互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域的公安治理邊界研究

付銘

【公安理論與實(shí)踐】

互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域的公安治理邊界研究

付銘

（吉林警察學(xué)院治安系，吉林長春130117）

近幾年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的飛速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)金融安全成為國內(nèi)外關(guān)注熱點(diǎn)。作為國家公共安全管理的公安機(jī)關(guān)，必須厘清在互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域的治理邊界。公安機(jī)關(guān)在互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域的治理邊界具體表現(xiàn)為：在治理理念層面，以公共安全保障為邊界；在治理領(lǐng)域?qū)用?，以社會秩序穩(wěn)定為邊界；在治理方式層面，以事中監(jiān)控與事后制裁為邊界；在治理主體層面，以職能部門各司其職為邊界；在治理客體層面，以實(shí)際危害與直接威脅為邊界。

互聯(lián)網(wǎng)金融；公安機(jī)關(guān)；治理邊界

目前，我國已成為互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的第一大國。在國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略層面，黨和國家對于互聯(lián)網(wǎng)金融采取了鼓勵的態(tài)度。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》充分強(qiáng)調(diào)了要“完善金融市場體系，發(fā)展普惠金融，鼓勵金融創(chuàng)新，豐富金融市場層次和產(chǎn)品”。2014年李克強(qiáng)總理所作《政府工作報告》亦提出了“促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展”的重要命題，可見對于互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的重視。一方面是鼓勵互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展，依靠市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)節(jié)；另一方面是對于公共安全的威脅，需要引入公安機(jī)關(guān)進(jìn)行治理。所以，探討公安機(jī)關(guān)介入互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域進(jìn)行治理邊界問題就顯得十分重要了。

一、互聯(lián)網(wǎng)金融概述

（一）互聯(lián)網(wǎng)金融的概念

互聯(lián)網(wǎng)金融作為新興事物，對其概念的界定一直以來是業(yè)界探討的重點(diǎn)。2015年7月，由央行會同有關(guān)部委牽頭、起草、制定的互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)“基本法”——《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確了互聯(lián)網(wǎng)金融的概念：互聯(lián)網(wǎng)金融是傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息通信技術(shù)實(shí)現(xiàn)資金融通、支付、投資和信息中介服務(wù)的新型金融業(yè)務(wù)模式?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的主要業(yè)態(tài)包括互聯(lián)網(wǎng)支付、網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌融資、互聯(lián)網(wǎng)基金銷售、互聯(lián)網(wǎng)保險、互聯(lián)網(wǎng)信托和互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)金融等。

互聯(lián)網(wǎng)金融模式的運(yùn)行提高了社會公眾的生活質(zhì)量，滿足了市場主體的迫切需求，而滿足市場需求的商業(yè)模式必然會呈現(xiàn)燎原之勢，在市場經(jīng)濟(jì)中迅速擴(kuò)張。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)金融對傳統(tǒng)金融模式產(chǎn)生了深刻影響，在許多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了金融創(chuàng)新甚至金融重塑。隨著實(shí)體經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，對于資金融通規(guī)?；c高效化的市場需求亦在不斷擴(kuò)大之中。而傳統(tǒng)金融運(yùn)行模式面臨這種短期激增的市場要求，顯現(xiàn)出力不從心之態(tài)?；ヂ?lián)網(wǎng)金融實(shí)現(xiàn)的金融創(chuàng)新正彌合了這方面的不足，呈現(xiàn)了鮮活的生命力。

（二）互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展存在巨大風(fēng)險

目前，我國對于互聯(lián)網(wǎng)金融這一新興行業(yè)的法律規(guī)制尚不完善，因此，對互聯(lián)網(wǎng)金融活動中社會公眾的合法權(quán)益缺乏保障。實(shí)踐中已出現(xiàn)多起P2P網(wǎng)貸平臺集資后倒閉，借貸方攜款潛逃的案件，涉及人數(shù)眾多，損失巨大；另一方面，互聯(lián)網(wǎng)金融活動中眾多參與者需要通過真實(shí)身份驗(yàn)證，在網(wǎng)絡(luò)平臺上使用個人隱私信息，在相關(guān)部門監(jiān)管乏力、信息持有者更為注重經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)狀下，往往造成社會公眾個人信息泄露，產(chǎn)生諸多不利后果。

二、互聯(lián)網(wǎng)金融公安治理的必要性

互聯(lián)網(wǎng)金融活動蓬勃發(fā)展的同時，也存在著危害社會公共安全的可能性，因此，公安機(jī)關(guān)是否需要深層次介入進(jìn)行治理，是我們面臨的重要問題。在我國社會主義國家政權(quán)中，公安機(jī)關(guān)與其他國家行政機(jī)關(guān)相比，在行使行政權(quán)力時顯現(xiàn)出更大程度的強(qiáng)制性、暴力性乃至擴(kuò)張性；而現(xiàn)代法治精神提倡行政權(quán)力應(yīng)盡可能避免過多干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)生活。但是，在治理互聯(lián)網(wǎng)金融問題過程中，已經(jīng)不再僅僅消極扮演事后追查懲處（如經(jīng)濟(jì)犯罪偵查）的角色，而是參與到各類型互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)制建立與運(yùn)行的過程與環(huán)節(jié)了。

（一）互聯(lián)網(wǎng)金融事業(yè)快速發(fā)展的需要

互聯(lián)網(wǎng)金融活動的基本特點(diǎn)就在于市場行為的自發(fā)性、市場主體的分散性及市場資金的零散性，使得國家政策難以在短時期內(nèi)發(fā)揮效用。如果公安機(jī)關(guān)在互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域深層次介入治理，則會有利于明確相關(guān)市場行為的底線，使市場主體在進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新和開展市場活動時，更加清晰地知曉令行禁止的邊界，將自身的市場行為納入法治軌道，增進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融市場的繁榮。

（二）保護(hù)互聯(lián)網(wǎng)金融中的社會公眾利益的需要

與傳統(tǒng)金融活動相比，互聯(lián)網(wǎng)金融與社會公眾的利益聯(lián)系更為緊密?；诨ヂ?lián)網(wǎng)的特點(diǎn)與運(yùn)作方式，互聯(lián)網(wǎng)金融中的違法行為往往涉及面廣、涉案標(biāo)的額大，已經(jīng)超越了保護(hù)個體權(quán)益的范疇，被侵害的對象往往屬于社會公共利益的范疇。因此，在這種情況下，公安機(jī)關(guān)有必要深層次介入其中，改變以往案發(fā)后再進(jìn)行經(jīng)濟(jì)犯罪查處的舊有治理模式，對互聯(lián)網(wǎng)金融的相關(guān)經(jīng)營活動施以有效監(jiān)督，將針對公共安全的潛在威脅消滅在初始階段。在切實(shí)保障社會公共安全與維護(hù)社會公共利益方面，在有效識別可能危害社會公共安全與侵害社會公共利益的不法金融活動方面，公安機(jī)關(guān)較其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)更具經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢與職權(quán)優(yōu)勢，定會在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管中發(fā)揮獨(dú)有的作用。

（三）維護(hù)金融業(yè)整體秩序的需要

作為互聯(lián)網(wǎng)金融的兩大主體，新興的互聯(lián)網(wǎng)金融與傳統(tǒng)金融行業(yè)的競爭不可避免，且有愈演愈烈的趨勢。而公平的市場競爭則會進(jìn)一步推動金融民主化的進(jìn)程，相關(guān)金融創(chuàng)新會凸顯強(qiáng)大的社會價值，進(jìn)而推進(jìn)整個金融業(yè)的深入整合。①郭利華.互聯(lián)網(wǎng)金融的價值與力量［J］.銀行家，2013，（11）:113.公安機(jī)關(guān)深層次介入治理就是要在這一過程中，充分保障市場競爭具有公平的環(huán)境與公平的規(guī)則，為市場競爭行為設(shè)定規(guī)避法律制裁的底線，發(fā)揮最大的效能并合理使用獨(dú)有的強(qiáng)制手段來引導(dǎo)與規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)金融活動的合法、有序開展，處處從大局著眼，與其他監(jiān)管部門密切配合，共同維系金融業(yè)的整體秩序。

三、公安治理互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域的邊界問題

互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的健康發(fā)展，需要公安機(jī)關(guān)深層次介入治理，但并不意味著公安機(jī)關(guān)在其中所需發(fā)揮的作用與所需履行的職責(zé)應(yīng)該被無限地加以擴(kuò)大。所以，探討公安機(jī)關(guān)治理互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域相關(guān)問題，最重要、最根本的就是治理邊界問題。公安機(jī)關(guān)在深層次介入過程中，要始終明確什么是應(yīng)交由自由市場自行調(diào)節(jié)的問題、什么是應(yīng)由其他部門或機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的問題以及什么是自身必須加以主動干預(yù)的問題。

（一）公安治理主體邊界——相關(guān)部門各司其職

對于互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域的治理主體方面，應(yīng)以相關(guān)部門各司其職為邊界。公安機(jī)關(guān)對于互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域的治理具有自身手段的特殊性與強(qiáng)制性，以及治理方式的高效性與嚴(yán)肅性，這是其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)所不具備的。但這并不意味著公安機(jī)關(guān)對于一切應(yīng)該著力進(jìn)行治理的社會領(lǐng)域都有能力將其涵蓋其中。國家治理與社會治理的手段必然是多樣化的，治理主體亦必然是多元化的。公安機(jī)關(guān)的法定職責(zé)主要在于維護(hù)國家政權(quán)以及基本社會秩序。至于國家與社會在其他領(lǐng)域的價值追求與應(yīng)然狀態(tài)，自有其他治理主體履行職責(zé)。在對互聯(lián)網(wǎng)金融進(jìn)行治理與監(jiān)管的過程中，公安機(jī)關(guān)要以維護(hù)公共安全與社會穩(wěn)定為指向，有效發(fā)揮自身作用，但同時亦不可僭越其他金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管權(quán)力，而要以各個職能部門各司其職為邊界，與之進(jìn)行密切配合，實(shí)現(xiàn)綜合治理。

為實(shí)現(xiàn)各個職能部門各司其職的治理效果，目前，可以考慮由國務(wù)院牽頭，聯(lián)合各個肩負(fù)金融監(jiān)管職能的權(quán)力機(jī)構(gòu)（如中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國保監(jiān)會、中國證監(jiān)會、財政部、公安部等）組成一個旨在實(shí)現(xiàn)聯(lián)合監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)金融活動的臨時性專項(xiàng)工作委員會，明確各個職能部門在監(jiān)管中的具體職責(zé)，避免可能引發(fā)矛盾的職責(zé)重疊，同時要避免監(jiān)管空白地帶的存在，始終保持監(jiān)管的一致性與系統(tǒng)性①張健華.我國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管問題研究［J］.浙江金融，2014，（5）:7.，在各司其職過程中密切配合。公安機(jī)關(guān)在其中首先要注重發(fā)揮其特有優(yōu)勢，與其他監(jiān)管部門通力協(xié)作。例如，建立與完善個人信息征信系統(tǒng)對于實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)金融活動有效監(jiān)管至關(guān)重要②李真.互聯(lián)網(wǎng)金融:內(nèi)生性風(fēng)險與法律監(jiān)管邏輯［J］.武漢金融，2014，（5）:37.，而公安機(jī)關(guān)在公民個人信息采集與保持方面具有特定優(yōu)勢，即應(yīng)在合法合規(guī)的前提下將相關(guān)信息與其他監(jiān)管部門共享。再如，對于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的市場準(zhǔn)入，可建立與運(yùn)行業(yè)務(wù)相關(guān)的許可證制度③高漢.互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展及其法制監(jiān)管［J］.中州學(xué)刊，2014，（2）:60.，公安機(jī)關(guān)亦應(yīng)積極參與其中，利用信息檔案庫，對相關(guān)企業(yè)與人員的品行背景進(jìn)行考察。另一方面，公安機(jī)關(guān)也要嚴(yán)守自己的職責(zé)邊界，對屬于其他部門職能范圍的事項(xiàng)（尤其是涉及行業(yè)專業(yè)技術(shù)的事項(xiàng)）不得進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。

（二）公安治理客體邊界——侵害后果與嚴(yán)重危險

對于互聯(lián)網(wǎng)金融的治理客體，應(yīng)以侵害后果與嚴(yán)重危險為邊界。治理互聯(lián)網(wǎng)金融活動一方面應(yīng)在鼓勵與推動其發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)行正面引導(dǎo)，加以監(jiān)管；另一方面，應(yīng)對其發(fā)展中存在的違法犯罪行為依法追究法律責(zé)任，予以糾正，二者相輔相成，缺一不可。公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定了在互聯(lián)網(wǎng)金融活動的監(jiān)管中，更多地處于后者——強(qiáng)制性執(zhí)法的角色。因此，公安治理在互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域中的直接客體首先表現(xiàn)為有實(shí)際侵害后果的產(chǎn)生。也就是說，只有相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)金融活動違反法律法規(guī)、對社會公共利益或個體合法權(quán)益產(chǎn)生了實(shí)際侵害后果時，公安機(jī)關(guān)履行職責(zé)、行使權(quán)力的行為才得以發(fā)生。這一點(diǎn)，與行業(yè)自律組織對互聯(lián)網(wǎng)金融的治理方式形成了鮮明對比。此外，當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域中的相關(guān)行為或活動，已經(jīng)對公共安全或合法權(quán)益構(gòu)成了一種直接威脅、嚴(yán)重危險時，公安機(jī)關(guān)也應(yīng)積極介入予以治理。盡管相應(yīng)的損害結(jié)果還未實(shí)際發(fā)生，但相關(guān)趨勢或狀態(tài)已經(jīng)表明發(fā)生實(shí)際損害的可能性很大，公安機(jī)關(guān)自應(yīng)根據(jù)法定職責(zé)排除這種可能性，保護(hù)正當(dāng)權(quán)益。

（三）公安治理理念邊界——公共安全保障

對公共安全的保障是公安機(jī)關(guān)對互聯(lián)網(wǎng)金融進(jìn)行治理的基本理念。公安機(jī)關(guān)的基本法定職責(zé)之一就在于打擊違法犯罪活動，保障社會公共安全，維護(hù)社會公眾利益。針對以往的金融違法犯罪活動，公安機(jī)關(guān)行使職能的范圍往往局限于對金融犯罪的刑事偵查及針對某些特種行業(yè)的管理。因?yàn)閭鹘y(tǒng)的金融違法犯罪行為直接觸及的公共安全較為有限，公安機(jī)關(guān)主要對于個案及個體予以懲治，多數(shù)情況下不涉及對社會公共安全的直接維護(hù)。而互聯(lián)網(wǎng)金融與傳統(tǒng)金融不同，無論是移動支付、第三方支付、互聯(lián)網(wǎng)貨幣，還是大數(shù)據(jù)金融、P2P網(wǎng)絡(luò)貸款、眾籌融資，其運(yùn)作過程均與社會大眾的公共利益直接相關(guān)，一旦出現(xiàn)違法違規(guī)的情況，往往會威脅到公共安全。因此，在基本理念上，公安治理深層介入互聯(lián)網(wǎng)金融的宗旨，主要就在于運(yùn)用獨(dú)有的權(quán)力行使方式來對公共安全實(shí)施有效保障。這是公安機(jī)關(guān)監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)金融活動與其他權(quán)力機(jī)關(guān)或自治組織實(shí)施監(jiān)管的最大區(qū)別，亦是公安機(jī)關(guān)履行監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)金融活動相關(guān)職能的基本邊界。

（四）公安治理領(lǐng)域邊界——社會秩序穩(wěn)定

維護(hù)社會秩序穩(wěn)定是公安機(jī)關(guān)對互聯(lián)網(wǎng)金融進(jìn)行治理的領(lǐng)域邊界。改革開放以來，我國的金融監(jiān)管體系經(jīng)歷了曲折的過程，已經(jīng)初步成型。但面臨互聯(lián)網(wǎng)金融這一新興金融活動，目前還缺乏具有針對性的機(jī)制設(shè)計與應(yīng)對措施，甚至相關(guān)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)都十分匱乏。在“容忍創(chuàng)新”與“底線監(jiān)管”的相互博弈中④芮曉武，劉烈宏.中國互聯(lián)網(wǎng)金融報告（2014）［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014:245.，究竟應(yīng)容忍到何種程度，底線究竟劃到哪里，是治理與監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)金融活動需要回答的根本問題。對于這一問題的考量，應(yīng)從大局著眼，而不能將眼光局限于金融領(lǐng)域本身。因?yàn)槲覈幱谏鐣D(zhuǎn)型期，亦處于社會矛盾凸顯期，政治、經(jīng)濟(jì)、文化等不同社會領(lǐng)域的矛盾與問題交織在一起，相互影響，彼此牽制，往往出現(xiàn)“牽一發(fā)而動全身”的社會效果?；ヂ?lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，其產(chǎn)生的實(shí)際效應(yīng)在很多情況下都可能超越金融領(lǐng)域本身，而給整個社會的安定有序帶來負(fù)面影響。

因此，公安機(jī)關(guān)在參與互聯(lián)網(wǎng)金融治理機(jī)制設(shè)計與運(yùn)行的過程中，以及在具體履行公安職能與處理案件時，要將公安治理的視域首先立足于維護(hù)社會秩序穩(wěn)定的層面上，不僅要考察與監(jiān)控特定的金融行為是否違反了法律法規(guī)與行業(yè)規(guī)則，更要從大局出發(fā)，充分考量其是否可能給社會穩(wěn)定造成不利影響，如何進(jìn)行處理才會在最大程度上利于實(shí)現(xiàn)社會秩序的穩(wěn)定。相反，如果經(jīng)過全面考量，認(rèn)定特定互聯(lián)網(wǎng)金融活動損害社會秩序穩(wěn)定的可能性較低，則應(yīng)讓渡出必要的空間來交由其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)揮其應(yīng)有作用。換言之，在監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)金融活動的過程中，公安治理的重點(diǎn)領(lǐng)域在于維護(hù)社會秩序穩(wěn)定，有損社會秩序穩(wěn)定的互聯(lián)網(wǎng)金融活動，都應(yīng)被劃入公安治理的邊界以內(nèi)。當(dāng)然，維護(hù)社會穩(wěn)定至關(guān)重要，但也絕不能使其成為公安機(jī)關(guān)濫用權(quán)力甚至權(quán)力尋租的借口。對此，必須健全相關(guān)的監(jiān)控與決策制度，建立科學(xué)、明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)公安執(zhí)法的透明度，使針對互聯(lián)網(wǎng)金融的公安治理名至實(shí)歸。

Research on Boundary of Public Security Management in Internet Banking

Fu Ming
（Department of Social Order，Jilin Police College，Changchun，Jilin 130117，China）

In recent years，with the rapid development of Internet banking，Internet financial security has become a hot issue at home and abroad.Public security organs，in charge of national public security management，must clarify the management boundary in the Internet financial field.The boundary is embodied in:on the level of management idea，the boundary is to protect public security；on the level of management field，the boundary is to maintain the social order；on the level of management means，the boundary is to monitor in process and punish after subsequence；on the level of management bodies，the boundary is to perform their functional duties；on the level of the management objects，the boundary is to differentiate the actual harm and the immediate threat.

Internet banking；public security organs；management boundary

D631.4；F724.6；F832

A

1672-1195（2015）04-0027-（04）

責(zé)任編輯：王梅

2015-10-14

該文系吉林警察學(xué)院2014年度校級科研基金項(xiàng)目“互聯(lián)網(wǎng)金融安全的公安治理邊界研究”（yjkyzd201404）階段性研究成果

付銘（1985-），女，蒙古族，內(nèi)蒙古通遼人，吉林警察學(xué)院治安系助教，碩士，主要研究方向：公安管理。

【doi】10.3969/j.issn.1622-1195.2015.04.006