城市治理最需要法治精神

唐昊

隨著持續(xù)數(shù)年的房價快速上漲已告一段落，投機者逐步退場，房屋有望回歸居住的本意。而對居住來說至關(guān)重要的小區(qū)管理，在今天中國的城市里卻不樂觀。無論是法律文本、執(zhí)法意識、政府與公民素質(zhì)，都存在巨大的管理欠債。

以廣州東逸花園為例，2014年底，來自這一住宅小區(qū)的新聞?wù)嬲亍盎锎簟绷朔山缛耸俊Ｊ虑橐獜?008年開始說起。東逸花園那時正準備成立業(yè)主委員會，而業(yè)主大會的投票也已達到法規(guī)規(guī)定的、成立業(yè)委會需要“業(yè)主贊成票、贊成總面積雙過半”的要求。業(yè)委會的籌備組據(jù)此向廣州市房管局、天園街道辦聯(lián)合工作組申請備案。但隨即遭到聯(lián)合工作組復(fù)函拒絕，原因是“東逸花園投票表決所得贊成票權(quán)面積并未達到一半”。業(yè)主們疑惑了：小區(qū)的專有面積183618平方米，投贊成票的業(yè)主房屋總面積為111417平方米，已接近專有面積的2/3，為何不過半？但聯(lián)合工作組認為，建設(shè)單位原初始登記產(chǎn)權(quán)證面積為224964平方米。業(yè)主的111417平方米還差0.5%才過一半。

業(yè)主代表激烈反對這種說法，他們認為，初始產(chǎn)權(quán)證面積是小區(qū)還沒蓋好的時候出的估計面積，不能作為實際面積;像架空層、通道、幼兒園這些完全不可銷售的部分，不應(yīng)該計入專有面積，而應(yīng)是小區(qū)全體業(yè)主的共有面積（共有面積指的是小區(qū)內(nèi)歸全體業(yè)主共同擁有的面積，如架空層、廣場、設(shè)備用房等;專有面積指的是歸業(yè)主或開發(fā)商私有的面積，如業(yè)主房產(chǎn)、開發(fā)商房產(chǎn)等），此外還有一些小區(qū)內(nèi)市政設(shè)施用地更加不能認為是專有面積。因此向廣州市政府申請行政復(fù)議，要求撤銷聯(lián)合工作組復(fù)函。

2011年，廣州市政府做出行政復(fù)議，要求聯(lián)合工作組依法重新計算小區(qū)專有部分面積、建筑物總面積。這期間開發(fā)商、房管局和業(yè)主代表還兩次鬧上法庭，最終在2014年9月，由廣東省高級人民法院做出終審判決，認定小區(qū)專有部分面積按照成套房屋的建筑面積計算，包括套內(nèi)建筑面積和分攤面積;至于車庫、架空層等應(yīng)為共有面積，不計入專有面積。同時初始產(chǎn)權(quán)登記的建筑面積因包含很多市政用地，也不能概括作為建筑總面積計算。

按說，廣州市府的行政復(fù)議、兩級法院的判決，均責令房管局“依法重新計算小區(qū)專有部分面積和建筑物總面積，并重新作出行政決定”，這事已是板上釘釘。但就在此時，最令人吃驚的部分登場了：在這些復(fù)議和判決生效后，相關(guān)部門重新計算的小區(qū)面積竟然和判決前一模一樣，還是224964平方米！這種對上級機關(guān)的復(fù)議和法院的判決公然藐視的做法，讓業(yè)主代表、法律人士、學者、記者們集體目瞪口呆。

從常理說，開發(fā)商試圖將共有面積計入專有面積，其背后的原因無非出于兩種利益考量。第一種利益是：專有面積的擴大將直接增大業(yè)委會成立的難度。按照現(xiàn)有的法規(guī)規(guī)定，即便贊成業(yè)委會成立的業(yè)主超過全體業(yè)主的90%，只要他們的房屋總面積不超過專有面積的一半，仍然沒有資格成立業(yè)委會來維護自己的權(quán)利。而回顧以往的房地產(chǎn)開發(fā)案例，有些開發(fā)商因在建筑、銷售和管理中往往存在諸多貓膩，建筑質(zhì)量問題、管理不到位、拖欠物業(yè)維修基金等多有發(fā)生。業(yè)主委員會成立之后顯然要挖出這些問題，這也正是有些開發(fā)商通過提高門檻來拖延甚至阻撓成立業(yè)委會的原因。

但更重要的是第二種利益：“小區(qū)共有物業(yè)和共有面積”，包括小區(qū)的廣場、架空層、設(shè)備用房、停車位、地下車庫、會所、業(yè)主活動室、廊道、物業(yè)用房、商業(yè)用房等，如果最終確權(quán)為開發(fā)商所有而非業(yè)主共有，將共有面積化為專有面積，無疑是一個巨大的利益。有媒體計算過，廣州中心城區(qū)一個20萬平方米左右建筑面積的商住樓盤，其停車場、共建配套的物業(yè)出租、出售利益，以及共有產(chǎn)權(quán)的物業(yè)收益利益，一年可達600余萬左右。這就不難理解部分開發(fā)商積極通過各種途徑進行二次確權(quán)，將車庫、游泳池等小區(qū)公建配套變成私產(chǎn)，將業(yè)主共有變?yōu)殚_發(fā)商專有。眾多共有物權(quán)的糾紛根源，就在于此。實際上，在中國沒有建立共有物業(yè)的登記制度之前，業(yè)主的共有物權(quán)是無法保障的。

開發(fā)商為了自身利益而曲解法律和規(guī)定，這不難理解。但對于房地產(chǎn)管理部門來說，為何不顧及上級政府復(fù)議和法院判決？這就涉及政府自身的定位。在中國的城市治理過程中，本應(yīng)作為公共利益代表的政府主管部門，卻屢屢出現(xiàn)“雙向代理”的情況，即將部門利益或商家利益凌駕于公共利益之上，甚至成為商家的代理，在利益紛爭中總是站在部分社會成員的立場上，而不顧另一部分社會成員的利益。

不過，“雙向代理”頂多提供行政違法的動機，之所以有法不依、行政違法在現(xiàn)實中屢禁不止，歸根到底還是由于城市治理中自由裁量權(quán)彈性過大，容易被濫用。事實上，行政機關(guān)在處理強制拆遷、街道攤販管理等基層治理的問題時，自由裁量權(quán)的使用最容易失范。同案不同罰、合法不合理甚至拒絕法院判決和上級機關(guān)復(fù)議等現(xiàn)象屢屢發(fā)生，既損害了法律的公正，也削弱了政府的權(quán)威。單就本次事件的后果來講，最嚴重的后果其實并不是業(yè)主的利益損失或政府的威信損失，而是國家治理結(jié)構(gòu)被架空，以及國家治理能力的無效化。如果有關(guān)單位可以為了行政方便、部門利益或其他拿不到臺面上的理由，而破壞法治的完整性，那就不能怪居民有樣學樣，不把城市規(guī)章放在眼里。目下在城市管理執(zhí)法領(lǐng)域出現(xiàn)了大量的暴力抗法事件，原因雖然是多方面的，但來自執(zhí)法者的惡劣榜樣也是重要原因之一。

如何有效地提升司法監(jiān)督的效率，對政府城市治理工作至關(guān)重要。但在當下這樣一個大力強調(diào)法治的時代，司法對行政部門的監(jiān)督反而趨于弱化，確實值得反思。從歷史上看，在行政和司法權(quán)力相對分立的制度下，政府不聽法院的、下級不聽上級的情況并不罕見。即使在美國，政府部門是否服從法院的判決，也是一個復(fù)雜的問題。斯蒂芬·布雷耶認為，視法官裁決具有效力的最重要因素是文化性而不是制度性的。即在一個守法社會中，民眾認為服從法院裁決是理所當然的，而拒不服從有效的法院命令是不可接受的，這才是核心保障。在美國，即使是最有權(quán)力的總統(tǒng)，也必須執(zhí)行法院的判決。當年克林頓被最高法院判定必須為萊溫斯基事件作證，于是總統(tǒng)也不得不坦白自己的私生活。

此外，美國法院還有一個最大的“損招”，就是其判決經(jīng)常是向個人下達，而不是機構(gòu)。例如，當法院認定某人沒有受到公正審判，應(yīng)被釋放出獄時，法院簽發(fā)的人身保護令通常不會發(fā)給監(jiān)獄系統(tǒng)，而是發(fā)給監(jiān)獄長或州管教系統(tǒng)的負責人。如果這些主管官員拒不服從，法院就可以輕易地以藐視法庭罪，對其處以個人罰款甚至監(jiān)禁。這當然也是美國法院和政府斗爭了上百年時間得出的有效做法。

城市治理的水平最終要體現(xiàn)在制度的法律效益和社會效益上，即以最低的執(zhí)法成本最大限度地實現(xiàn)管理的高效、協(xié)調(diào)。在因城市過快發(fā)展而留下諸多欠賬的情況下，中國的城市治理需要以行政規(guī)章、法律條文等補足制度的缺陷，但更重要的是執(zhí)行。從執(zhí)行角度看，法治并不僅僅是一種態(tài)度，更是一種能力。廣州市政府和兩級法院要維護自身的權(quán)威，讓特定部門執(zhí)行自己的復(fù)議和判決，其實也并不容易。他們的復(fù)議和判決體現(xiàn)了法治的存在，現(xiàn)在就要看他們有沒有決心、智慧和能力維護法治的權(quán)威。事實上，只有政府本身守法，才有條件提升國家治理能力，至少能夠使這個國家正常運轉(zhuǎn)。否則，即使有了法律，而缺乏遵守法律的人，又有什么意義呢？畢竟，城市治理最需要的不僅是法律條文，更是法治精神。