鄉(xiāng)村振興背景下農民職業(yè)化法律制度構建

摘 要：“三農”問題是我國現(xiàn)代化進程中不可回避的重要問題，它既是經濟結構調整的核心，同時也是改革、發(fā)展、穩(wěn)定關系中的關鍵性環(huán)節(jié)。要從根本上解決“三農”問題需要從傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉移。鄉(xiāng)村振興終極目標是農村的現(xiàn)代化。然而，農業(yè)現(xiàn)代化離不開農民職業(yè)化，這是從國家層面所進行的頂層設計，是推動農業(yè)現(xiàn)代化新的戰(zhàn)略部署。農民職業(yè)化可有效促進農業(yè)現(xiàn)代化早日實現(xiàn)，農民職業(yè)化的制度設計必須借助于法律載體才能得以順利實現(xiàn)。針對這些問題，本文提出了構建完善農民職業(yè)化法律制度的一些建議。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興;農民職業(yè)化;職業(yè)農民;法律制度

一、建立我國農民職業(yè)化的意義

解決我國“三農”問題的重要途徑是減少農民的數量，提高農民的質量。要達到這一目標，實現(xiàn)農民職業(yè)化是目前我國解決“三農”問題最佳的路徑選擇。

（一）有利于“三農”問題的解決

農業(yè)現(xiàn)代化是提高經濟增長速度、解決“三農”問題、實現(xiàn)全面小康的一個重要因素。鄉(xiāng)村振興背景下，為推動農民職業(yè)化快速發(fā)展提供了新的契機。只有通過實現(xiàn)農民職業(yè)化的道路才能解決“三農”問題這一歷史性問題，為我國經濟現(xiàn)代化打下堅實的基礎。

（二）有利于經濟可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)

農民職業(yè)化與經濟可持續(xù)發(fā)展是相輔相成的，農民職業(yè)化的過程也是鄉(xiāng)村振興的過程。農民職業(yè)化建設能促進鄉(xiāng)村振興，推進我國農村現(xiàn)代化的進程，可以保持我國的農村經濟可持續(xù)發(fā)展。

（三）有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)

農民職業(yè)化制度構建是解決鄉(xiāng)村振興關鍵的第一步，農民職業(yè)化制度設計成功與否，關系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標能否順利實現(xiàn)。因為鄉(xiāng)村振興關鍵在人，人是生產力中最活躍也是最為關鍵的因素。而農民是鄉(xiāng)村振興的主體，也是鄉(xiāng)村振興的受益者。為此，必須想方設法創(chuàng)造條件，培養(yǎng)造就一支新型職業(yè)農民隊伍。這就需要全面建立農民職業(yè)化制度，完善配套政策體系，以培育新型農業(yè)經營主體領創(chuàng)辦人、農業(yè)職業(yè)經理人及骨干農民為重點，實施新型職業(yè)農民培育工程，造就大批種養(yǎng)殖能手、能工巧匠等“土專家”“田秀才”，真正把“農民”這個稱謂從身份稱謂回歸職業(yè)稱謂，讓“農民”成為一種讓人向往的職業(yè)，造就一批懂農業(yè)、愛農村的職業(yè)農民。

二、建立我國農民職業(yè)化的必要性

（一）農民職業(yè)化是社會分工的客觀需要

農民職業(yè)化符合社會主義經濟發(fā)展規(guī)律。農民職業(yè)化也是社會化大生產分工的結果。農業(yè)現(xiàn)代化的推進必須以農民職業(yè)化為基礎，也是確保農民實現(xiàn)共同富裕的有效捷徑，是符合中國特色社會主義的本質要求。農民職業(yè)化是社會分工的客觀需要，國家通過制度設計，全面建立農民職業(yè)化制度，重塑農民的社會地位，改革農業(yè)的生產方式和農村的社會組織形式，是目前急需解決的首要問題。而社會分工推進農業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)，為了建立社會化大生產，有必要建立農民職業(yè)化制度。

（二）農民職業(yè)化是推動農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求

沒有農民職業(yè)化就沒有農業(yè)現(xiàn)代化。農民職業(yè)化是建設創(chuàng)新型國家的需要，要充分發(fā)揮農民的主體地位。農民應該從傳統(tǒng)的農業(yè)生產發(fā)展為現(xiàn)代化農業(yè)生產。因此，農業(yè)從業(yè)人員職業(yè)化是工業(yè)化、城市化、農業(yè)現(xiàn)代化的必然結果。

（三）農民職業(yè)化是提高農業(yè)競爭力和農民收入的需要

美國經濟學家西奧多·舒爾茨認為：“單純從自然資源、實物資本和勞動力的角度都無法解釋生產力提高的全部原因。采用收益率法測算了人力資本投資中最主要的教育投資對美國1929～1957年間經濟增長的貢獻，其比例高達33%?！边@一實證研究成果，證明了人力資源作為一種生產要素資源的能力，其投資的收益率遠遠高于物質資本投資的收益率。因此，農民職業(yè)化提高了農業(yè)競爭力和農民收入，是現(xiàn)代化農業(yè)發(fā)展的需要。

三、我國農民職業(yè)化法律制度實現(xiàn)的可能性

（一）國外主要發(fā)達國家農民職業(yè)化制度的成熟做法和經驗教訓

“美國政府為了從制度層面保護農民利益，國會1862年通過《宅地法》，建立了農場土地制度保護，為農民職業(yè)化的發(fā)展奠定了基礎?！泵绹疄榱私o農場主開發(fā)西部大量土地提供信貸資金建立農村金融專門立法的必要性采取一系列措施。如“制定《農業(yè)信貸法》”。美國政府為了幫助農場主解決財政危機，促進農業(yè)快速穩(wěn)定發(fā)展頒布《2014年農業(yè)法案》，通過降低借款條件使更多農民獲得借款資格，為美國農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供了經濟保障。

日本也很注重對農民職業(yè)化立法保護。日本政府為了促進農村土地流轉與集中，擴大農業(yè)經營戶的規(guī)模，于1961年頒布了《農業(yè)基本法》，明確把以調整土地規(guī)模化生產為中心的農業(yè)政策放在首位。其后又通過一系列的法律來促進農民職業(yè)化和農業(yè)規(guī)?；陌l(fā)展，比如1995年出臺了《經營基礎強制法》。這些法律都是為了促進農地向有能力的經營者集中，擴大經營規(guī)模，有利于職業(yè)農民規(guī)?；a。

韓國于1966年12月頒布《農業(yè)基本法》，制定了大量配套的農業(yè)法律。這些效力與層次不同的法律法令使韓國的農業(yè)法律能適應各個環(huán)節(jié)、各個方面的農業(yè)和農村經濟，并促進其協(xié)調發(fā)展，確保農民在農業(yè)生產各個方面有法可依。這次改革根據生產力發(fā)展的需要適時對農業(yè)發(fā)展作出調整，提高了資源利用率，為農業(yè)生產規(guī)模的擴大和農民職業(yè)化的發(fā)展奠定了堅實的基礎。

（二）我國本土的實踐經驗

2018年1月2日《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出：全面建立農民職業(yè)化制度，要匯集全社會力量，強化鄉(xiāng)村振興人才支撐。

一是要全面建立農民職業(yè)化制度，加強農村專業(yè)人才隊伍建設，發(fā)揮科研人才支撐作用，保護農民職業(yè)化利益。從國家層面用法律制度來保障職業(yè)農民的權利。

二是全國各地農民職業(yè)化試點為農民職業(yè)化制度的構建提供了多樣化的可以借鑒的樣本與模式，如江西省的“陽光工程”模式、云南省的“田間課程”模式、福建省的“萬名新型農民職業(yè)化素質提升工程”模式、陜西等地的“遠程培訓”模式、河北省的“推廣服務”模式、浙江省金華市的“1+1新型農民培育”模式等。

三是全國許多地方形成農民職業(yè)化既成事實，說明建立農民職業(yè)化制度有強烈的社會需求。因而，在農民職業(yè)化制度構建上宜采取“積極態(tài)度”而不是“消極態(tài)度”，以適應農民職業(yè)化強烈的社會需求。

四、我國農民職業(yè)化制度重構的基本理念

（一）職業(yè)平等理念

在現(xiàn)代社會，職業(yè)已經成為身份的象征。職業(yè)農民必須與社會等級、居住區(qū)域和戶籍狀態(tài)相脫鉤，以實現(xiàn)推進職業(yè)平等理念。同時，身份農民向職業(yè)農民轉換的過程也是自由、平等的塑造過程。在現(xiàn)實意義層面是通過農民職業(yè)化制度確立職業(yè)農民的，塑造職業(yè)農民法律人格。

（二）統(tǒng)籌發(fā)展理念

建立農民職業(yè)化制度，切忌零散化、碎片化，要在全國功能分區(qū)的宏觀指導下，將一定區(qū)域的土地、整理、使用進行全區(qū)域性的統(tǒng)籌，盡量避免區(qū)域發(fā)展不平衡。既要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，亦要鄉(xiāng)鄉(xiāng)統(tǒng)籌，避免城鄉(xiāng)、鄉(xiāng)鄉(xiāng)發(fā)展失衡，堅決消除土地勢利階層產生的土壤。

（三）公平分享理念

在新的形勢和條件下農民職業(yè)化制度改革，應在制度設計上重構新的價值理念體系。分清各大利益主體如職業(yè)化農民新的價值理念體系與非職業(yè)化農民、地方政府、其他社會成員等的利益目標訴求。農民職業(yè)化制度應以職業(yè)農民的權利配置為中心、以政府的法律保障為基礎構建公平分享機制，并以適當對職業(yè)農民權利傾斜配置為補充。

五、我國農民職業(yè)化制度重構的法律保障

（一）憲法層面的完善

1.強化農民的職業(yè)特性，淡化其身份屬性

強化農民職業(yè)特性，消除其身份屬性。逐步取消一系列不平等規(guī)定。基于上述理由，應完善憲法方面的規(guī)定。第一，在憲法的總綱中增加“三農”問題的規(guī)定?！叭r”問題是我國目前最大的國情。把“三農”問題寫入憲法，為相關涉農問題的立法提供憲法基礎，最終形成一個全方位保護“三農”的法律制度框架。第二，憲法里重新規(guī)定農民享有遷徙自由這一基本權利。目前的戶籍管理制度阻礙了農民職業(yè)化進程，限制了農民自由流動的發(fā)展空間。第三，在土地流轉方面，憲法應當確立農民的農地權。為農村土地在必要時可以依法進入市場化留下可操作空間，增強農地的合法流動性，提高農地資源的有效利用。

2.職業(yè)農民是具有公民資格選擇的權利

從憲法層面完善農民職業(yè)化平等就業(yè)權，公民可以選擇從事自己喜歡的職業(yè)不受觀念上的束縛，體現(xiàn)了國家尊重和保障基本人權，也是農民職業(yè)化制度體系構建的最終目標。

3.保護農民職業(yè)化的遷徙自由權

黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革目標并將其提升到國家頂層設計的戰(zhàn)略高度，涉及鄉(xiāng)村治理事業(yè)的發(fā)展，其中遷徙自由引起了許多學者的關注。伴隨其農民職業(yè)化進程中的遷徙自由權問題重新被提了出來。我國是世界上農民人口最多的國家，關鍵在于推進“法治中國”建設，充分保障農民的基本權利。因此我國農民要均衡發(fā)展，那么保護農民職業(yè)化的遷徙自由權是目前我國需要解決的主要問題之一。法律和政策應當允許農民居住自由和遷徙自由，這樣農民才能真正享有平等權。

（二）法律法規(guī)、規(guī)章層面的完善

我國沒有制定專門的《農民職業(yè)化促進法》《農民職業(yè)保障法》或者通過條例形式對保護職業(yè)農民權利保護進行過渡性規(guī)定。依靠臨時性政策保障農民職業(yè)化權利，從目前來看效果不太明顯。我國的改革與發(fā)展要靠基層實踐來創(chuàng)新，然后再有政策的跟進，最后上升到法律。但相關的立法規(guī)定應是推動農民職業(yè)化的前提基礎和根本，本文將從以下幾點論述。

1. 修訂與完善管理辦法中的一些規(guī)定。應對《綠色證書制度管理辦法》（農業(yè)部令〔第12號〕）進行修訂完善，或根據目前國內情況直接制定新規(guī)章《職業(yè)農民認定管理辦法》，“職業(yè)農民通過規(guī)定認定原則、認定主體、認定標準、認定程序、法律責任等規(guī)范內容，促進全國農民職業(yè)化科學化、法治化發(fā)展?！?建議農業(yè)農村部在出臺規(guī)范文件時，從引導農業(yè)、產業(yè)扶持項目向引導農民職業(yè)化發(fā)展壯大的政策傾斜，該規(guī)章能起到示范引領作用。

2.推動地方性法規(guī)的制定與完善。目前全國僅有天津市（2010年5月26日）、甘肅?。?011年4月1日）頒發(fā)了農民教育培訓條例，宜盡快修訂和完善。建議試點省和有立法權的省市推動地方性法規(guī)規(guī)章的制定，至少出臺農民職業(yè)化的專門規(guī)范性文件。

3.制定《農民職業(yè)化促進法》，專門的法律規(guī)范將對作為弱勢群體的農民予以特殊保護。對于農民這樣一個雖然人數眾多但是身份特殊的群體卻沒有一個專門保護其權利的法律。在修訂法律時應關注相關內容的協(xié)調與完善，加大農民職業(yè)化培育力度，構建使農民職業(yè)培訓與農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展相適應的法律制度體系。

（三）國家政策層面的完善

國家政策層面，主要是支持農民職業(yè)化發(fā)展，建立健全支持農民職業(yè)化生產經營的制度措施。包括改革農地產權制度、改革戶籍制度、加快構建現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系、大力發(fā)展職業(yè)教育、完善社會保障制度等。

1.改革農地產權制度

改革農地產權制度，促進土地在農民自愿基礎上順暢流轉，在所有權確定、保障農民權益的基礎上，創(chuàng)新土地流轉的機制，鼓勵大規(guī)模的土地向職業(yè)化農民手中集中流轉。黨的十八屆三中全會《決定》指出：“完善產權保護制度，產權是所有制的核心?！备鶕轮贫冉洕鷮W的觀點，“為改善資源配置狀況、對產權必須明確、擁有財產的權利。這要求市場參與主體各項財產權利和責任。”

2.改革目前戶籍制度

在西方發(fā)達國家，隨著現(xiàn)代化進程的加快，身份農民已經逐漸消失，轉變?yōu)槁殬I(yè)農民—農場主。我國沒有現(xiàn)代社會分工范式的農民職業(yè)化已經出現(xiàn)，應積極推動身份農民向職業(yè)農民的身份轉化。改革相關的法律制度，逐步放寬農民職業(yè)自由流動（特別是城鄉(xiāng)人口自由流動）。 以戶籍制度為基礎的城鄉(xiāng)壁壘是制約農民職業(yè)化的直接原因。國家針對城鄉(xiāng)居民供給采取了不同政策，戶籍制度反映在社會公共產品分配上就是偏向城市的分配制度。以農民職業(yè)化為主體的自由遷徙實質上是賦予農民職業(yè)化選擇新型治理模式的自由，從而有助于形成政府與農民之間良性互動，有助于培養(yǎng)農民職業(yè)化的獨立精神與自主意識。

3.加快構建現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系

黨的十八大提出要“構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農業(yè)經營體系”。隨后，黨的十八屆三中全會《決定》提出“加快構建新型農業(yè)經營體系，堅持家庭經營在農業(yè)中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業(yè)經營等共同發(fā)展的農業(yè)經營方式創(chuàng)新”。優(yōu)化農產品區(qū)域布局，加快開展退耕還林，重點建設糧食保護區(qū)、發(fā)展特色產業(yè)。構建現(xiàn)代農業(yè)經營體系，發(fā)揮好新型職業(yè)農民帶頭的示范作用。

4.大力發(fā)展農民職業(yè)教育

（1）發(fā)展農業(yè)職業(yè)教育

農民從身份向職業(yè)轉變過程是一項長期復雜的系統(tǒng)工程。我國施行農民職業(yè)化要充分發(fā)揮政府主導作用，但不能照搬照抄國外的農民職業(yè)化培訓模式，而應立足于我國的國情，結合全國各地農業(yè)發(fā)展的實際情況，因地制宜地開展有關工作。婦女和老人成為務農勞動力的主流，一些地區(qū)出現(xiàn)農村空心化，農村勞動力存在素質低老齡化和農業(yè)兼業(yè)化問題。據有關統(tǒng)計資料顯示：“在我國4.9億農村勞動力中，接受過系統(tǒng)農業(yè)職業(yè)技術教育的還不足5%，農業(yè)生產總體上還處于傳統(tǒng)的經驗生產階段?！?因此，必須大力發(fā)展農業(yè)職業(yè)教育，使農業(yè)職業(yè)教育成為繼基礎教育之后培育新型職業(yè)農民的最重要渠道。

（2）開展農業(yè)職業(yè)技能培訓

政府主導搞好基層農村文化教育的同時，也要搞好農業(yè)職業(yè)技術教育和培訓工程，并嘗試將農業(yè)職業(yè)技術課程納入農村基礎教育教學計劃中。例如，日本的農民知識科技教育在九年義務教育階段實施，還在全國設立數百所農業(yè)職業(yè)高中以培養(yǎng)自耕農接班人。

（3）制定農民職業(yè)資格準入制度

在我國，農民是一類特殊弱勢群體，往往與身份相聯(lián)系。農業(yè)是一個特殊行業(yè)，是維持生計的方式和無條件的世襲職業(yè)，往往不需要技術含量，生產方式則是自給自足的小農經濟模式，在此背景下，農業(yè)從業(yè)資格迫切需要法律的保障和約束。要完善農民職業(yè)化資格制度，尤其對于那些有一定技術含量的農業(yè)崗位，推行職業(yè)資格準入制十分有必要。對已獲得職業(yè)資格的農民，應在金融貸款、項目承包等方面予以適當傾斜和優(yōu)惠。

5.完善農村社會保障制度

國家出于政治利益考量，從國家頂層設計來看，農民的非農化需要分批次、按步驟進行，也就是說城市勞動力不能急劇增加，農村勞動力也不能盲目外流。如果不加以宏觀調控，可能會引發(fā)城市里一系列的社會問題。但這一系列政策的實施也帶來了城市過快發(fā)展，這就更符合城市偏向理論學說。 鄉(xiāng)村振興首先是人才振興，作為鄉(xiāng)村振興的主體職業(yè)農民更是農業(yè)發(fā)展的主體，他們所享有的權利構成的權利群便是職業(yè)農民發(fā)展權。其中強調高層次的發(fā)展，因為職業(yè)農民不同于普通農民，職業(yè)農民發(fā)展權是具體的，是能夠促進農業(yè)發(fā)展、農民富裕、農村現(xiàn)代化權利保障的。所以個體的發(fā)展和集體的發(fā)展都必須建立在農民能夠生存的基礎上，按照城鄉(xiāng)融合的要求，解除農民職業(yè)化后顧之憂，需要完善農村社會保障制度。

六、結 論

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》的制定在我國農村發(fā)展歷史上具有劃時代的里程碑意義，為未來30年農村的發(fā)展繪制了一張藍圖，是對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的三個階段目標的任務部署。因而，在未來幾年內，如何提升糧食產能、進行經營制度轉變以及建設農業(yè)標準化及信息化，無疑是重點，這對農業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化來說也是至關重要的。農民職業(yè)化制度設計，不僅可以助推我國農業(yè)夢想的順利實現(xiàn)，也可以引領世界農業(yè)制度的發(fā)展。

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本文系2020年重慶理工大學高層次人才科研啟動基金資助項目“鄉(xiāng)村振興視角下中國職業(yè)農民法律保障機制研究”（2020ZDR001）的階段性成果

（作者系重慶理工大學馬克思主義學院講師，法學博士，研究方向：法學基礎理論和“三農”法治）