(shè)重點(diǎn)學(xué)校、重點(diǎn)班級(jí)、快慢班。1998年教育部提出：“繼續(xù)積極穩(wěn)定地推動(dòng)辦學(xué)體制改革，把辦學(xué)體制改革和改造薄弱校、治理擇校生、規(guī)范辦學(xué)行為以及合理配置資源五個(gè)方面結(jié)合起來。”⑧

這一時(shí)期擇校政策出現(xiàn)了嚴(yán)重的鐘擺，由禁止擇校到經(jīng)審批允許擇校，這為擇校提供了政策依據(jù)，擇?，F(xiàn)象越演越烈，擇校由個(gè)人行為逐步變?yōu)閺谋娦袨?，從而引發(fā)了一系列社會(huì)問題。

（三）均衡化教育背景下的擇校政策（2000年至今）

新世紀(jì)新階段，城市義務(wù)教育步入了均衡化時(shí)期，均衡發(fā)展、禁止擇校成為教育發(fā)展的主旋律。2000年教育部提出：“全國義務(wù)教育公辦學(xué)校要在兩三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)零擇校率，推行就近入學(xué)。”⑨2003年7月，清理取消違規(guī)收費(fèi)項(xiàng)目361項(xiàng)，年底數(shù)字增至12634件，違規(guī)金額21.42億元。關(guān)于擇校的改革在一些地方實(shí)施，浙江長興縣實(shí)行“教育券”；南京市像貧困生發(fā)放“助學(xué)券”；湖北省監(jiān)利縣推行教育卡。2005年，教育部頒布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》，要求遏制城鄉(xiāng)、地區(qū)和校際之間的差距，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。2006年新的《義務(wù)教育法》規(guī)定國務(wù)院與各級(jí)政府義務(wù)教育學(xué)校不得對(duì)適齡兒童、少年實(shí)行考試入學(xué)，在教育教學(xué)中不得按照學(xué)習(xí)成績(jī)等編排設(shè)置重點(diǎn)班等?！?009年10月，全國違規(guī)收取的擇校等費(fèi)用已退還學(xué)生或上繳財(cái)政3.84億元，占審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)中小學(xué)建設(shè)違規(guī)資金總額的76%”。⑩

這一時(shí)期，國家政策導(dǎo)向十分明確——禁止擇校，教育部門通過加大對(duì)擇校費(fèi)的治理，阻斷擇校的利益鏈條，使城市義務(wù)教育走上了制度化、法制化的軌道。

二、城市義務(wù)教育擇校政策的成效及歸因

城市義務(wù)教育擇校政策在我國已實(shí)施多年，從最初的“就近入學(xué)”到“劃區(qū)入學(xué)”再到“禁止擇?！钡膶?shí)施，在一定程度上緩解了“擇校熱”。2012年教育部提出城市公辦義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)零擇校率的目標(biāo)，至今仍沒有實(shí)現(xiàn)，擇?，F(xiàn)象還呈現(xiàn)愈演愈烈之勢(shì)，這顯然與我國擇校政策相悖，筆者通過對(duì)擇校政策的成效進(jìn)行分析，希翼從政策的角度給予歸因。

（一）城市義務(wù)教育擇校政策的成效

我國擇校問題由來已久，有關(guān)擇校的文本也比比皆是，其執(zhí)行效果可謂是難盡人意：前期擇校文本得以貫徹執(zhí)行，建立了一批批重點(diǎn)學(xué)校，這為以后擇校“痼疾”埋下隱患，后期在治理擇校的成效上令人遺憾，大多都是“雷聲大，雨點(diǎn)小”。這不僅從政策文本的分析中得出，還有事實(shí)可以作為佐證。如2004年，北京大學(xué)文東茅教授指出：“我國擇校的比例在公辦學(xué)校已經(jīng)達(dá)到20%，該比例在省會(huì)城市和直轄市更高，達(dá)到27.8%?！币虼?，他指出：“擇校雖然國家每年都在禁止，但在公辦學(xué)校體制內(nèi)依然盛行，有關(guān)‘禁止擇?！恼卟⑽凑嬲瀼芈鋵?shí)。”?2014年，全國各省都嚴(yán)加控制學(xué)校擇校生比例，但是這一比例仍高達(dá)10%，并沒有實(shí)現(xiàn)國家零擇校率的目標(biāo)，由于擇校生名額的減少，擇校領(lǐng)域“僧多粥少”的局面更加嚴(yán)峻，高額擇校費(fèi)愈演愈劣，從而導(dǎo)致今天擇校領(lǐng)域的亂局。

（二）城市義務(wù)教育擇校政策成效之歸因

1.擇校政策價(jià)值取向不明確。從建國至今，通過對(duì)擇校文本的分析，平心而論我國政府在擇校亂局中負(fù)有不可推卸的責(zé)任，在1996年政府逐步意識(shí)到這一點(diǎn)，并將其納入國家政策之中，至今成效仍然不良，究其根源——價(jià)值取向不明確，主要體現(xiàn)在價(jià)值取向的滯后性及混亂性上。

建國初期由于社會(huì)資源短缺，國家不得不奉行精英主義路線，創(chuàng)建重點(diǎn)學(xué)校以適應(yīng)社會(huì)需求，這在一定程度上造成校際間的分化，為以后擇校痼疾埋下隱患。隨著社會(huì)的發(fā)展，義務(wù)教育步入普及教育階段，擇校政策的價(jià)值取向轉(zhuǎn)為治理“教育亂收費(fèi)”，這種治標(biāo)不治本的價(jià)值取向顯然脫離實(shí)際，帶有明顯的滯后性。如今擇校不再是單純的“亂收費(fèi)”問題，而是嚴(yán)重的社會(huì)問題。在均衡化教育階段，擇校政策的價(jià)值取向才真正開始觸及擇校問題的根源——教育公平，并提出禁止擇校的政策，但是政策的基調(diào)還沒有發(fā)生根本的轉(zhuǎn)變，在實(shí)施過程中更是五花八門，導(dǎo)致教育領(lǐng)域亂象叢生。

價(jià)值取向的混亂性主要體現(xiàn)在政策的鐘擺上。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，逐步把市場(chǎng)機(jī)制引入教育領(lǐng)域，使民辦教育得以興起。由于辦學(xué)主體的多元化、社會(huì)資金的流入及其高額擇校費(fèi)的收取，在一定程度上緩解了國家教育經(jīng)費(fèi)緊缺的局面，基于此教育部門不斷權(quán)衡利弊，在教育政策制定上不斷鐘擺：由禁止擇?！綄徟试S擇?！罱K到禁止擇校，從而使政策效果大打折扣。各國實(shí)踐證明，任何政策的制定都切忌鐘擺模式。

2.擇校政策設(shè)計(jì)“先天不足”，實(shí)施“后天畸形”?，F(xiàn)有的擇校政策在價(jià)值觀取向不明的情況下設(shè)計(jì)并付諸實(shí)施，難免會(huì)產(chǎn)生設(shè)計(jì)“先天不足”，實(shí)施“后天畸形”的問題。從擇校政策的設(shè)計(jì)來說，現(xiàn)行擇校政策一般注重?fù)裥５谋砻娆F(xiàn)象，即擇校費(fèi)的治理，其實(shí)質(zhì)——教育公平，卻很少涉及，這種僅從現(xiàn)象分析入手制定的擇校政策只會(huì)治標(biāo)不治本，造成擇校政策設(shè)計(jì)的“先天不足”。

不僅擇校政策設(shè)計(jì)“先天不足”，而且在實(shí)施中表現(xiàn)為“后天畸形”。具體來說在實(shí)施中針對(duì)性強(qiáng)，使用范圍小，內(nèi)容簡(jiǎn)單、粗略，操作性差等弊端，特別是在擇校政策實(shí)施過程中不透明、不平等眾多弊病叢生，為人詬病。例如“共建生”擇校政策逐步演變?yōu)樾〔糠秩说奶貦?quán)，在一定程度上是用國家財(cái)政為少數(shù)特權(quán)階層人士服務(wù)，在教育領(lǐng)域被稱為“最強(qiáng)烈不公平的問題”。再如，特長生考試，即學(xué)校自主組織、自主評(píng)定、自主錄取，由于我國人際關(guān)系極為復(fù)雜，難免會(huì)給“關(guān)系生”、“條子生”、“金錢生”提供進(jìn)入優(yōu)勢(shì)學(xué)校的通道。如2014年的河南、遼寧省的體優(yōu)生事件。因此，擇校政策的“先天不足”、實(shí)施的“后天畸形”注定了現(xiàn)行擇校政策的成效，還會(huì)引發(fā)各種社會(huì)問題。

3.擇校政策責(zé)任界定模糊。擇校政策實(shí)質(zhì)上是對(duì)政府、學(xué)校和家長權(quán)責(zé)關(guān)系的重新劃分，并借此約束各方的行為。我國現(xiàn)行的擇校政策在政府與學(xué)校的責(zé)任界定上存在“真空地帶”，極易導(dǎo)致“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”問題的產(chǎn)生，并引發(fā)一系列問題。比如在經(jīng)費(fèi)管理上，我國現(xiàn)行擇校政策要求禁止擇校，但是至今公辦學(xué)校的擇校生比例還在10%左右，這些名額如何分配？有些教育部門的行政人員通過權(quán)力直接“越位”，第一時(shí)間為自己的子女選擇優(yōu)質(zhì)資源，出現(xiàn)了“關(guān)系生”；一些家長憑借雄厚的財(cái)力支持，為孩子花取高額擇校費(fèi)，這是政府和學(xué)校在政策執(zhí)行中的“缺位”，為家長提供可乘之機(jī)，產(chǎn)生了“票子生”；而擇校費(fèi)的歸屬，理論上應(yīng)屬于國家所有，進(jìn)行二次資源分配，但現(xiàn)實(shí)中一般由學(xué)校自由處置，進(jìn)而造成教育亂收費(fèi)及腐敗問題，其根源是政府與學(xué)校權(quán)利的“錯(cuò)位”。因此，擇校政策責(zé)任界定含糊不清，誘發(fā)眾多問題，注定了擇校政策的失效。

三、城市義務(wù)教育擇校政策的發(fā)展趨勢(shì)

基于上文對(duì)有關(guān)擇校政策的分析，筆者認(rèn)為我國城市義務(wù)教育擇校政策的發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)著重關(guān)注以下幾點(diǎn)：

1.價(jià)值取向應(yīng)逐步明確，高度關(guān)注教育公平。從建國以來，我國擇?，F(xiàn)象就開始零星出現(xiàn)，國家從1995年開始把治理擇校納入政策范疇，但在實(shí)施過程中不斷出現(xiàn)鐘擺，進(jìn)入21世紀(jì)國家才明確提出禁止擇校的政策，把教育公平放在更加重要的位置。

均衡化教育階段的價(jià)值取向?yàn)樗刭|(zhì)教育，教育部門必須嚴(yán)格落實(shí)“禁止擇?！钡恼?，使教育對(duì)象真正面向全體學(xué)生的發(fā)展而不是應(yīng)試教育背景下的尖子生教育，并依法規(guī)范公共教育資源配置，不得舉辦各種名目的重點(diǎn)學(xué)校、重點(diǎn)班，并加強(qiáng)薄弱學(xué)校的建設(shè)。新世紀(jì)新階段義務(wù)教育將逐步步入后均衡化時(shí)期，精英教育、應(yīng)試教育即將終結(jié)，城市義務(wù)教育擇校政策應(yīng)更加注重公平。

2.政策設(shè)計(jì)應(yīng)科學(xué)論證，監(jiān)督落實(shí)政策目標(biāo)。我國未來擇校政策的價(jià)值取向有了明確的定位——注重教育公平，這為以后擇校政策的設(shè)計(jì)提供了前提條件，從而增加政策的科學(xué)性。未來擇校政策應(yīng)在查明擇?，F(xiàn)象根由及實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)，即在認(rèn)真分析優(yōu)質(zhì)教育資源與人們需求不平衡的前提下設(shè)計(jì)有關(guān)政策，從根源上保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為未來的擇校政策應(yīng)該在就近入學(xué)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持以分擇?；螂娔X派位法，不斷探索新的方法，但須通過專家聽證、網(wǎng)絡(luò)征詢意見以及試驗(yàn)點(diǎn)驗(yàn)證推廣，從而增加政策設(shè)計(jì)的科學(xué)性、針對(duì)性及可操作性。

在政策實(shí)施中，一方面各地要正確看待各校之間不平衡的客觀事實(shí)，通過因地制宜、具體情況、具體分析、逐步落實(shí)國家擇校政策，使其操作性逐步增強(qiáng)；另一方面應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各方權(quán)責(zé)的監(jiān)督，通過建立教育內(nèi)外部監(jiān)督平臺(tái)以及教育公示制度，增加學(xué)校管理的透明度，切實(shí)落實(shí)國家擇校政策，徹底杜絕“上有政策、下有對(duì)策”的現(xiàn)象，真正確保零擇校率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.責(zé)任分擔(dān)應(yīng)逐步落實(shí)，重視強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)管理。城市義務(wù)教育擇校政策應(yīng)把目標(biāo)定位在“以事實(shí)為依據(jù)，努力進(jìn)取、以地區(qū)為規(guī)劃，分別指導(dǎo)”。在國家統(tǒng)一要求下，各地教育主管部門要各盡其職、各守其責(zé)分步實(shí)施禁止擇校政策，維護(hù)教育公平。一方面重新界定政府、學(xué)校、家庭之間的責(zé)任，避免權(quán)力的交叉與重合，使其權(quán)限涇渭分明；另一方面加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督避免教育腐敗。

另外，我國城市義務(wù)教育擇校背后產(chǎn)生的高昂擇校費(fèi)，應(yīng)該從學(xué)校收回由教育主管部門處理，實(shí)現(xiàn)資源的二次分配，但要更加注重公平，使學(xué)校失去由擇校而產(chǎn)生的利益，從中間環(huán)節(jié)切斷擇校的利益鏈條，從而加強(qiáng)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的管理，使學(xué)校無利可圖，規(guī)范辦學(xué)主體。

注釋：

①劉騰飛.論社會(huì)技術(shù)哲學(xué)視域中的政策與決策[J].法制與社會(huì),2008(31).

②《1949－1981中國教育年鑒》[M].北京:人民教育出版社,1982:165.

③鄧小平.鄧小平文選(1975～1982).[M].北京:人民出版社, 1983.

④何東昌.中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)[M].?？?海南出版社,1998:1607.

⑤轉(zhuǎn)型期中國重大教育政策案例研究課題組.縮小差異:中國教育政策的重大命題[M].北京:人民教育出版社,2005: 287.

⑥沈俊強(qiáng).從近十年擇校政策的演變看我國公立學(xué)校體制變革[D].上海:華東師范大學(xué),2006:11.

⑦《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院糾正行業(yè)不正之風(fēng)辦公室關(guān)于貫徹落實(shí)1995年糾風(fēng)工作部署實(shí)施意見的通知》[R], 1995(2).

⑧1998.11.02，教育部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)大中城市薄弱學(xué)校建設(shè)，辦好義務(wù)教育階段每一所學(xué)校的若干意見》的通知（教基［1998］13號(hào)）[EB/OL].(2010-01)[2015-01-01]http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3321/20 1001/81826.html.

⑨2000.07.14，教育部辦公廳關(guān)于印發(fā)《關(guān)于全國中小學(xué)收費(fèi)專項(xiàng)治理工作實(shí)施意見》的通知（教監(jiān)廳[2000]）[EB/OL]. (2004-07)[2015-01-01]http//www.moe.gov.cn/publicfiles/bus iness/htmlfiles/moe/moe_698/200407/966.html.

⑩新華網(wǎng)，(2010-11)[2015-01-01]http://news.xinhuanet. com/edu/2010-11/08/c_12747617.htm.

?文東茅.我國城市義務(wù)教育階段的擇校及其對(duì)弱勢(shì)群體的影響[J].北京大學(xué)教育評(píng)論,2006(4):13.

作者簡(jiǎn)介：孫沖，遼寧師范大學(xué)教育學(xué)院，在讀碩士研究生。研究方向：教育政策。

中圖分類號(hào)：G40

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-5843（2015）03-0048-03