肖濱：壓力型體制不利于基層治理現(xiàn)代化

張東鋒

肖濱：中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院院長、教授、博導(dǎo)，長期致力于當(dāng)代中國政府與政治研究。

國家治理現(xiàn)代化是立體的現(xiàn)代化

《同舟共進》：2013年11月，中共十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確指出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是全面深化改革的總目標(biāo)。在您看來，在國家治理的現(xiàn)代化過程中，基層治理將扮演什么樣的角色？

肖濱：我的一個基本觀點是，國家治理的現(xiàn)代化落實到地方，就是要實現(xiàn)地方治理的現(xiàn)代化，或者說基層治理的現(xiàn)代化。人們常說“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”，反映的就是這樣一種關(guān)系：如果基層治理不好，就會影響整個國家的治理，甚至對政權(quán)的穩(wěn)定構(gòu)成威脅。

從宏觀上說，中央提出推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這其實是一個重大的戰(zhàn)略性政治選擇。首先，從國家建構(gòu)的角度看，這是歷史發(fā)展的一個大趨勢，中華人民共和國從建立至今已有66年，從“以階級斗爭為綱”到改革開放后發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，從最初的強調(diào)無產(chǎn)階級專政，到靠單獨的國家行政管理，再到現(xiàn)在提出國家治理，既是回應(yīng)時代變化的需要，也是維護政權(quán)合法性和執(zhí)政地位的需要。其次，就現(xiàn)實而言，國家之外，私營企業(yè)、新的社會組織的出現(xiàn)，公民意識的覺醒，自然要參與治理，也就需要形成新的規(guī)則，就會要求改變一體化的國家與社會關(guān)系，這都對國家治理提出了新的挑戰(zhàn)。第三，就國家權(quán)力內(nèi)部而言，這么大的一個國家，中央要統(tǒng)籌起來，就要求資源往上集中，但涉及具體的事務(wù)，單靠中央是不夠的，特別是近年來教育、醫(yī)療、環(huán)保等問題日益凸顯，都需要中央與地方協(xié)調(diào)處理，這就牽扯到中央與地方權(quán)力責(zé)任利益的劃分，如果缺乏清晰的劃分，就很難做出有效的分工、有效的治理。

國家治理現(xiàn)代化，本身當(dāng)然意味著以國家為中心，但同時也要求多元參與、協(xié)商、協(xié)同，這才叫治理。當(dāng)我們討論國家治理現(xiàn)代化的時候，不能只盯住中南海，而要從無數(shù)的基層單位做起，它可能是一個街道，一個社區(qū)，一個村莊，甚至更小的單位。如果把國家治理看成是高樓大廈，那么基層治理就是磚瓦，是基石。從這個角度看，就不能讓國家治理現(xiàn)代化僅僅停留在宏觀的抽象層面。國家治理現(xiàn)代化是很具體的東西，體現(xiàn)在省、市乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層單位治理的現(xiàn)代化。這是一個立體的現(xiàn)代化。

基層治理多方面問題亟待破解

《同舟共進》：就您的觀察和研究，當(dāng)前的基層治理主要存在哪些問題？

肖濱：這可能涉及好多方面。比較重要的我覺得有這么幾點：一是基層資源的缺乏，最直接的就是基層的財政撥款往往不夠充分，經(jīng)費來源比較單一;另一項重要資源就是人力，國家公務(wù)系統(tǒng)投入基層治理的人員相對不足。比如，在廣東的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，往往匯集了大量外來人口，但作為基層行政單位，其公務(wù)員編制和行政經(jīng)費受到很大限制，導(dǎo)致有些事情想做卻不能做的尷尬局面。

第二，內(nèi)部上下級關(guān)系沒有充分理順。無論社區(qū)也好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也好，上面都有一些“婆婆”。權(quán)力、利益都在上面，而責(zé)任和壓力都在基層，自主權(quán)比較少，這種結(jié)構(gòu)上的失衡，對基層治理非常不利。權(quán)益得不到保障，就會影響基層工作人員的積極性和主動性，人心也就難安穩(wěn)，大家都往上跑。最近兩年雖說下放權(quán)力，但據(jù)我的了解，有一部分是把包袱、責(zé)任下放給地方，到頭來加大了基層治理的難度。

第三，民眾和其他社會組織的作用尚未得到充分發(fā)揮。既然是治理，就需要民眾和社會組織的參與，但就目前來看，包括NGO等一些社會組織以及公益組織，在基層治理中的作用還不夠鮮明。黨政部門沒有給予這些組織足夠的重視，沒有體現(xiàn)出多元協(xié)同的特點;另外，涉及一些具體的制度運作，比如民主監(jiān)督、民主治理等，缺乏普通公民的參與，就很難運作起來。

最后，一些法律規(guī)范還存在不適應(yīng)的問題。我們發(fā)現(xiàn)，雖然農(nóng)村有《村民委員會組織法》、城市里也有《居民委員會組織法》，但其中的部分法律規(guī)定跟現(xiàn)實運作是有距離的，導(dǎo)致一些改革難以深入。比如，“居站分離”，本意是想讓居委會回歸自治，但一些地方的實踐中，往往變成了一種形式化的東西，居委會、工作站、黨支部到最后變成了三塊牌子一套人馬，或者即使三套人馬還是一家人。這些改革措施要到位，就需要法律作進一步調(diào)整。

引導(dǎo)公共權(quán)力橫向轉(zhuǎn)移

《同舟共進》：說到“牌子”問題，很多人注意到，基層政府機構(gòu)，特別是街道這一級，往往出現(xiàn)一個小機構(gòu)掛數(shù)十塊牌子的狀況，導(dǎo)致這一現(xiàn)象的根源是什么？

肖濱：這就是所謂的“上面千條線，下面一根針”，說到底還是關(guān)系沒有理順。比如涉及計生、環(huán)保、治安，上面有各種“婆婆”，每個“婆婆”都想牽一根線下來，于是就體現(xiàn)在掛了很多牌子。這也說明，從內(nèi)部的縱向權(quán)力關(guān)系看，根本上還是一個壓力型的體制，省里壓市里，市里壓縣里，縣里壓鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一級一級壓下來。

《同舟共進》：換個角度看，政府集中了很多職能，又舍不得分給社會，通過NGO等社會組織參與完成，導(dǎo)致自己攬了很多，要做又完不成。

肖濱：這就回應(yīng)了前面提到的這種壓力型體制，是非常不利于基層治理走向現(xiàn)代化的。在這種體制下，行政任務(wù)就像發(fā)包一樣，縱向派發(fā)，層層施壓。要改變這種狀況，就需要行政權(quán)力的橫向轉(zhuǎn)移，這意味著一些行政職能以及一些公共物品的服務(wù)，要通過橫向分割交給社會，而不是單純靠行政系統(tǒng)來承擔(dān)。當(dāng)然，前提是解決縱向治理結(jié)構(gòu)中的一些問題，否則很難實現(xiàn)。

如何走出“雙維困境”的怪圈

《同舟共進》：涉及基層治理的具體問題，比較突出也相當(dāng)棘手的一項工作就是維穩(wěn)，您如何看待基層治理實踐中“維權(quán)”與“維穩(wěn)”的關(guān)系？

肖濱：作為與民眾直接接觸的單位，基層顯然是維穩(wěn)的主力部隊，也容易構(gòu)成直接的利益沖突和矛盾。這其實是基層角色錯位的一種表現(xiàn)。在我看來，如果說基層有兩只手的話，那么首先一只手應(yīng)該是溫暖之手，就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，或者說維護民眾的利益;但現(xiàn)實是，壓力型體制把維穩(wěn)壓給基層，基層往往充當(dāng)了執(zhí)法的急先鋒，比如計劃生育、征地拆遷等，這些問題都是容易和民眾發(fā)生沖突的，靠基層部門去解決，當(dāng)然會產(chǎn)生尖銳的矛盾，出現(xiàn)緊張的關(guān)系。

《同舟共進》：如何才能走出這種“維穩(wěn)”的怪圈呢？

肖濱：既然是治理，要協(xié)商協(xié)同，是不是可以考慮在一些糾紛處置中，如果司法途徑走不通，可引入第三方機制。同時，在一些公共政策制訂的過程中，建立起有效的公民參與機制，減少對公眾利益的傷害。

比如，順德容桂鎮(zhèn)2010年2月成立全國第一個“公共決策和事務(wù)咨詢委員會”，從黨代表、人大代表、政協(xié)委員、居（村）民代表、工商企業(yè)代表等人士中選取具備較強參政議政能力、關(guān)心社情民意、熱心社會事務(wù)的人士，聘任為委員，定期或不定期開展決策咨詢、問計問政。各方代表都能發(fā)聲，那么公共決策最終與民意貼近了，就可以緩解維穩(wěn)的壓力。

小官巨腐提醒應(yīng)重新審視“一把手”

《同舟共進》：我們注意到，2014年中紀(jì)委開展的前兩輪中央巡視反饋，特別關(guān)注了部分省份出現(xiàn)的小官巨貪、小官巨腐的問題，從基層治理的角度，您如何看待這一問題？

肖濱：理論上講，當(dāng)然是權(quán)力越大，腐敗的空間越大，造成的危害也越大，但實際未必這么簡單。一個官員即使“不大”，或者說位階不高，但如果在要害之處，小官也可能是“肥缺”。比如，前一陣子廣受關(guān)注的北戴河供水總公司總經(jīng)理馬超群，在國家行政序列里，應(yīng)該說是一個“小官”，但正是因為他控制了水資源這樣要害的部門，結(jié)果依然可以成為“巨腐”。

《同舟共進》：根源在哪里？

肖濱：這實際上提出了一個“一把手”的新問題。以往說關(guān)注“一把手”往往是指市長、縣長或者書記這樣的人，但從小官巨腐的案例可以看出，在那些外界不怎么關(guān)注也很少監(jiān)督的部門，如果內(nèi)部監(jiān)控不到位，一旦權(quán)力失控的話，時間久了，腐敗的危害也可能很大。某種程度上說，只要是要害部門，他就是“一把手”。所以，應(yīng)當(dāng)對基層的一些要害部門，特別是稀缺資源的掌控者進行重點監(jiān)控，建立健全約束機制，促使權(quán)力公開。

基層治理創(chuàng)新廣東經(jīng)驗頗多

《同舟共進》：您如何看待社會創(chuàng)新與基層治理的關(guān)系？是否有一些成功的基層治理模式值得借鑒？

肖濱：在這方面，廣東有很多經(jīng)驗。前面提到的順德，除了決咨委，還有一項比較重要的改革，就是參與式預(yù)算。在基層治理過程中，很重要的一個問題就是“錢怎么用”，尤其是涉及公眾切身利益的民生領(lǐng)域，通過完善公眾意愿訴求表達機制及督查考核問責(zé)通報機制，讓公眾主動參與到民生政策的實施過程中來，實現(xiàn)預(yù)算編制從“為民做主”到“讓民做主”。

另一個比較典型的是廣州增城的下圍村，通過建立“一事一議”民主決策制度，實現(xiàn)了“上訪村”的“華麗轉(zhuǎn)身”。這其中有一些經(jīng)驗就是值得借鑒的，比如訓(xùn)練大家學(xué)會如何開會，從制定規(guī)則入手，讓大家學(xué)會玩基層民主的“游戲”。

再比如，深圳羅湖的治理也比較有特點，就是通過微信、網(wǎng)絡(luò)這樣的新手段，搭建溝通平臺，讓基層治理的決策更公開，通過網(wǎng)絡(luò)對一些問題形成共識，起到監(jiān)督作用。

《同舟共進》：您如何看待當(dāng)前推廣的社區(qū)網(wǎng)格化管理？

肖濱：我認(rèn)為有一定的正面功能，特別是從公共安全、公共秩序的維護角度看，網(wǎng)格化管理是有積極作用的。但與此同時，管理與治理，還是不能簡單地等同。網(wǎng)格化管理，更多地還是服務(wù)于管控，如果要實現(xiàn)網(wǎng)格化治理，可能還要增加另外一些功能，比如服務(wù)，換句話說對“網(wǎng)格”的一些居民的服務(wù)需求，能不能及時回應(yīng)？既然要實現(xiàn)治理，在“網(wǎng)格”里，能不能把NGO、志愿者吸納進來？所以，網(wǎng)格化管理，最終不應(yīng)該是簡單的縱向管控，而是要形成一種橫向的結(jié)構(gòu)關(guān)系，才能讓簡單的管理向治理轉(zhuǎn)型。