趙樹凱：“地方政府公司化”出路何在

趙樹凱，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)副秘書長(zhǎng)，曾任中央書記處農(nóng)村政策研究室辦公室秘書、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部組織研究室主任。三農(nóng)問(wèn)題專家、中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)主講專家。

當(dāng)?shù)胤街卫碜兂闪私?jīng)濟(jì)行為

凌絕嶺：包括您在內(nèi)，很多學(xué)者都將當(dāng)下的基層治理形態(tài)概括為“地方政府公司化”，能否介紹一下這種“公司化”治理出現(xiàn)的歷史背景？

趙樹凱：大致說(shuō)來(lái)，1970年代，地方政府就已開始出現(xiàn)“公司化”治理的雛形，即中央鼓勵(lì)地方發(fā)展五小工業(yè)（小煤礦、小鋼鐵廠、小化肥廠、小水泥廠和小機(jī)械廠），但受限于人民公社體制，這一基層治理模式?jīng)]有充分發(fā)展。改革開放以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣，農(nóng)民有了勞動(dòng)的自主權(quán)，也有了一點(diǎn)資金，一部分農(nóng)民就辦起了企業(yè)。當(dāng)時(shí)，蘇南農(nóng)村的企業(yè)辦得不錯(cuò)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民從上海停工的工廠找來(lái)專家，圍繞農(nóng)業(yè)搞些加工、建材生意。1984年以前，這種企業(yè)被稱作社隊(duì)企業(yè);1984年以后，中央政府發(fā)現(xiàn)這種地方自辦企業(yè)的模式不錯(cuò)，于是發(fā)文鼓勵(lì)地方興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并主動(dòng)給地方政府提供貸款等支持。一方面，受到國(guó)家政策的激勵(lì);另一方面，當(dāng)時(shí)中央對(duì)地方政府發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是有考核的，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的數(shù)量猛增起來(lái)。

1990年代初，隨著民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸走向衰落，然后改制，走向股份化和私有化。這就面臨一個(gè)問(wèn)題：過(guò)去地方政府自辦企業(yè)，1990年代開始不辦了，那么我們是否還能稱其為“地方政府公司化”？可以。因?yàn)檎€在直接地謀利和追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，只是具體形式有所變化而已：過(guò)去地方政府自辦企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記是董事長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)是總經(jīng)理;現(xiàn)在地方政府不自辦企業(yè)了，它通過(guò)賣地和拆遷來(lái)謀利。

當(dāng)然，現(xiàn)在國(guó)家也在對(duì)基層治理進(jìn)行改革，比如對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不搞經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)排名，招商引資考核也放松。但這些都只是政策的微調(diào)，“地方政府公司化”的現(xiàn)象仍然持續(xù)存在。

凌絕嶺：這種“公司化”治理在發(fā)達(dá)國(guó)家也存在，它和我們基層政府的“公司化”有什么差別？

趙樹凱：事實(shí)上，最早也是國(guó)外學(xué)者首先意識(shí)到中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和一般的企業(yè)不一樣，他們認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有一種公共性，它補(bǔ)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入，還能增加社區(qū)福利，所以發(fā)展很快，這是從理論上講。從實(shí)踐上看，地方政府有著對(duì)GDP的崇拜，它把GDP當(dāng)成了公司的生產(chǎn)總額。一些發(fā)達(dá)國(guó)家雖然也存在“公司化”治理，但重點(diǎn)體現(xiàn)在它對(duì)社區(qū)福利和地方財(cái)政的積極影響上。中國(guó)的“地方政府公司化”則更多是一種發(fā)展主義，尤其是政府在追求GDP的過(guò)程中還損害了民眾利益，比如征地。但地方官員會(huì)自我辯護(hù)，說(shuō)征地是在為老百姓謀發(fā)展。當(dāng)然，在一定程度上講，征地拆遷也確實(shí)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。但我們應(yīng)該看到，因?yàn)槿狈?duì)農(nóng)民權(quán)利的保障，征地拆遷反而進(jìn)一步激化了政府和民眾之間的利益沖突，損害了民眾對(duì)地方政府的信任。

凌絕嶺：有學(xué)者將“地方政府公司化”和傳統(tǒng)中國(guó)的“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”來(lái)類比，您認(rèn)為二者有何區(qū)別？

趙樹凱：“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”主要指一種政治統(tǒng)治和行政管理的特點(diǎn)，國(guó)家權(quán)力的觸角只能延伸到縣。縣級(jí)以下社會(huì)的日常秩序維護(hù)，只靠民間的自發(fā)力量，它跟辦企業(yè)不是一回事?，F(xiàn)在的“地方政府公司化”很大程度上將基層治理變成一種經(jīng)濟(jì)行為（賣地和拆遷等），傳統(tǒng)社會(huì)沒(méi)有這種經(jīng)濟(jì)行為。

“公司化”的基層治理是走不遠(yuǎn)的

凌絕嶺：“公司化”造成的后果是什么？

趙樹凱：“地方政府公司化”不僅導(dǎo)致地方政府和農(nóng)民之間的矛盾，還造成了地方和中央的沖突：最早是源于稅費(fèi)改革。1990年代中期的分稅制，只分了稅權(quán)，卻沒(méi)分事權(quán)。1990年代后期，人民教育人民辦，連蓋學(xué)校都要老百姓自己出錢。中央拿走地方一部分財(cái)政收入之后，留下很多支出責(zé)任給地方，中央和地方的矛盾隨之深化：中央指責(zé)地方GDP掛帥，不提供公共服務(wù)，地方認(rèn)為中央沒(méi)提供支持。

分稅制讓地方政府變得很窮，于是基層政府開始琢磨怎么撈錢，一開始是對(duì)農(nóng)民亂收費(fèi)亂集資，后來(lái)則通過(guò)辦企業(yè)增加收入。在這一過(guò)程中，征地拆遷愈演愈烈，又加劇了地方政府和農(nóng)民的矛盾。

凌絕嶺：有學(xué)者提出，“地方政府公司化”治理的好處在于，因追求GDP導(dǎo)致的官民矛盾都集中到地方，而不會(huì)損害中央政府的權(quán)威，對(duì)此您有何看法？

趙樹凱：什么叫地方？按照一般的說(shuō)法，省級(jí)以下政府都叫地方，中央則是中央政府。但從縣、鄉(xiāng)兩級(jí)看，它們與上級(jí)政府之間的矛盾，主要不是和中央政府的矛盾，更多是跟市、省政府之間的矛盾。在縣政府官員眼中，省、市和中央政府往往都算成中央。

值得注意的是，近十年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來(lái)越?jīng)]有實(shí)權(quán)了，逐漸成為縣政府的附庸，即縣鄉(xiāng)已經(jīng)一體化了，這就意味著縣和鄉(xiāng)共同構(gòu)成了基層政府。盡管從制度設(shè)計(jì)上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是獨(dú)立的，但從政府職權(quán)講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)不能稱之為政府了，因?yàn)樗鼪](méi)有財(cái)政權(quán)，也沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，大多數(shù)情況下它只是縣級(jí)政府的辦事機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)在的中央—地方矛盾具體表現(xiàn)形式有很多種，比如說(shuō)省—市、市—縣的矛盾等。從政府管理的實(shí)際職能和責(zé)任看，縣才是地方政府的基層單位。

凌絕嶺：在“地方政府公司化”的治理模式中還存在一個(gè)悖論：一方面中央嚴(yán)格控制著地方人事;另一方面在政策執(zhí)行上，有些地方政府往往只做表面功夫，中央政令難以有效貫徹。該如何理解此種中央—地方關(guān)系呢？

趙樹凱：你剛才提到的悖逆現(xiàn)象，我認(rèn)為并非政府有意設(shè)計(jì)的，而是在實(shí)踐過(guò)程中隨著中央—地方的博弈逐漸發(fā)展出來(lái)的。比如工商部門，中央本來(lái)是對(duì)它進(jìn)行垂直管理的，以防止工商領(lǐng)域出現(xiàn)地方保護(hù)現(xiàn)象，但工商部門有一大幫員工等著發(fā)工資，最后只能將其改回由地方管理。

此外，在中國(guó)的宏觀政治框架下，中央既希望地方政府有活力，又擔(dān)心地方失控，所以它也不想出現(xiàn)真正的分產(chǎn)分工。地方治理一旦出現(xiàn)問(wèn)題，縣委書記要負(fù)很大的責(zé)任。這是改革過(guò)程中出現(xiàn)的一種自相矛盾的現(xiàn)象，它是對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的一種反映，有其合理性。但這種情況必定是要改變的，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，“地方政府公司化”是走不遠(yuǎn)的。

環(huán)境在變，農(nóng)民在變，基層政府怎么辦

凌絕嶺：同樣是“公司化”治理，1980年代它使得中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，現(xiàn)在卻成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石。您認(rèn)為是什么原因?qū)е逻@套治理機(jī)制在當(dāng)下中國(guó)逐漸失效？

趙樹凱：首先是市場(chǎng)環(huán)境在變。改革開放之初，國(guó)家經(jīng)濟(jì)凋敝，食物相對(duì)短缺，城市的國(guó)有經(jīng)濟(jì)又被控制得很死。在此環(huán)境下，農(nóng)村先一步啟動(dòng)了改革開放，因?yàn)闆](méi)有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)品供不應(yīng)求，加上農(nóng)村的勞動(dòng)力和土地可以自由調(diào)動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)自然發(fā)展很快。1980年代也有很多社會(huì)矛盾，只是因?yàn)檎k企業(yè)，讓農(nóng)民有了更多的收入，因此官民矛盾不明顯。后來(lái)，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰落，被收入增長(zhǎng)掩蓋的社會(huì)沖突自然顯現(xiàn)出來(lái)了。

其次是人在變。實(shí)際上不僅是現(xiàn)在的基層政府賣地，1980年代的基層政府也賣地，甚至直接圈地;現(xiàn)在政府征地還會(huì)給農(nóng)民一定補(bǔ)償，1980年代雖然也有補(bǔ)償，卻很少;現(xiàn)在政府征地的規(guī)模雖然很大，但1980年代地方政府征地的規(guī)模也不小。為什么1980年代沒(méi)有因?yàn)檎鞯貑?wèn)題而出現(xiàn)大量的農(nóng)民抗?fàn)幠?？關(guān)鍵在于，那時(shí)的農(nóng)民對(duì)土地價(jià)值的認(rèn)識(shí)很不清晰，權(quán)利意識(shí)也不強(qiáng)，即便自己的土地被圈走了，也不會(huì)去抗?fàn)帲F(xiàn)在則恰恰相反。這也反映出改革開放以后不僅環(huán)境在變，農(nóng)民也在變。

舉個(gè)例子，上世紀(jì)八九十年代，只要工資條件還可以，哪怕生活和住宿條件差點(diǎn)，農(nóng)民都很樂(lè)意應(yīng)聘做工。1990年代我做農(nóng)民工調(diào)查，農(nóng)民工兩個(gè)人共睡一張床鋪，輪流睡覺，一間宿舍能住70多個(gè)人。現(xiàn)在呢？90后農(nóng)民工對(duì)生活和勞動(dòng)條件的要求越來(lái)越高，工資低于三五千他們不干，或者有農(nóng)民工二代干兩個(gè)月活，掙了幾千塊錢就辭職去玩了，等到?jīng)]錢的時(shí)候再找個(gè)工作。地方政府和企業(yè)老板都覺得很奇怪：1980年代的農(nóng)民很好說(shuō)話，年輕人也很能干，現(xiàn)在卻一切都變了。這個(gè)變化表面上是看不見的，但實(shí)質(zhì)上，近20年的社會(huì)變化程度能趕得上傳統(tǒng)社會(huì)幾百年的變化。

“地方政府公司化”導(dǎo)致民眾觀念發(fā)生變化，而民眾觀念的變化反過(guò)來(lái)讓“地方政府公司化”顯得更不合理。地方政府覺得現(xiàn)在的農(nóng)民太刁，變成了“刁民”。但從歷史發(fā)展的角度觀察這一現(xiàn)象，會(huì)發(fā)現(xiàn)這反而證明社會(huì)在進(jìn)步，這種進(jìn)步在意識(shí)形態(tài)方面反映得尤為明顯。面對(duì)民眾的變化，政府必須適應(yīng)并改變自身，不能要求民眾還像幾十年前一樣順從聽話。在這樣的歷史情境中，地方政府除了變成對(duì)老百姓負(fù)責(zé)的公共服務(wù)型政府之外，是沒(méi)有其它出路的，這是中國(guó)政治發(fā)展必須跨過(guò)的一個(gè)坎。

凌絕嶺：這種“公司化”治理近年來(lái)也被運(yùn)用到了信訪治理領(lǐng)域，也就是“領(lǐng)導(dǎo)包案”，對(duì)于這套機(jī)制，您有何評(píng)價(jià)？

趙樹凱：“領(lǐng)導(dǎo)包案”是在現(xiàn)有制度框架下沒(méi)有辦法的辦法，它為上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的問(wèn)責(zé)提供了制度保障?？墒?，現(xiàn)有的制度框架下各級(jí)政府的權(quán)力邊界都很模糊。打個(gè)比方，老百姓現(xiàn)在有問(wèn)題需要向政府反映，但他不知道該跟哪級(jí)政府反映，按照中國(guó)人的傳統(tǒng)思維自然找高層領(lǐng)導(dǎo)了，這就導(dǎo)致北京這幾年的上訪人數(shù)越來(lái)越多。這種情況下，如果各級(jí)政府部門有清晰的制度化的分權(quán)，讓民眾明白自己的問(wèn)題不需要找上級(jí)政府，那么信訪問(wèn)題也就真正解決了。

另外，還需要提供切實(shí)的手段讓民眾履行自己的權(quán)利。再打個(gè)比方，農(nóng)民面臨一個(gè)問(wèn)題，這時(shí)候如果他有辦法管住縣委書記和縣長(zhǎng)，可以通過(guò)地方人大監(jiān)督政府，他自然能夠安心地找地方政府解決問(wèn)題。如果不行，那民眾肯定會(huì)向北京跑，這時(shí)地方信訪治理必然要采取“領(lǐng)導(dǎo)包案”，這樣導(dǎo)致的結(jié)果就是信訪治理始終沒(méi)有法制化。

“領(lǐng)導(dǎo)包案”往往走向兩種治理手段：一是強(qiáng)力打壓;二是金錢收買。我在縣委工作的時(shí)候，地方政府一遇到農(nóng)民上訪，就會(huì)用金錢收買的方式解決，若花不起那么多錢，就先把上訪農(nóng)民抓起來(lái)，鄉(xiāng)政府的后院經(jīng)常關(guān)著上訪農(nóng)民。所謂“包案”經(jīng)常是“保證不鬧”，能解決的先解決，解決不了就盯著。

讓老百姓的力量能夠更多地進(jìn)入體制，從而制約政府——這才是解決基層矛盾乃至所有官民矛盾的最好途徑。

政府的“自我革命”該從哪里入手

凌絕嶺：21世紀(jì)以來(lái)，政府也在推行項(xiàng)目制改革，希望通過(guò)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付將地方政府改造成一個(gè)服務(wù)型機(jī)構(gòu)，您怎么評(píng)價(jià)這一改革嘗試？

趙樹凱：這只是技術(shù)性的制度調(diào)整，而非制度的根本變革。轉(zhuǎn)移支付分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般轉(zhuǎn)移支付。作為政策，轉(zhuǎn)移支付是好的政策，但在執(zhí)行過(guò)程中，它的操作不透明，也不規(guī)范。其中一般性轉(zhuǎn)移支付大體上有個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，但很含糊，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，就看地方政府在北京的“跑部”能力。在缺乏公開透明制度規(guī)范的情況下，類似財(cái)政轉(zhuǎn)移支付一類的技術(shù)性制度調(diào)整只會(huì)加劇中央—地方的矛盾。

這里還涉及另一個(gè)問(wèn)題：中央不是鐵板一塊。按照一般的說(shuō)法，近年來(lái)進(jìn)行放權(quán)改革，中央政府部門的管理職能更多地從微觀管理向宏觀管理調(diào)整。但事實(shí)上，中央政府各部門還是喜歡微觀管理，也就是審批。雖然中央出臺(tái)了放權(quán)的一攬子改革計(jì)劃，但很多部委就是不放權(quán)。這就涉及政府自我改革的問(wèn)題。誠(chéng)如中央領(lǐng)導(dǎo)人所言，目前中央政府要以自我革命的勇氣來(lái)統(tǒng)領(lǐng)各個(gè)領(lǐng)域的改革，只有政府先自我革命了，才能在各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)推進(jìn)改革。

可是，政府的自我革命該從哪里入手？政府改革的核心動(dòng)力還是民眾，中央政府改革要靠地方政府給它施壓，地方政府改革要靠民眾給它施壓。在這個(gè)過(guò)程中，政府領(lǐng)導(dǎo)人不能僵化，不能抱住權(quán)力不放，而是要還權(quán)給民間社會(huì)，讓民間力量參與到政府的改革里。一旦關(guān)起門來(lái)，政府的改革就跟不改沒(méi)什么區(qū)別了?，F(xiàn)有的民眾參與，多以非制度化的方式才能實(shí)現(xiàn)：上訪、狀告等，導(dǎo)致政府的維穩(wěn)壓力越來(lái)越大。其實(shí)，可以逐步放開基層選舉，讓老百姓的力量與政府的改革力量相結(jié)合。如果要求地方政府改革，同時(shí)又不讓民眾參與進(jìn)來(lái)監(jiān)督地方政府的行為，很可能會(huì)使得改革基層治理的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

凌絕嶺：您提到現(xiàn)在基層治理改革要分權(quán)，然而也有學(xué)者提出，地方政府的“公司化”治理導(dǎo)致中央—地方分權(quán)過(guò)多，出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，基層治理改革的出路應(yīng)該是讓中央重新集權(quán)，提高政府效能。

趙樹凱：原則上我不贊同這個(gè)觀點(diǎn)。“地方政府公司化”之所以會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)在基層治理的困局，關(guān)鍵還是分權(quán)分得不夠，尤其是職權(quán)。1980年代中期到1990年代初開始一輪分權(quán)，此后權(quán)力再度集中，主要是職權(quán)的集中。在此過(guò)程中，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的控制越來(lái)越多，二者的矛盾也就越來(lái)越多。從中央和地方的關(guān)系看，中央給地方的權(quán)力少;從政府和民眾的關(guān)系看，政府給民眾的權(quán)力少。改革的方向在于中央向地方分權(quán)，政府向民間分權(quán)。

基層政府治民，它的職責(zé)是管理老百姓，它不得不處理老百姓的矛盾，有時(shí)上訪農(nóng)民鬧得太厲害了，它必須公開政務(wù)。高層政府內(nèi)部就沒(méi)那么簡(jiǎn)單了，高級(jí)官員有問(wèn)題，下級(jí)官員基本是不敢吱聲的。從這個(gè)角度審視改革問(wèn)題，關(guān)鍵還是利用基層改革來(lái)推動(dòng)高層改革。

基層干部和民眾其實(shí)也有自己的智慧

凌絕嶺：近年來(lái)，基層社區(qū)的治理創(chuàng)新受到學(xué)界和政府越來(lái)越多的關(guān)注。

趙樹凱：現(xiàn)在基層社區(qū)治理有很多創(chuàng)新，比如社區(qū)、居委會(huì)、街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等。當(dāng)我們?nèi)タ疾爝@些創(chuàng)新時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)，它的根本動(dòng)力還是來(lái)自于民眾，正是為了滿足民眾的需求，為了化解民眾中的某項(xiàng)矛盾，基層社區(qū)的管理者才會(huì)采取某項(xiàng)治理措施。最初可能只是變通措施，最后卻成了創(chuàng)新，因?yàn)樗麤](méi)有采取傳統(tǒng)的打壓和強(qiáng)制。

政府要知道什么是歷史潮流，必須順應(yīng)歷史潮流，而不能逆潮流而動(dòng)。面對(duì)日漸復(fù)雜的社會(huì)矛盾，傳統(tǒng)的打壓措施已經(jīng)難以生效了，必須尋找新的治理辦法。從民眾的角度講，他們必須敢于提問(wèn)題，約束和監(jiān)督政府。借用當(dāng)年農(nóng)村改革時(shí)期的話來(lái)講，農(nóng)民要敢打政府的屁股，農(nóng)民要朝政府的屁股上扔扁擔(dān)。政府最早也不允許家庭聯(lián)產(chǎn)承包，但最后不還是給農(nóng)民自己搞出來(lái)了嗎？所以，我特別贊賞那些組織和動(dòng)員農(nóng)民，幫助農(nóng)民樹立權(quán)利觀念，提高農(nóng)民組織能力的行為。

基層的干部和民眾也有自己的智慧，比如我們提到的“地方政府公司化”，很多學(xué)者都認(rèn)為這是源自西方學(xué)術(shù)界的概念。我曾經(jīng)去地方上做過(guò)調(diào)研，也在縣政府工作過(guò)，盡管用詞上有細(xì)微的差別，但“公司化”治理的問(wèn)題，連最沒(méi)文化的鄉(xiāng)干部都能總結(jié)出來(lái)：“我們的政府就是公司，一天到晚就知道弄錢，一會(huì)兒賣地，一會(huì)兒辦企業(yè)，一會(huì)兒拆遷，不然就沒(méi)錢?！边@是一種經(jīng)驗(yàn)的概括，有時(shí)候這些基層干部的一句話，就能點(diǎn)破某個(gè)問(wèn)題的核心。

治理變革：難題是利益問(wèn)題，而非觀念問(wèn)題

凌絕嶺：現(xiàn)在之所以出現(xiàn)官員瀆職、貪污的問(wèn)題，是否也和他們模糊的自我定位有關(guān)？

趙樹凱：的確有關(guān)。人在江湖身不由己，地方官員身處體制里，這個(gè)體制也可以說(shuō)是一種江湖，也有一套自己的規(guī)矩。地方官員想把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展成模范政府，或者他們想出國(guó)考察，這些都要花錢，可是上面不給錢，這怎么行？政府是一套組織機(jī)制，它不可能僅靠觀念來(lái)運(yùn)作，不是說(shuō)中央政府命令地方政府成為服務(wù)型政府就行了，那沒(méi)用。

一旦出現(xiàn)大規(guī)模的民眾鬧事，政府就有必要調(diào)整戰(zhàn)略。問(wèn)題是，掙錢的活地方政府不能干，那它能干什么？地方政府運(yùn)作所需的經(jīng)費(fèi)從哪來(lái)？只能靠中央和地方商量一個(gè)解決辦法。假如中央政府只能出一萬(wàn)塊錢，卻非要地方政府去干開銷五萬(wàn)塊錢的活，那地方政府只能找老百姓要錢。如果老百姓不給，地方政府也就只能采取強(qiáng)制手段。

國(guó)家權(quán)力的平衡需要中央、地方和民眾之間的磨合，通過(guò)博弈從而尋找到一個(gè)平衡點(diǎn)。現(xiàn)在，中央改革的力度、進(jìn)度，很大程度上取決于地方政府給中央的壓力強(qiáng)度。相對(duì)來(lái)說(shuō)，中央政府感受到的民眾壓力要小一些，地方政府才能直接感受到民眾的壓力，所以，與中央政府的互動(dòng)博弈主要靠地方，而不是民眾。很多人去農(nóng)村做調(diào)研時(shí)都發(fā)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)中央政府的信任度很高，認(rèn)為中央的干部都是好人，中央政府很重視民生福利，農(nóng)民之所以不得不面對(duì)那么多不公正的事情，就是因?yàn)榈胤焦賳T壞。實(shí)際上，民眾不知道的是，有時(shí)是被上面的一些政策給逼出來(lái)的。所以，地方改革要靠民眾;中央改革不僅靠地方，民眾也要起作用。打個(gè)比方，中央想改革，有時(shí)之所以搞不下去，并不是因?yàn)槊癖姺磳?duì)，而是地方領(lǐng)導(dǎo)人反對(duì)，沒(méi)有哪個(gè)農(nóng)民能直接對(duì)著中央拍桌子，但農(nóng)民可以對(duì)著縣長(zhǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)拍桌子。

凌絕嶺：現(xiàn)在很多政策文件強(qiáng)調(diào)觀念問(wèn)題，比如轉(zhuǎn)變地方官員的“官僚思維”之類，涉及體制問(wèn)題時(shí)則往往大而化之。

趙樹凱：現(xiàn)在的政府改革根本不是觀念問(wèn)題。改革開放初期還存在觀念問(wèn)題。1980年代搞大包干也算是政府改革，那時(shí)的主要障礙是觀念問(wèn)題，很多人認(rèn)為一家一戶搞生產(chǎn)不是社會(huì)主義，人民公社才是社會(huì)主義。現(xiàn)在的改革障礙，當(dāng)然也有一些屬于觀念認(rèn)識(shí)問(wèn)題，但我認(rèn)為主要是利益問(wèn)題。有的是部門利益——部門想擴(kuò)權(quán);有的是官員個(gè)人利益。一般來(lái)說(shuō)，沒(méi)有哪個(gè)政府部門的官員希望自己、自己的部門既沒(méi)權(quán)也沒(méi)錢。

現(xiàn)在有人不斷呼吁提高認(rèn)識(shí)，推動(dòng)改革，這根本沒(méi)抓住要點(diǎn)。關(guān)鍵得找到一個(gè)杠桿、一股推動(dòng)力，所謂“打蛇打七寸”，要找到現(xiàn)有體制的突破口，再找到一股力量去啟動(dòng)這個(gè)改革。否則，光嘴上說(shuō)重視改革是沒(méi)用的。

凌絕嶺：在“公司化”治理結(jié)構(gòu)中，村干部往往成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務(wù)的下一級(jí)承包人，也正因此，他們成了農(nóng)民抗?fàn)幍膶?dǎo)火索之一。現(xiàn)在有人就此提議，將村組織納入正式的科層體制中來(lái)解決這一問(wèn)題，您認(rèn)為是否可行？

趙樹凱：這個(gè)意見有部分道理，縣、鄉(xiāng)政府在村莊里也是需要代理人的，否則政府的政策在村莊實(shí)施不了。但是，民眾也得有自己的組織和代理人，否則所有的村莊組織和村干部都變成了政府的跑腿人，誰(shuí)來(lái)給農(nóng)民謀利益呢？

當(dāng)然，如果說(shuō)村干部給農(nóng)民跑腿，政府給村干部錢，這是最理想的，這就需要政府從財(cái)政上制訂出細(xì)則，即村干部的補(bǔ)助由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，但是要有一套機(jī)制確保村干部是在給農(nóng)民辦事，讓村干部意識(shí)到自己之所以能拿到財(cái)政的補(bǔ)貼，是因?yàn)樗诮o農(nóng)民辦事，他的老板是農(nóng)民而非政府。

替政府跑腿和替農(nóng)民跑腿，這二者有時(shí)候是一回事，有時(shí)候不是一回事。所以，我不贊成把村干部和村莊組織全部劃歸正式的政府組織架構(gòu)中，那樣的話，農(nóng)民的利益就沒(méi)有人來(lái)代表了。有些地區(qū)建有社區(qū)工作站，村委會(huì)和居委會(huì)都是民眾的組織，工作站則是政府的外派機(jī)構(gòu)，二者是分開的。由政府負(fù)責(zé)管理的事務(wù)交給工作站干，地方社區(qū)的事務(wù)則交給村委會(huì)和居委會(huì)。

凌絕嶺：有些地方通過(guò)取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資的職能，從而確保地方政府成為真正意義上的服務(wù)型機(jī)構(gòu)，這一改革措施您認(rèn)為是否會(huì)有成效？

趙樹凱：短期內(nèi)還是有一定效果的。一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再負(fù)責(zé)招商引資，而只管公共服務(wù)，只替政府跑腿，只替農(nóng)民辦事，不負(fù)責(zé)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，的確有利于基層治理的改革。長(zhǎng)久來(lái)看，這個(gè)措施行不行我還不知道，現(xiàn)在還看不出來(lái)。但是不管怎么樣這都是進(jìn)步。