從英美等國社區(qū)警務(wù)實踐看社區(qū)警務(wù)合理運行的策略要素

劉文強

【公安理論與實踐】

從英美等國社區(qū)警務(wù)實踐看社區(qū)警務(wù)合理運行的策略要素

劉文強

（中國刑事警察學院刑偵系，遼寧沈陽110854）

社區(qū)警務(wù)工作主要通過動員社區(qū)的多項資源與力量，激發(fā)社區(qū)的防衛(wèi)意識，提升居民生活質(zhì)量，以構(gòu)筑整體的社會安全體系。其基本理念是解決社區(qū)安全問題的根源在于社區(qū)本身，需要警民互動，公眾參與，著眼犯罪預(yù)防。社區(qū)警務(wù)合理運行策略主要包括咨詢、調(diào)適、動員以及問題解決四個要素。【關(guān)鍵詞】社區(qū)警務(wù)；基本理念；策略要素

一、社區(qū)警務(wù)的基本理念

（一）解決社區(qū)安全問題的根源在于社區(qū)本身

社區(qū)警務(wù)理論認為，產(chǎn)生和遏制違法犯罪的條件源于一體。①喬建.基層民警對現(xiàn)代社區(qū)警務(wù)機制理念的詮釋［J］.公安教育，2006，（1）:33-37.各類違法犯罪活動和國家、法律一樣，伴隨著市民社會和私有制而產(chǎn)生，是社會發(fā)展過程中階級矛盾不可調(diào)和的結(jié)果和表現(xiàn)。違法犯罪現(xiàn)象的產(chǎn)生和發(fā)展變化會受到政治、經(jīng)濟、社會、文化等各種因素的作用、影響和制約。因此，各類違法犯罪活動的根源在于社會，從根本上能夠遏制違法犯罪的力量和資源也在社會本身。而社區(qū)是一個與社會相對應(yīng)的類型學概念，是指建立在血緣、地緣、情感和自然意志之上的富有人情味和認同感的傳統(tǒng)社會生活共同體。②［德］滕尼斯.共同體與社會［M］.北京:商務(wù)印書館，1999.因此，推進社區(qū)警務(wù)，構(gòu)建安全社區(qū)也應(yīng)該著眼于依靠社區(qū)本身，警察應(yīng)該與社區(qū)居民建立親密合作的互惠關(guān)系，發(fā)動社會公眾廣泛參與，共同解決社區(qū)的問題，將社區(qū)營造為自立自強，具有抵抗違法犯罪能力的家園。

（二）加強警民互動，強調(diào)公眾參與

公眾不僅需要現(xiàn)代化武裝的“執(zhí)法者”，更需要充滿人情味的警察。傳統(tǒng)的“專業(yè)化警務(wù)”模式，將維護社會秩序和抓捕罪犯作為警察的基本工作。這種強調(diào)懲治犯罪和快速反應(yīng)、快速行動的警務(wù)戰(zhàn)略，在一定時期內(nèi)對控制犯罪的確起到了重要作用，并帶給大眾直觀的積極印象，但反過來也使得警察與公眾逐漸脫離，公眾的安全感不升反降。因此，社區(qū)警務(wù)要求加強警民互動，傾聽社區(qū)民眾的心聲，一方面唯有警民相互信賴，民眾愿意為警察提供有關(guān)預(yù)防犯罪或偵查犯罪的重要情報信息，社區(qū)警務(wù)才有成功的契機；另一方面，民眾的支持可以彌補警察資源的不足，共同將資源做最有效的配置，同時由于警民頻繁而正面的互動，警察較易從工作中獲得成就感與滿足感。

（三）主動出擊，著眼犯罪預(yù)防

傳統(tǒng)的警務(wù)戰(zhàn)略，以偵破和逮捕為主要目標，警察的工作主要是“事后反應(yīng)”，較為“被動”。而社區(qū)警務(wù)則更注重于社區(qū)安全問題的及時發(fā)現(xiàn)和解決，以及犯罪活動的預(yù)防。傳統(tǒng)警務(wù)戰(zhàn)略在犯罪預(yù)防方面主要是依靠警察的出現(xiàn)來威懾犯罪的發(fā)生，即盡可能提高警察的“可見度”和出現(xiàn)頻率。而目前我國基層公安機關(guān)存在著警力嚴重不足的問題，無法從警察數(shù)量上和巡邏覆蓋面上滿足預(yù)防犯罪的需要。社區(qū)警務(wù)要求把警察工作的重心轉(zhuǎn)移到案發(fā)前，充分調(diào)動公眾參與的積極性和社區(qū)的各種資源，并加以有效利用，注重各類治安信息情報的采集與分析，從源頭上預(yù)防違法犯罪活動，進而提升社區(qū)居民的生活質(zhì)量和安全感。

（四）社區(qū)警務(wù)是警務(wù)觀念的轉(zhuǎn)變

社區(qū)警務(wù)作為一種當代主流警務(wù)思潮和新型警務(wù)改革的基本方向，不能僅僅將其理解為是治安民警的一項專業(yè)工作或一種工作方式，社區(qū)警務(wù)從宏觀上看也是一門新型的警務(wù)哲學和警務(wù)戰(zhàn)略，它給公安工作帶來的是一種觀念的轉(zhuǎn)變。社區(qū)警務(wù)有較全面的理論體系，在其實施和運行過程中，要求廣大公安民警轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，樹立“立足社區(qū)，面向社會”“警力有限，民力無窮”“打防結(jié)合，以防為主”等新型治安理念。同時，社區(qū)警務(wù)要求社區(qū)民警必須增強服務(wù)意識，明確自己和社區(qū)成員都是良好的社會治安秩序的享受者，也是維護社區(qū)治安秩序和公共安全的義務(wù)承擔者，這樣才能樹立民本理念，全心全意服務(wù)于社區(qū)公眾。

二、社區(qū)警務(wù)合理運行的策略要素

社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略在我國已經(jīng)實施了十余年，在維護社會安全穩(wěn)定，保護人民群眾生命財產(chǎn)安全，打擊違法犯罪等方面都取得了巨大的成功。但我們也應(yīng)該看到，目前在推行社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的進程中，還存在許多需要改進的方面。有很多地方的公安機關(guān)在改革過程中認為增加了社區(qū)民警的數(shù)量，不斷提高巡邏的力度、大面積社區(qū)覆蓋電子監(jiān)控等等就是在實施社區(qū)警務(wù)，事實上，只顧及表面作法而忽略其背后的精神和原則，是沒有真正理解社區(qū)警務(wù)基本理念的表現(xiàn)。通過對美國、加拿大、英國、澳大利亞、日本、新加坡等國社區(qū)警務(wù)運行機制的比較研究，歐美等國學者認為，雖然各國社區(qū)警務(wù)模式以及運行機制各不相同，但從宏觀上看，其中有四種策略要素是一再重復出現(xiàn)的，即：咨詢（consultation）、調(diào)適（adaptation）、動員（mobilization）以及問題解決（problem solving），這四種策略要素是社區(qū)警務(wù)合理運行的必備要件。因此，如何理解上述四種策略要素，如何有效開展社區(qū)警務(wù)運行機制的改革是一個值得我們思考的問題。

（一）咨詢

咨詢，是指定期的而且系統(tǒng)性的咨詢社區(qū)民眾，來了解他們對治安的需求，以及警察可以如何更有效地滿足社區(qū)的需求。

社區(qū)警務(wù)無法提供一劑快速的特效藥，需要警民長期的投入與合作，才能達成共同的目標，建立信賴與維持互信，是警民合伙關(guān)系的基礎(chǔ)，唯有警民相互信賴，民眾愿意為警察提供有關(guān)預(yù)防犯罪或偵查犯罪的重要情報信息，社區(qū)警務(wù)才有成功的契機。因此通過咨詢、溝通等正面的互動來獲取民眾的支持，可以彌補警察資源的不足，對社區(qū)警務(wù)的有效開展將起到基礎(chǔ)性的作用。目前各國警察機關(guān)借由建立新的機制來與社區(qū)民眾討論社區(qū)問題及解決之道，以達到改善犯罪預(yù)防性能的目的。在英美等國，有的警察機關(guān)是通過與社區(qū)中現(xiàn)有團體進行深度接觸和會議咨詢的方式，有的警察機關(guān)則是建立新的社區(qū)安全咨詢委員會。例如，英國在1984年就已經(jīng)建立了兩百多個社區(qū)咨詢委員會；而加拿大皇家騎警則是在各地警局中設(shè)立民眾咨詢委員會，在澳大利亞新南威爾斯的每一個警察局均設(shè)立了社區(qū)咨詢委員會，美國西雅圖市警局設(shè)有咨詢討論會，另在各分局亦設(shè)有社區(qū)咨詢委員會。

這些社區(qū)團體和定期召開的社區(qū)會議至少具有下列四項功能：第一，它們將社區(qū)問題及社區(qū)需求的有關(guān)信息提供給警察。社區(qū)民眾對于治安的關(guān)切經(jīng)常是與警察自己所認為的有著很大的不同。警察一般較為注重諸如殺人、強奸、綁架等嚴重犯罪，但是當警察與公眾團體接觸時，警察可能就會發(fā)現(xiàn)，公眾固然要警察打擊犯罪，但是民眾更對許多其他社區(qū)問題感到關(guān)切。每個社區(qū)的居民可能都有自己最迫切需要解決的問題，因此通過和社區(qū)居民團體的交流能夠保證警察了解公眾最核心的訴求。第二，定期召開警察和社區(qū)居民參加的社區(qū)會議，可以幫助社區(qū)公眾了解防控違法犯罪行為的知識，這將有助于促進警民合作，增加民眾的積極性和參與度。社區(qū)會議，可以說是警察鼓勵公眾參與以共同建立公共安全的一個好方法。第三，社區(qū)會議可以讓大眾與警察面對面地表達對警察的不滿，而不會受到官僚體制的阻擾。因此，社區(qū)會議可以發(fā)揮宣泄的作用，提供民眾直接向警察說出心里話的機會，這有助于讓民眾的心理獲得滿足感。雖然聆聽民眾的抱怨會使警察感覺不舒服，但這也正好可以給警察提供表達意見或說明立場的一個機會，諸如表達未能阻止某犯罪事件發(fā)生的遺憾，或說明警察對于某事件處理方式不當?shù)脑蚣氨硎厩敢獾龋兄诖龠M雙方互相諒解。第四，召開社區(qū)會議也可以作為一種社區(qū)警務(wù)的考核機制，會議中所提供的信息正好可以作為警察改革勤務(wù)方式的標準，提高社區(qū)民警工作積極性。

有研究表明，在建立社區(qū)團體和召開會議過程中，一般可能會經(jīng)歷以下幾個階段：首先，會議開始時大多會被社區(qū)居民的抱怨所主宰，警察常會因過于窘迫而中斷會議的持續(xù)進行。然而，假如警察能夠具備足夠的耐心和信心，那么公眾的抱怨就會逐漸轉(zhuǎn)為對治安的關(guān)切。在這個階段，通常警察就可以開始運用會議來解釋公安機關(guān)目前遇到的困難，以及邀請大眾一起來策劃共同解決問題的方法。最后，當彼此之間的信賴感建立之后，社區(qū)會議就可以用來評價犯罪預(yù)防的效果。所以，良好的“咨詢”發(fā)展過程，通常會是一個“從抱怨到合作”的演變過程。

（二）調(diào)適

調(diào)適，是指因地制宜的警力配置與警察權(quán)責劃分，使其符合地方居民的需求。

合理運行社區(qū)警務(wù)，進行調(diào)試的前提是科學劃分社區(qū)，因地制宜配置警力。如果社區(qū)劃分過大，警力難以顧及，控制力將會減弱，工作可能浮于形式；社區(qū)劃分過小，又容易造成警力浪費。其次，需要根據(jù)社區(qū)面積、人口、地理位置、經(jīng)濟文化發(fā)展情況以及民警的實際承受能力等綜合因素來合理調(diào)適社區(qū)的警力配置。最后還需要結(jié)合社區(qū)民眾的意見，調(diào)適社區(qū)民警的權(quán)責，讓社區(qū)民警明白自己的任務(wù)、相關(guān)要求以及評價考核方式。經(jīng)過“調(diào)適”，社區(qū)民警的職責概括起來主要是防范、管理和服務(wù)。例如，加拿大的愛德莫頓市警察局，針對民眾所提出的服務(wù)請求，在仔細分析轄區(qū)地理形態(tài)、經(jīng)濟、宗教等多方面情況之后對警力配置進行了調(diào)適，愛市警察局將轄區(qū)中二十一個經(jīng)常發(fā)出服務(wù)請求的地區(qū)轉(zhuǎn)化為比特區(qū)（beat），并指派一或兩名社區(qū)警察至各個比特區(qū)。每一名社區(qū)警察均配備巡邏車，他們的職責就是了解社區(qū)需求，并規(guī)劃適當?shù)膶?yīng)措施。他們自行規(guī)劃工作時間，在地方上設(shè)置辦公室，以便民眾能隨時找到他們，或方便讓民眾留言。倫敦在上世紀九十年代開始實施“分部警務(wù)”（sector policing），將分局的轄區(qū)分為兩個或三個區(qū)域，每一個區(qū)域設(shè)有一警察分部（sector），每一個分部則由一位督察負責指揮，底下有四位警長及若干警員，他們的職責就是共同來評價轄區(qū)內(nèi)民眾的需求，并規(guī)劃適當?shù)捻憫?yīng)措施。巡官的職責之一，就是要建立一個分部工作團隊（sector working group），以達到社區(qū)咨詢的目的。團隊的成員一般包括政府官員、民間組織人員、居民或公寓管理委員、政治人物等。

（三）動員

動員，指積極招募非警察人員及非警察機構(gòu)的協(xié)助，以資源整合的模式解決社區(qū)治安問題。

由于警察無法靠一己之力有效的預(yù)防犯罪，所以各國警察逐漸發(fā)展出鼓勵民眾積極參與協(xié)助的方案和措施。最著名的社區(qū)犯罪預(yù)防方案，常被稱之為“三大項”（Big Three），就是鄰里守望（Neighborhood Watch）①鄰里守望是將一定區(qū)域的居民聯(lián)合起來、互相幫助，共同預(yù)防犯罪，改進當?shù)刂伟矤顩r的一種犯罪預(yù)防控制方式。、在財物上標示記號（Operation ID）以及治安巡防（security survey）。上述三項方案和我國的群防群治工作相類似，但歐美發(fā)達國家已經(jīng)形成了系列嚴密的行為實施細則，在識別罪犯、技術(shù)防范、操作規(guī)范甚至報警時機等方面形成制度化、規(guī)范化與組織化，而我國的群防群治工作相比之下則因地區(qū)差異存在組織散亂、效率低下、時有時無等問題。

美國從上世紀七十年代初實施了一系列方案，其中主要包含了提供警察犯罪線索的鄰里會議，以及鼓勵民眾自行實施守望與主動報案的措施。這些方案同時也鼓勵民眾在個人財物上標記辨識號碼，以及加強在住宅和商業(yè)區(qū)巡防以強化安全。例如，將大眾的無線電頻道與警察勤務(wù)指揮中心聯(lián)機，并安排專人負責接聽；經(jīng)常邀請配備有無線電的出租車司機接受訓練，使其具備發(fā)現(xiàn)犯罪活動及通知警察的能力與技術(shù)，和警察合作的出租車輛，一般都可以獲得警察的支持及適當?shù)挠柧?。又如，在美國和加拿大等國許多都市中容易發(fā)生犯罪的地點，經(jīng)常會出現(xiàn)一些穿著鮮明制服的自愿者徒步巡邏，這些巡邏人員并不能實施執(zhí)法行動，但其確實發(fā)揮了某些犯罪威嚇的效應(yīng)，或記錄犯罪事實的功能（如拍照街頭色情交易和毒品交易的情景）。在澳大利亞很多城鎮(zhèn)，一些民眾自愿在夜間擔任巡邏，他們的職責主要是針對行為不當?shù)那嗌倌晏岢鼋ㄑ曰蚓妗?/p>

警察動員的對象并非僅有民眾而已，政府機構(gòu)、學校、醫(yī)院公司企業(yè)如果能夠?qū)⒈旧硇袆佑枰赃m當?shù)恼{(diào)整，并與警察和社區(qū)的行動相互協(xié)調(diào)，它們在社區(qū)治安管理以及犯罪預(yù)防等方面都會扮演重要的角色。動員要素涉及的各種行為，對警察而言并不陌生，關(guān)鍵在于是否能夠和社區(qū)形成有機的結(jié)合，樹立以人為本，為人民服務(wù)以及防范第一的理念，我國各地公安機關(guān)也已經(jīng)探索出許多有效可行的辦法，需要進一步推廣。因此，面對警力資源緊張、執(zhí)法成本不斷增加的現(xiàn)狀，做好動員工作，是科學合理運行社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的一項務(wù)實手段。

（四）問題解決

問題解決，是指針對社區(qū)民眾關(guān)心的重大問題，找出有效的解決或補救對策。

這里所說的“問題”既包含社區(qū)當中犯罪、治安問題，也包含社區(qū)居民關(guān)心的其他一些問題。社區(qū)警察需要從一系列的事件中首先識別問題，并探尋事件背后的原因，然后找出解決方法并評估解決方法的效果。而問題解決這一要素的關(guān)鍵在于如何有效利用社區(qū)當中各種各樣的資源和警民之間密切合作的關(guān)系，提升警察綜合分析處理數(shù)據(jù)的能力，并通過社區(qū)居民的反饋進一步評估社區(qū)警務(wù)工作的效果。

美國社區(qū)警務(wù)實踐當中，為了使社區(qū)警察能夠積極主動參與社區(qū)問題解決，社區(qū)警察都會接受問題解決程序方面的技術(shù)培訓，即S.A.R.A（瀏覽Scanning、分析Analysis、應(yīng)對Response、評估Assessment）。在瀏覽環(huán)節(jié)，社區(qū)警察需要通過多種信息源，如聽取社區(qū)居民意見、查看數(shù)據(jù)或相關(guān)視頻監(jiān)控記錄、進行社區(qū)調(diào)查等方式來識別問題。瀏覽環(huán)節(jié)的目的是初步查出存在的問題，需要警察有較強的責任心，善于在工作中發(fā)現(xiàn)問題，對于有必要進一步分析的問題，則啟動分析環(huán)節(jié)。分析環(huán)節(jié)要求警察結(jié)合警方內(nèi)部資源和外部獲取的信息對已發(fā)現(xiàn)問題的范圍、性質(zhì)、起因進行全面梳理。分析環(huán)節(jié)往往與情報工作緊密結(jié)合，經(jīng)過警察和社區(qū)居民的共同努力所獲取的信息情報資源，對分析問題的特征和源頭起著至關(guān)重要的作用。在反應(yīng)環(huán)節(jié)，警察需要對問題提出相應(yīng)的解決方案，一種具有專門性和創(chuàng)造性的解決方案需要社區(qū)、其他政府部門、公司企業(yè)單位以及社區(qū)居民群策群力，積極提供任何能夠解決問題的思路。美國社區(qū)警察實踐在反應(yīng)環(huán)節(jié)的主要措施有：集中關(guān)注與問題緊密相關(guān)的個人；與其他相關(guān)的私人機構(gòu)和政府部門聯(lián)系；利用調(diào)解和談判手段；傳遞信息；社區(qū)動員；利用現(xiàn)有的社會控制系統(tǒng)；改變物理環(huán)境降低問題重復發(fā)生的可能性；增加有助于問題解決的規(guī)定（如法案或條例）。①王小海.社區(qū)警務(wù)是這樣產(chǎn)生的——美國警察的理論與實踐［J］.貴州社會科學，2015，（1）:92-100.評估環(huán)節(jié)則是對解決方案實施效果進行評估，應(yīng)當采取客觀的方式以產(chǎn)生最終結(jié)果。社區(qū)警察可以通過評估反饋的結(jié)果去進一步完善反應(yīng)措施，也可以基于評估結(jié)果重新調(diào)整對問題的界定和分析，轉(zhuǎn)換思路謀求新的反應(yīng)措施。

筆者認為無論如何設(shè)計創(chuàng)新社區(qū)警務(wù)的運行機制，都應(yīng)該堅持社區(qū)警務(wù)的基本理念，而咨詢、調(diào)適、動員和問題解決這四種策略要素與社區(qū)警務(wù)的基本理念是相互契合的，是社區(qū)警務(wù)合理運行的必備要件。因此，如何運用科學的工作機制，將上述四種策略要素有機結(jié)合起來，應(yīng)是我國推進社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略、改革和強化社區(qū)警務(wù)工作的一個新視角。

［1］郭太生，吳瑛.社區(qū)警務(wù)與反恐警務(wù)——西方社區(qū)警務(wù)的新發(fā)展［J］.中國人民公安大學學報（社會科學版），2009，（5）:1-7.

［2］朱旭東，孔繁燕.社區(qū)警務(wù)建設(shè)新進展及其理論解讀［J］.中國人民公安大學學報（社會科學版），2008，（6）:16-25.

［3］熊一新.中外社區(qū)警務(wù)之比較［J］.中國人民公安大學學報（社會科學版），1999，（1）:52-58.

［4］朱志東.新加坡、日本社區(qū)警務(wù)與我國社區(qū)警務(wù)的比較與思考［J］.公安研究，2001，（12）:78-83.

［5］夏菲.論美國社區(qū)警務(wù)的理論與實踐［J］.河北法學，2005，（12）:126-131.

［6］王小海.社區(qū)警務(wù)是這樣產(chǎn)生的——美國警察的理論與實踐［J］.貴州社會科學，2015，（1）:92-100.

On Strategic Elements in Reasonable Operation of Community Policing with Analysis of Community Policing Practice in US and UK

Liu Wen-qiang
（Department of Criminal Investigation，Chinese Criminal Police University，Shenyang，Liaoning 110854，China）

Community policing work aims to mobilize various resources and strengths of the community，stimulate the community's defense awareness，and improve the living quality of residents，so as to build the comprehensive social security system.Its basic idea is that，the root of solving the security issue of community is in the community itself，which needs the interaction between the police and the public，participation of the public，and focusing on criminal prevention. Its reasonable operation strategies include four elements:consultation，adaptation，mobilization and problem solving.

community policing；basic concept；strategic elements.

D631.4

B

1672-1195（2015）04-0031-（04）

責任編輯：王梅

2015-11-12

本文系2015年度遼寧經(jīng)濟社會發(fā)展立項課題“遼寧社區(qū)網(wǎng)格化管理——社區(qū)警務(wù)工作推進研究”（2015lslktzishx-08）階段性研究成果

劉文強（1986-），男，遼寧東港人，中國刑事警察學院刑偵系講師，碩士，主要研究方向：偵查學。

【doi】10.3969/j.issn.1622-1195.2015.04.007