從行政審批制度改革變遷透視中國政府職能轉(zhuǎn)變*——基于1999—2014年的數(shù)據(jù)分析

陳 天 祥， 李 倩 婷

?

從行政審批制度改革變遷透視中國政府職能轉(zhuǎn)變*
——基于1999—2014年的數(shù)據(jù)分析

陳 天 祥， 李 倩 婷

摘要：選取國務(wù)院、廣東省、佛山市、南海區(qū)四級政府機(jī)構(gòu)作為研究樣本，分析1999年以來行政審批項目的變遷。行政審批項目劃分為經(jīng)濟(jì)類和社會類兩大類，進(jìn)一步將項目細(xì)分為重要項與普通項，用“變遷規(guī)?！薄白冞w事件”和“變遷程度”三個變量對四級政府和不同類別項目的變遷進(jìn)行對比分析。結(jié)果顯示：自啟動行政審批制度改革以來，中國政府職能大幅縮減，但政府職能轉(zhuǎn)變遠(yuǎn)未完成；政府職能結(jié)構(gòu)重經(jīng)濟(jì)輕社會明顯，集權(quán)式治理模式未根本改變；政府職能轉(zhuǎn)變是一個自上而下的過程，地方的自主性不足；中央重范圍調(diào)整和地方重管理方式轉(zhuǎn)變的職能轉(zhuǎn)變模式，使改革的空間范圍小。

關(guān)鍵詞：行政審批制度； 政府職能轉(zhuǎn)變； 管制

一、問題的提出和研究方法

(一)問題的提出

政府職能履行的形式主要有行政審批、行政處罰、行政征收、行政裁決、行政檢查等，行政審批是最重要的一種形式，它是觀察政府與市場、政府與社會關(guān)系的最重要窗口。然而，瀏覽已有國內(nèi)研究文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，它們大多從某個個案出發(fā)去探討中國行政審批制度改革的政策選擇和實(shí)施路徑，或者從宏觀上探討其成效和方向等*張銳昕、劉紅波：《地方政府行政審批制度改革中的政策選擇——以吉林省政務(wù)大廳為例》，《東疆學(xué)刊》2011年第2期，第78—82頁；陳天祥、張華、吳月：《地方政府行政審批制度創(chuàng)新行為及其限度》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2012年第5期，第125—133頁；艾琳、王剛、張衛(wèi)清：《由集中審批到集成服務(wù)——行政審批制度改革的路徑選擇與政務(wù)服務(wù)中心的發(fā)展趨勢》，《中國行政管理》2013年第4期，第15—19頁；周麗婷：《我國地方政府行政審批制度改革的現(xiàn)狀與發(fā)展思路——基于廣東省佛山市行政審批流程改革的分析》，《暨南學(xué)報》哲學(xué)社會科學(xué)版2012年第7期，第46—51頁；張青：《順德行政審批制度改革及其對廣東服務(wù)型政府建設(shè)的啟示》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報》2013年第2期，第34—36頁；徐增輝：《改革開放以來中國行政審批制度的回顧與展望》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2008年第3期，第12—15頁；呂普生：《中國行政審批制度結(jié)構(gòu)與歷史變遷—基于歷史制度主義的分析范式》，《公共管理學(xué)報》2007年第1期，第25—32頁。，沒有運(yùn)用規(guī)范的定量研究方法、具體的審批項目數(shù)據(jù)去探討中國政府職能轉(zhuǎn)變狀況。個別的研究如董建新和李葉蘭選擇了中央、廣東省、中山市的行政審批事項進(jìn)行分析*董建新、李葉蘭：《縱向政府間事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)：基于行政審批事項的實(shí)證分析》，《暨南學(xué)報》哲學(xué)社會科學(xué)版2010年第5期，第39—47頁。，但主要定位于探討縱向政府間事權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，而不是從中去探討政府職能轉(zhuǎn)變，且它是一個靜態(tài)的研究，難以顯示出行政審批制度變遷的歷史軌跡。因此，本文準(zhǔn)備彌補(bǔ)現(xiàn)有研究之不足，通過對行政審批項目的變化進(jìn)行量化的歷史分析(即對1999年以來行政審批項目變遷做整體性分析)，并通過對四級政府即國務(wù)院—省級—市級—縣(區(qū))級政府行政審批項目變遷的分析，探討政府職能的轉(zhuǎn)變情況。而根據(jù)學(xué)者們對政府職能轉(zhuǎn)變的界定*黃慶杰：《20世紀(jì)90年代以來政府職能轉(zhuǎn)變述評》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2003年第1期，第34—39頁。，本文具體探討政府職能總量的變化、政府職能結(jié)構(gòu)的變化和政府職能實(shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變?nèi)齻€方面。

(二)研究方法

1. 樣本的選取和數(shù)據(jù)來源

本文選取在行政審批制度改革領(lǐng)域具有典型意義的國務(wù)院、廣東省、佛山市、南海區(qū)作為樣本，是基于以下兩點(diǎn)考慮：一是自2013年1月1日開始，廣東省對行政審批項目實(shí)施目錄管理辦法，對1999年以來的歷次行政審批制度改革后的項目變遷做了比較詳細(xì)的記錄，包括取消、下放、轉(zhuǎn)移和保留，數(shù)據(jù)較齊全。二是2010年廣東省被國家列為創(chuàng)新行政審批方式試點(diǎn)省，實(shí)際上是對其改革成效和經(jīng)驗(yàn)的肯定，因此，具有較好的代表性。而佛山市是地處珠三角核心區(qū)的一個地級市，其行政審批制度改革走在全省的前列，2009年被廣東省確定為行政審批方式創(chuàng)新試點(diǎn)市。2013年9月，佛山市南海區(qū)則正式被省機(jī)構(gòu)編制委員會列為廣東省行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)試點(diǎn)地。一般來說，行政審批制度改革走在前列的地區(qū)，其政府職能轉(zhuǎn)變也會走在前列，因此，分析其改革的動態(tài)就具有較好的代表性意義。

本文除特別注明外，所有關(guān)于四級政府行政審批事項的數(shù)據(jù)(含各種圖表)均是筆者通過檢索政府網(wǎng)站如政府門戶網(wǎng)站、機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)、行政服務(wù)中心網(wǎng)站等獲得的四級政府文件、政府令和函件等并進(jìn)行整理而成，不再一一注明。數(shù)據(jù)的時間范圍從1999年啟動行政審批制度至2014年5月。

2. 行政審批制度改革進(jìn)程簡介

1999年啟動行政審批制度至今，國務(wù)院共進(jìn)行了六輪大規(guī)模的清理工作，大致保持每兩年一輪的清理節(jié)奏。它們分別是：2001年至2002年，第一輪；2003年，第二輪；2004年，第三輪；2007年，第四輪；2010年，第五輪；2012年，第六輪。除了這六輪次的改革外，2013年5月以后國務(wù)院又多次發(fā)文，決定取消和下放了眾多的審批事項。

廣東省共開展了五輪大規(guī)模的清理工作，它們分別是：1999年至2000年，第一輪；2003年，第二輪；2004年至2008年，第三輪(分三批次)；2009年，第四輪；2012年，第五輪。此外，2013年至2014年3月，廣東省又對事項進(jìn)行了清理。

佛山市共進(jìn)行了五個輪次的清理，分別為：2000年，第一輪；2002年，第二輪；2005年至2007年，第三輪(分兩批次)；2010年，第四輪；2012年，第五輪。此外，在國務(wù)院第六輪改革中，涉及市級事項有39項。南海區(qū)作為佛山市下轄區(qū)，2010年前的四輪改革是在佛山市的統(tǒng)一部署下完成的。隨著改革的深入，2011年南海區(qū)的行政審批改革工作開始獨(dú)立運(yùn)行。至今，亦開展了五輪次的改革。

3. 分析框架

行政審批作為政府管制的一種手段，其存在的理由主要有防止市場壟斷、控制暴利、解決外溢成本問題、彌補(bǔ)信息不完全、關(guān)注過度與惡性競爭、減輕社會損失等功能*Giandomenico Majone.Deregulation or Re-regulation,St.Martin’s Press,1990,pp.13—20.，亦即具有經(jīng)濟(jì)性功能和社會性功能。經(jīng)濟(jì)性功能是指政府管制通過控制自然壟斷行業(yè)的發(fā)展、抑制過度競爭的蔓延、減輕市場信息不完全，防止經(jīng)濟(jì)活動的外部性和內(nèi)部性*內(nèi)部性是指交易的成本或收益由組織內(nèi)部的無關(guān)人員獲得。，防止非效率、低質(zhì)量等不良后果，引導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展*Stephen G.Breyer.Regulation and Its Reform,Harvard University Press,1982,pp.5—13.。社會性功能是指政府通過管制的手段維護(hù)社會的公正、保護(hù)公眾的安全。因此，本文主要關(guān)注行政審批與經(jīng)濟(jì)、社會關(guān)系的變化。同時，政府管制理論認(rèn)為政府管制存在失靈的風(fēng)險，導(dǎo)致公共支出成本的增加、政策執(zhí)行的低效率和社會福利的削減*[美]詹姆斯·M·布坎南著、吳良健等譯：《自由、市場和國家》，北京：中國經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1988年，第80—93頁。，因而需要對政府管制進(jìn)行改革。改革應(yīng)遵循兩個原則，即經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展與變革相適應(yīng)；進(jìn)行成本—收益分析，適應(yīng)改革對效率化的追求*Burgess,Jr.G.H,The Economic of Regulation and Antitrust,Harper Collins College Publishers,1995，pp.53—63.。由此，產(chǎn)生了本文的兩個研究維度：管制的范圍和管制方式的變化。

由于行政審批項目的變遷與政府機(jī)構(gòu)的變遷有一定的類似性，因此，本文參考了何艷玲關(guān)于變遷規(guī)模、變遷事件和變遷程度等變量*何艷玲：《中國國務(wù)院(政務(wù)院)機(jī)構(gòu)變遷邏輯——基于1949—2007年間的數(shù)據(jù)分析》，《公共行政評論》2008年第1期，第132—155頁。。但行政審批項目設(shè)置與政府機(jī)構(gòu)設(shè)置并不完全相同，同一個政府機(jī)構(gòu)內(nèi)可能存在多項不同類別的行政審批項目，因而僅從機(jī)構(gòu)性質(zhì)的角度對項目的變遷進(jìn)行分析是不夠的，還需要采用政府管制的兩大維度，即管制范圍和管制方式。另外，本文試圖對國務(wù)院—廣東省—佛山市—南海區(qū)四級政府進(jìn)行對比，探討政府職能的縱向劃分情況，因而增加了四級政府機(jī)構(gòu)的分析指標(biāo)。綜而言之，本文從行政審批項目的歷史變遷出發(fā)，透過管制范圍和管制方式的變化，對1999年至2014年5月間國務(wù)院、廣東省、佛山市、南海區(qū)四級政府行政審批項目的變遷進(jìn)行分析，探討政府職能在近15年間的變化，分析框架如圖1所示。

圖1　本文的分析框架

4. 相關(guān)概念

國內(nèi)學(xué)者常將行政審批與行政許可視作同一概念。本文根據(jù)傅思明對行政審批的定義，認(rèn)為行政審批是行政機(jī)關(guān)依法對申請人進(jìn)行授益的行為*傅思明：《行政審批制度改革與法制化》，北京：中共中央黨校出版社，2003年，第2頁。。在行政許可法頒布后，國務(wù)院辦公廳將行政審批項目分為行政許可項目和非行政許可項目。行政許可項目是根據(jù)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)依法設(shè)定，并在行政許可法中予以確認(rèn)的行政審批項目。非許可項目則出于政府職能履行、實(shí)施管理的需要，經(jīng)國務(wù)院同意后保留的行政審批項目*國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于保留部分非行政許可審批項目的通知》，2004年10月。。非許可項目亦稱為“其他審批項目”。此外，在政府文件公布的行政審批項目中，除了行政許可和其他審批項目外，還包括日常管理項目和行政給付。其中，日常管理項目是指帶有行政審批性質(zhì)的，不列入行政審批，但仍需企業(yè)、群眾申請辦理的事項；行政給付是行政主體在特定情況下，依法向符合條件的申請人提供物質(zhì)利益或賦予其與物質(zhì)利益有關(guān)的權(quán)益的行為。二者均符合本文對行政審批的定義，因此本文所指的行政審批項目是在政府關(guān)于行政審批改革文件中公布的，列入行政審批制度改革范疇的行政許可、其他審批事項、日常管理事項和行政給付事項。

5.分析指標(biāo)

行政審批制度改革既包括減少不必要的項目，還包括通過改變管制方式，提高審批效率。每一次行政審批制度改革都包括清理項目(管制范圍變遷)和改變管制方式兩個方面。其中，改變管制方式包括：轉(zhuǎn)為日常管理、服務(wù)前移、委托、下放、轉(zhuǎn)移、調(diào)整內(nèi)部權(quán)限等。因此，本文的分析指標(biāo)主要有：

(1)管制范圍變遷的分析指標(biāo)。為準(zhǔn)確地描述管制范圍的變遷，筆者根據(jù)已有的理論論述和十二屆全國人大一次會議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，將行政審批項目分為經(jīng)濟(jì)類和社會類兩大類，然后再將各類事項進(jìn)一步分為重要項與一般項(如表1所示)。在分類的基礎(chǔ)上，本文分三個方面對管制范圍的變遷進(jìn)行分析：一是變遷規(guī)模分析，包括四級政府機(jī)構(gòu)行政審批項目總數(shù)的變化、兩類行政審批項目數(shù)量的變化、比例的變化(經(jīng)濟(jì)類/社會類的比值變化)、重要項在經(jīng)濟(jì)類和社會類行政審批項目中的比例變化；二是變遷事件分析，包括四級政府機(jī)構(gòu)以及兩大類行政審批項目中關(guān)于管制范圍的變遷事件的發(fā)生頻次及各自的變化軌跡；三是變遷程度分析，即對行政審批項目的變化率和關(guān)于管制范圍的變遷事件的發(fā)生系數(shù)進(jìn)行計算。

(2)管制方式變遷的分析指標(biāo)。它包括兩個方面：一是四級政府機(jī)構(gòu)及其兩大類行政審批項目方面改變管制方式的變遷事件頻次統(tǒng)計；二是變遷程度分析，本文采用變遷事件發(fā)生系數(shù)這一指標(biāo)。

(3)行政審批項目指標(biāo)

行政審批項目性質(zhì)。本文將行政審批項目劃分為經(jīng)濟(jì)類和社會類。由于經(jīng)濟(jì)活動與社會活動關(guān)系密切，有時彼此之間的邊界較為模糊，容易出現(xiàn)一些審批項目既可劃入經(jīng)濟(jì)類也可劃入社會類的情況。為避免這種情況的出現(xiàn)，本文根據(jù)政府管制理論對經(jīng)濟(jì)性管制和社會性管制的定義，對它們做明確的劃分。首先，根據(jù)設(shè)置審批的目的進(jìn)行判斷。經(jīng)濟(jì)事務(wù)類審批項目是為防止或者改善市場失靈而對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行規(guī)制，包括企業(yè)的登記和年審，投資、生產(chǎn)經(jīng)營活動審批，以及涉及公用事業(yè)、自然壟斷產(chǎn)業(yè)和信息嚴(yán)重不對稱行業(yè)的管制。社會事務(wù)類審批項目是以保障公眾的健康、安全、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)和防范災(zāi)害為目的，對服務(wù)質(zhì)量及由此產(chǎn)生的各種社會行為進(jìn)行管制的項目，主要是對具有外部性的領(lǐng)域進(jìn)行管制，包括環(huán)境保護(hù)、保護(hù)消費(fèi)者、勞動者和患者等。其次，根據(jù)審批項目的實(shí)施部門進(jìn)行判斷。經(jīng)濟(jì)類行政審批項目主要由經(jīng)濟(jì)管理部門實(shí)施，如財政、稅務(wù)、商務(wù)、國資委、工業(yè)和信息化等部門。社會類行政審批項目主要由社會管理性質(zhì)的部門實(shí)施，如民政、教育、氣象、新聞、計生等部門(見表1)。

表1　行政審批項目分類

重要項與普通項行政審批項目。對重要項與普通項行政審批項目的劃分主要根據(jù)該事項的具體內(nèi)容而定。政府管制理論認(rèn)為，管制是向公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)和安全有利的保障，包括對自然壟斷行業(yè)的控制、對公用事業(yè)的支持、對無法將外部性問題內(nèi)部化的管理、對公眾生命健康財產(chǎn)安全的保障*董保華等著：《社會法原論》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2001年，第4—9頁；茅茗晨：《政府管制法學(xué)原論》，上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2005年，第3—9頁。。因此，本文將涉及公用事業(yè)、自然壟斷產(chǎn)業(yè)、嚴(yán)重信息不對稱和外部性的規(guī)制視為重大項目，具體包括：涉及國家安全(如涉及國家秘密檔案和文件的使用)、人民生命財產(chǎn)健康安全的項目(如藥品、食品、醫(yī)療、教育、保險機(jī)構(gòu)、銀行業(yè)的監(jiān)管，機(jī)動車管理、出入境管理、國籍身份確認(rèn)、戶籍管理等)；農(nóng)業(yè)、糧食、煤礦、煙草、能源、制鹽、石油等重要領(lǐng)域經(jīng)營活動；鐵路、航空、水運(yùn)、電力、水利、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；土地使用、污染排放、能源消耗和公共財政使用等；涉及其他地區(qū)、需要全國統(tǒng)籌安排或需要總量控制的項目以及需要實(shí)行國家安全審查的外資項目*如“總投資(包括增資)5000萬美元以下限制類項目”屬于一般項，“總投資(包括增資)1億美元及以上鼓勵類、允許類項目和總投資5000萬美元及以上限制類項目”屬于重要項。；行政許可法要求具備特殊信譽(yù)、特殊條件或特殊技能的職業(yè)、行業(yè)需要設(shè)立的資質(zhì)資格許可。此外，鑒于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中提出“公平對待社會力量提供醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、群眾健身、社區(qū)服務(wù)等公共服務(wù)，加大政府購買服務(wù)力度”的要求*國務(wù)院辦公廳：《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，2013年3月。，本文僅將政府提供的公共服務(wù)列入重要項，如社會救濟(jì)、社會優(yōu)撫、公辦教育發(fā)展、失業(yè)職業(yè)培訓(xùn)、基本醫(yī)療保險等，因?yàn)樗鼈兩婕肮娮罨镜臋?quán)益，但社會提供的教育、培訓(xùn)等則不列入重要項的范圍。例如，“外商投資道路運(yùn)輸業(yè)立項審批”，涉及對公用事業(yè)建設(shè)的規(guī)制，是政府管制的基本職責(zé)，將其歸入經(jīng)濟(jì)類重要項；“臨時占用或挖掘城市道路”涉及對公用事業(yè)產(chǎn)品使用的規(guī)制，事關(guān)公共安全，將其歸入社會類重要項；“公立初中、小學(xué)、幼兒園，成人教育機(jī)構(gòu)(大中專學(xué)校除外)的設(shè)置和變更”、“高等學(xué)校部分特殊專業(yè)及特殊需要的應(yīng)屆畢業(yè)生就業(yè)計劃審批”涉及公眾基本的教育權(quán)利和教育質(zhì)量，將其歸入社會類重要項；“設(shè)立認(rèn)證培訓(xùn)機(jī)構(gòu)審批”屬于市場主體的自主行為，將其歸入經(jīng)濟(jì)類普通項。

此外，一些審批項目涉及其他行政機(jī)關(guān)的日常行政管理事務(wù)，如人事管理權(quán)等。由于這類項目數(shù)量少，變化情況少，因而沒有單獨(dú)設(shè)立“行政管理”一類項目，而是視具體情況將它們納入經(jīng)濟(jì)和社會類事項之中進(jìn)行分析。

(4)四級政府項目。本研究以國務(wù)院、廣東省、佛山市、南海區(qū)為樣本，研究中央—省—市—縣(區(qū))四級政府機(jī)構(gòu)的行政審批項目的變遷情況。行政審批事項包括組成各層級政府的組織機(jī)構(gòu)所執(zhí)行的項目，如組成部門、直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位、部(委)門管理機(jī)構(gòu)、垂直管理機(jī)構(gòu)所執(zhí)行的審批事項，以及派出機(jī)構(gòu)所執(zhí)行的項目。但設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)將行政審批項目下放至派出機(jī)構(gòu)，列入該層級政府管制方式改變的變遷事件，如保監(jiān)會將行政審批項目下放至其派出機(jī)構(gòu)，將該下放事件納入國務(wù)院管制方式的變遷分析中；廣東省政府將行政審批項目下放到橫琴新區(qū)，納入廣東省管制方式的變遷分析中。同時，本文不將行政機(jī)構(gòu)與其派出機(jī)構(gòu)之間項目的下放與承接納入管制范圍的變化中，如保監(jiān)會將“保險從業(yè)人員資格核準(zhǔn)”下放至保監(jiān)會派出機(jī)構(gòu)，認(rèn)為保監(jiān)會的審批范圍并未改變，其派出機(jī)構(gòu)承接該事項不算入任一層級政府機(jī)構(gòu)行政審批事項的增加。也就是說，保監(jiān)會與其派出機(jī)構(gòu)事項之間的轉(zhuǎn)移不影響國務(wù)院管制范圍的變化。

(5)變遷規(guī)模。變遷規(guī)模包括數(shù)量的變化和比例的變化：四級政府機(jī)構(gòu)行政審批項目總數(shù)變化、兩大類行政審批項目數(shù)量變化、兩大類行政審批項目比例的變化以及重要項在兩類行政審批項目中所占比例的變化。需要特別說明的是，對行政審批項目中含有子項的，習(xí)慣上并不將其算入行政審批項目的總數(shù)。此外，在佛山市改革文件中，將初審也算入本級政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行的行政審批項目總數(shù)中。因此，本文也采取此種統(tǒng)計方法，將初審納入總數(shù)計算中。如佛山市對“煤炭批發(fā)經(jīng)營資格(初審)”納入本市政府所執(zhí)行的行政審批項目總數(shù)，同時因廣東省政府擁有對該項目的最終審核權(quán)，也納入省政府的行政審批項目總數(shù)。

此外，為保持?jǐn)?shù)據(jù)的真實(shí)準(zhǔn)確，筆者對四級政府機(jī)構(gòu)行政審批項目總數(shù)的統(tǒng)計是基于15年間政府公開信息，同時核對每次取消中重復(fù)的項目，計算出歷年的行政審批項目數(shù)量，勾勒四級政府機(jī)構(gòu)行政審批項目的整體變化圖。如果某一年度未進(jìn)行項目的調(diào)整，則默認(rèn)維持前一年的項目總數(shù)。為保持?jǐn)?shù)據(jù)來源的可靠性和避免統(tǒng)計口徑不一致，筆者在進(jìn)行數(shù)據(jù)搜集時盡量以政府官方網(wǎng)站中的公開信息為主，同時參考相關(guān)政府部門編寫的行政審批制度改革書目。需要特別說明的是，2014年2月國務(wù)院公布了現(xiàn)存的各部門行政審批項目清單，2014年5月廣東省公布了省級各部門行政審批事項目錄，因而國務(wù)院和廣東省的項目總數(shù)變化為筆者在2014年公布的行政審批項目清單的基礎(chǔ)上，根據(jù)國務(wù)院、廣東省歷年改革文件中公開的調(diào)整事項清單整理而成。佛山市、南海區(qū)行政審批項目清單最近一次的公布日期為2011年，2012年至2014年間的數(shù)據(jù)為筆者根據(jù)這三年兩級政府對行政審批項目的調(diào)整清單整理而成。

(6)變遷事件。以1999年為基準(zhǔn)年，行政審批項目變遷事件可分為兩大類：一是管制范圍的變化，包括取消、恢復(fù)、合并、新增、轉(zhuǎn)移(指政府向社會組織或者中介機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移事項)、承接；二是管制方式的變化，包括按日常業(yè)務(wù)管理、購買服務(wù)、服務(wù)前移、轉(zhuǎn)移(指政府部門間權(quán)限的調(diào)整)、下放、委托、調(diào)整內(nèi)部權(quán)限、調(diào)整實(shí)施機(jī)關(guān)、更名。其中，取消分為完全取消和部分取消，部分取消是取消行政審批項目下的某項或某幾個子項。由于習(xí)慣上對行政審批項目總數(shù)的計算不包括子項，因此，本文認(rèn)為部分取消對管制范圍的變化沒有影響，但對管制方式的改變有一定影響，有助于提高審批效率。下放和委托是針對上下級政府間項目的調(diào)整，下放是事責(zé)同時下放，委托是將項目下放，責(zé)任保留。本文將下放和委托做統(tǒng)一處理，統(tǒng)稱為下放，相對應(yīng)的是下級政府對上級政府下放和委托事項的承接。轉(zhuǎn)移一是指政府將該項審批項目轉(zhuǎn)移給行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)，實(shí)行自律管理；二是指行政審批項目從一個政府部門轉(zhuǎn)移至另一個政府部門。為區(qū)別二者，下文將后者稱為調(diào)整。購買服務(wù)為政府部門向社會組織購買對該項目的部分環(huán)節(jié)或者全部環(huán)節(jié)進(jìn)行審批的服務(wù)(如技術(shù)審查、專家審查等)，但職責(zé)保留。服務(wù)前移是將行政審批項目下放至鎮(zhèn)、街道等基層機(jī)關(guān)，一次性、一站式辦理。調(diào)整內(nèi)部權(quán)限即通過調(diào)整行政機(jī)關(guān)與派出機(jī)關(guān)或者派出機(jī)構(gòu)間的權(quán)限，將事項下放到派出機(jī)構(gòu)或者基層管理單位。

普遍認(rèn)為，“完全取消、合并、轉(zhuǎn)移、恢復(fù)、新增”五種變化意味著該層級政府管制范圍的變化，通過計算五項變遷事件的發(fā)生頻數(shù)和發(fā)生規(guī)模，可以探討四級政府總體管制范圍的變遷情況。對此，本文做如下處理：首先，通過對四級政府五項總變遷事件頻數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計，探討政府管制總范圍的變化。其次，探討四級政府各自管制范圍的變化。本文以該層級政府機(jī)構(gòu)實(shí)際執(zhí)行的行政審批項目為準(zhǔn)，包括保留的項目、調(diào)整的項目(轉(zhuǎn)移給本層級政府其他部門的行政審批項目，做保留處理)、上級委托下放的項目(將承接上級政府委托項目視作該層級政府審批項目范圍的擴(kuò)大)、恢復(fù)的項目、新增的項目。這樣，本文通過計算“完全取消、轉(zhuǎn)移、下放、合并、恢復(fù)、新增和承接”七項來探討四級政府各自管制范圍的變化。其中，完全取消、轉(zhuǎn)移、下放和合并有利于縮小本層級政府的管制范圍；恢復(fù)、新增和承接會擴(kuò)大本層級政府機(jī)構(gòu)的管制范圍。為方便統(tǒng)計，本文對合并項目做如下處理：某幾項合并為一項的，原名稱的審批項目做合并處理，合并后的審批項目作為新增項目處理；某項目并入現(xiàn)存項目的，某項目做合并處理，并入的項目做保留處理；對初審項目的下放不減少本層級政府的管制范圍，但對初審項目的承接會增加本層級政府的管制范圍。

此外，“按日常業(yè)務(wù)管理、轉(zhuǎn)為行政給付、購買服務(wù)、服務(wù)前移、調(diào)整內(nèi)部權(quán)限、下放、部分取消、轉(zhuǎn)移”代表管制方式的變化，在一定程度上有利于提高行政審批的效率，作為本文研究管制方式變化的變遷事件進(jìn)行統(tǒng)計。為方便統(tǒng)計，筆者根據(jù)變遷事件的定義，將管制方式的變遷事件歸納為下放(包括委托、下放、服務(wù)前移、調(diào)整內(nèi)部權(quán)限)、轉(zhuǎn)移(向社會組織或中介機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移、購買服務(wù))、調(diào)整(調(diào)整內(nèi)部實(shí)施機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部轉(zhuǎn)移)、轉(zhuǎn)為日常業(yè)務(wù)(包括轉(zhuǎn)為日常業(yè)務(wù)管理和行政給付)、部分取消五項。本文先對四級政府整體的管制方式的變遷事件進(jìn)行整體統(tǒng)計，再對四級政府各自管制方式的變遷事件進(jìn)行分析。有一點(diǎn)需要說明，在佛山市第一輪行政審批制度改革文件中，將轉(zhuǎn)為日常業(yè)務(wù)管理和轉(zhuǎn)為備案做取消處理。但轉(zhuǎn)為日常業(yè)務(wù)管理、轉(zhuǎn)為備案和轉(zhuǎn)為行政給付的項目因其仍具行政審批的性質(zhì)，因而將其納入行政審批項目總數(shù)的統(tǒng)計中。由于轉(zhuǎn)為日常業(yè)務(wù)或者行政給付減少了行政審批的管制性色彩，增強(qiáng)了政府的管理性和服務(wù)性，有利于提高行政審批效率，因此本文對兩者的變化不做取消處理，而將其納入管制方式的變遷事件中。

(7)變遷程度。變化程度用以衡量行政審批項目變遷劇烈程度，需要對原始數(shù)據(jù)整理后方可求得。在本文中，將采用2個指標(biāo)對變化程度進(jìn)行衡量：變化率與發(fā)生系數(shù)*何艷玲:《中國國務(wù)院(政務(wù)院)機(jī)構(gòu)變遷邏輯——基于1949—2007年間的數(shù)據(jù)分析》，《公共行政評論》2008年第1期，第132—155頁。。

變化率=(現(xiàn)期量-基期量)/基期量

發(fā)生系數(shù)=某項目(某層級政府)變遷事件頻次/變遷事件總頻次

變化率和發(fā)生系數(shù)越大，證明變遷程度越劇烈。

此外，由于本文將變遷事件分為管制范圍的變遷事件和管制方式的變遷事件，因而變遷事件的發(fā)生系數(shù)也分成關(guān)于管制范圍的變遷事件發(fā)生系數(shù)和管制方式的變遷事件發(fā)生系數(shù)。其中，兩者中的分母，即變遷事件總頻次是相同的，均為四級政府中所有變遷事件的總和。在計算變遷事件發(fā)生系數(shù)時，均以四級政府所有變遷事件發(fā)生的總頻次為分母。

二、行政審批項目變遷分析

(一)管制范圍的變遷

1.變遷規(guī)模

(1)行政審批項目總數(shù)變化

1999年初至2014年5月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)共出現(xiàn)過3937項不同的行政審批項目，廣東省機(jī)構(gòu)共出現(xiàn)過1794項，佛山市出現(xiàn)過1103項，南海區(qū)出現(xiàn)過989項。15年間，國務(wù)院行政審批項目經(jīng)歷了六輪大規(guī)模的清理，廣東省、佛山市和南海區(qū)經(jīng)歷了五次大規(guī)模的清理。此外，四級政府還在不同年度對行政審批項目各自做了小規(guī)模的調(diào)整，其中，國務(wù)院的調(diào)整次數(shù)為10次，廣東省為12次，佛山市為11次，南海區(qū)為11次。圖2為行政審批項目總數(shù)變化圖，從中可以直觀地看到，四級政府機(jī)構(gòu)的行政審批項目總數(shù)總體呈現(xiàn)“下降—上升—再下降”趨勢。2003—2006年間，行政審批項目總數(shù)出現(xiàn)了反復(fù)。

圖2　行政審批項目總數(shù)變化圖

此外，行政審批項目總數(shù)存在五個快速下降點(diǎn)，分別是從1999年至2000年、2002年至2003年、2006年至2007年、2009年至2010年、2011年至2012年，均為大規(guī)模清理工作的時間點(diǎn)。

(2)四級政府項目總數(shù)變化

從圖3可見，國務(wù)院項目總數(shù)減少最多；廣東省和佛山市的項目總數(shù)減少，但波動較大；南海區(qū)的項目數(shù)量有所增多。

圖3　四級政府項目總數(shù)變化曲線

國務(wù)院項目從1999年的3945項到2014年的1238項，總精簡率約為69%；廣東省從1999年的1573項精簡為2014年的694項，總精簡率約為56%；佛山市從1999年的1212項到2014年的385項，總精簡率約為68%；南海區(qū)從1999年的481項到2014年的567項，總增長率約為17.9%。從中可看出，國務(wù)院和佛山市年的變化最大，廣東省次之，南海區(qū)最小。

國務(wù)院項目始終多于三級地方政府，但差距不斷縮小，2014年開始逐漸少于廣東省、佛山市和南海區(qū)三級政府行政審批項目總和。1999年，國務(wù)院項目總數(shù)(3945項)為廣東省、佛山市和南海區(qū)項目總和(3266)的1.2倍，2014年為0.8倍。

(3)兩類行政審批項目總數(shù)的變化

圖4顯示的是四級政府機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)類與社會類項目總數(shù)的變化情況?？傮w而言，兩類項目數(shù)均呈下降趨勢，但經(jīng)濟(jì)類的精簡輻度大于社會類。經(jīng)濟(jì)類項目從1999年的4338項到2014年的1589項，精簡率為63%。社會類項目從1999年的2873項到2014年的1299項，精簡率為55%。經(jīng)濟(jì)類項目的波動要大于社會類項目，兩大類項目的總數(shù)在不斷接近。經(jīng)濟(jì)類項目與社會類項目的比值變小，1999年經(jīng)濟(jì)類項目為社會類項目的1.5倍，2014年經(jīng)濟(jì)類項目仍為社會類項目的1.2倍。

圖4　經(jīng)濟(jì)類與社會類行政審批項目總數(shù)變化圖

除此之外，筆者對四級政府不同類別項目的變化進(jìn)行了對比，如圖5和圖6所示。可以看出，兩類別項目的變化軌跡與各層級政府項目總數(shù)的變化相同，國務(wù)院與地方間的差距不斷縮小。經(jīng)濟(jì)類和社會類項目總數(shù)中，國務(wù)院始終多于地方政府，而省級、市級和區(qū)政府的經(jīng)濟(jì)類項目分布較為平均，均呈波動狀下降。省級社會類項目下降明顯，市級社會類項目平緩波動中有所下降，區(qū)級的社會類項目明顯增長，2009年超過市級。

圖5　四級政府經(jīng)濟(jì)類項目總數(shù)的變化曲線

圖6　四級政府社會類項目總數(shù)的變化曲線

(4)兩類行政審批項目比值的變化

由于歷史原因，行政審批項目的設(shè)立最初是從經(jīng)濟(jì)管制開始的。而放松管制，最初也指的是放松經(jīng)濟(jì)管制。隨著政府職能的擴(kuò)大，放松管制從放松經(jīng)濟(jì)管制向放松經(jīng)濟(jì)、社會管制轉(zhuǎn)變。從圖7 中所顯示的兩類項目總數(shù)的比值(經(jīng)濟(jì)類與社會類)可以發(fā)現(xiàn)：1999年至2014年，四級政府的項目總數(shù)中，經(jīng)濟(jì)類項目平均為社會類項目的1.5倍，始終多于社會類項目，但波動較大，呈現(xiàn)“下降—上升—再下降”的趨勢。

圖7　經(jīng)濟(jì)類和社會類項目的比值(經(jīng)濟(jì)類/社會類)變化

具體到四級政府的情況則不盡相同。國務(wù)院機(jī)構(gòu)中經(jīng)濟(jì)類事項平均為社會類事項的1.5倍，廣東省為1.0倍，佛山市為2.2倍，南海區(qū)為2.6倍(如圖8所示)。國務(wù)院的比值保持在1.5左右，呈平穩(wěn)狀。廣東省的比值呈緩慢下降。佛山市和南海區(qū)的比值波動較大，尤其是2004年至2009年之間，經(jīng)濟(jì)類項目大大多于社會類項目。2004年，隨著行政許可法的頒布，許多帶行政審批項目性質(zhì)的日常管理項目被清出，其中包括大量的經(jīng)濟(jì)類項目，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)類項目總數(shù)又大大多于社會類項目。此后，佛山市經(jīng)濟(jì)類項目與社會類項目的比值保持不斷下降。2008年，佛山市借“兩縱兩橫”審批流程改革，對原有事項進(jìn)行進(jìn)一步地清理，將適宜的事項及時下放，比值逐漸縮小至2011年的1.1。2012年，佛山市新一輪行政審批改革將部分社會類項目通過購買服務(wù)、轉(zhuǎn)移等方式向社會過渡，以及上級政府將部分經(jīng)濟(jì)類項目下放至佛山市，其比值又回到2.2。南海區(qū)的經(jīng)濟(jì)類項目與社會類項目的比值波動較大，主要是從2003年至2008年，佛山市政府對區(qū)的三次放權(quán)，將大量經(jīng)濟(jì)類項目下放至區(qū)級，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)類項目遠(yuǎn)多于社會類項目。而后隨著區(qū)將行政審批事項逐漸下放到鎮(zhèn)街，比值逐漸回到1.4的水平?？傮w而言，市級和區(qū)級政府經(jīng)濟(jì)類與社會類項目的比值通過不斷調(diào)適逐漸趨向優(yōu)化。

圖8　四級政府經(jīng)濟(jì)類與社會類項目比值變化曲線

(5)重要項在兩類行政審批項目中所占比例變化

從圖9可以看到，自1999年改革以來，四級政府機(jī)構(gòu)總體的經(jīng)濟(jì)類重要項比重變化較為平穩(wěn)，保持在48%左右。其中，最高點(diǎn)為2003年的58%，最低點(diǎn)為2014年的42%。圖10亦顯示社會類重要項的比重變化較為平穩(wěn)，平均為44%。其中，最低點(diǎn)為2004年的34%，最高點(diǎn)為2008年的49%。

圖9　經(jīng)濟(jì)類中重要項比重的變化

圖10　社會類重要項比重變化

圖11顯示，四級政府中經(jīng)濟(jì)類重要項的比重變化主要有三種軌跡：國務(wù)院平緩上升，廣東省、佛山市呈現(xiàn)“上升—下降—再上升—再下降”的規(guī)律，南海區(qū)呈現(xiàn)“先下降，后上升”的趨勢。其中，廣東省在2004—2005年有1個快速上升點(diǎn)，與第三輪改革和行政許可法的頒布有關(guān)。2012年后廣東省呈下降趨勢，與國務(wù)院賦予廣東省在行政審批制度改革上先試先行的政策有關(guān)。佛山市有1個峰值和1個快速下降點(diǎn)。2003年為峰值，是因?yàn)榉鹕绞袑⒉糠纸?jīng)濟(jì)類普通項下放至區(qū)一級。而2004年，隨著帶有行政審批性質(zhì)的日常管理事項被清理出來，比重再次回到39%。2012年為快速下降點(diǎn)，是因?yàn)榉鹕绞行乱惠喐母镏?，將部分重要項通過轉(zhuǎn)移、下放等方式改變管理方式。南海區(qū)有1個極速下降點(diǎn)和1個快速上升點(diǎn)，則對應(yīng)于佛山市的峰值和快速下降點(diǎn)。

圖11　四級政府經(jīng)濟(jì)類重要項比重變化曲線

總體而言，省級和區(qū)級的經(jīng)濟(jì)類重要項比重較高。許多涉及公共安全的經(jīng)濟(jì)管理活動由區(qū)級政府實(shí)施，有利于減少行政審批鏈條，提高政府管制的效率。但同時，涉及其他地區(qū)、需要全國統(tǒng)籌安排或需要總量控制的項目以及需要實(shí)行國家安全審查的外資項目則保留在省級。而國務(wù)院保留了較多對涉及中央和全國性經(jīng)濟(jì)事務(wù)以及對各地經(jīng)濟(jì)活動管制標(biāo)準(zhǔn)的審批。

圖12顯示，社會類項目中，國務(wù)院重要項的比例平穩(wěn)上升，廣東省平緩上升；佛山市與南海區(qū)政府波動較大，呈相反的變化趨勢，原因在于佛山市對區(qū)下放的事權(quán)中包括了較多社會類的普通項，導(dǎo)致佛山市和南海區(qū)兩種相反的變化趨勢。2010年，佛山市推行簡政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革，推進(jìn)區(qū)向鎮(zhèn)(街)下放行政管理事權(quán)，佛山市將事項下放至區(qū)級，區(qū)級將重要項做一定保留后，將普通服務(wù)項下放鎮(zhèn)街，因而佛山市和南海區(qū)同樣呈現(xiàn)了相反的變化趨勢。

圖12　四級政府社會類重要項比重的變化

2. 變遷事件

(1)變遷事件總頻次

1999年至2014年5月，四級政府總共發(fā)生變遷事件10653次(如表2所示)?？傮w而言，在所有變遷事件中，“完全取消”最多(51%)，其次是“下放”(27%)。

表2　變遷事件總頻次統(tǒng)計

具體到四級政府而言，“完全取消”呈現(xiàn)“中央多于省級，省級多于市級，市級多于區(qū)級”的規(guī)律，“下放”事件的發(fā)生頻次呈現(xiàn)“市級多于區(qū)級，區(qū)級多于省級，省級多于中央”的趨勢。

(2)經(jīng)濟(jì)類和社會類項目變遷事件頻次比較

表3 顯示，經(jīng)濟(jì)類項目的變遷事件頻次要遠(yuǎn)多于社會類項目，經(jīng)濟(jì)類約為社會類項目的1.7倍。具體到某項變遷事件而言，“完全取消”的發(fā)生頻次最多，其次是“下放”事件發(fā)生的頻次。經(jīng)濟(jì)類和社會類項目均較重視對項目的取消和下放變遷。

具體到某層級政府而言，四級政府的經(jīng)濟(jì)類項目的變遷事件頻次較接近，但社會類項目的變遷事件頻次存在一定的差距。其中，國務(wù)院和廣東省社會類項目的變遷事件頻次較高。四級政府均重視經(jīng)濟(jì)類項目，而國務(wù)院和廣東省同時加強(qiáng)了社會類項目的調(diào)整。

(3)關(guān)于總管制范圍的變遷事件頻次

從表3和表4可見，關(guān)于總管制范圍的變遷事件頻次占全部變遷事件的總頻次(10653次)的56%，其中，“完全取消”5409次，占關(guān)于總管制范圍變遷事件頻次的91%?？偣苤品秶蟠罂s小，縮小管制范圍的變遷事件頻次為5874，擴(kuò)大管制范圍的變遷事件頻次為82。另外，經(jīng)濟(jì)類和社會類的管制范圍均有所縮小，且經(jīng)濟(jì)類比社會類更明顯。

表3　經(jīng)濟(jì)類與社會類項目變遷事件頻次比較

表4　關(guān)于總管制范圍的變遷事件總頻次

(4)四級政府各自管制范圍的變遷事件頻次

如表5所示，四級政府的總頻次比較接近，其中國務(wù)院的發(fā)生頻數(shù)最多，自上而下逐層減少。四級政府的管制范圍均有所縮小，其中，國務(wù)院縮小幅度最大，佛山市其次。從四級政府的經(jīng)濟(jì)與社會管制范圍來看，兩類的管制范圍均有明顯縮小。國務(wù)院、佛山市經(jīng)濟(jì)管制范圍縮小的幅度要遠(yuǎn)大于社會管制，廣東省、南海區(qū)經(jīng)濟(jì)管制范圍的縮小幅度略大于社會管制。

表5　四級政府各自管制范圍的變遷事件頻次

3. 變遷程度

(1)變化率

首先，筆者計算了四級政府項目總數(shù)的變化率(如圖13所示，其中負(fù)數(shù)代表減少，正數(shù)代表增加)。只有2004年、2005年和2009年的變化率為正數(shù)，其余年份均為負(fù)數(shù)?？傋兓始s為-60%，代表了2014年四級政府總管制范圍比1999年縮小了60%。變化率存在兩個峰值：2004年為高峰期，2012年為低谷期。高峰期處于行政許可法頒布的年份，地方政府行政審批項目的規(guī)范化，使帶有審批性質(zhì)的日常管理得以確認(rèn)或進(jìn)行調(diào)整。低谷期處于國務(wù)院第六輪行政審批制度改革，以及廣東省獲準(zhǔn)改革先試先行的年份，行政審批項目快速減少。

圖13　項目總數(shù)的變化率

其次，為比較兩類項目的具體情況，筆者編制了兩類項目總數(shù)的變化率(如表6所示，變化率為0%的年份代表該層級政府并未對項目進(jìn)行調(diào)整，因此默認(rèn)與上一年的總數(shù)相同)。經(jīng)濟(jì)類與社會類項目的總變化率分別約為-63%和-55%，變化程度均超過50%，較為劇烈，但經(jīng)濟(jì)類項目的變遷程度較社會類更為劇烈。

表6　經(jīng)濟(jì)類與社會類項目變化率

最后，筆者比較了四級政府各自的變化率(如表7所示)?？傮w而言，國務(wù)院和佛山市的變化率最大，廣東省次之，南海區(qū)相對較小。其中，國務(wù)院、廣東省、佛山市的審批項目數(shù)量是減少的，國務(wù)院和佛山市減少的程度較大，分別約為-69%和-68%；廣東省減少的程度也較大，約為56%；而南海區(qū)有所增加，但增加不大，僅約為18%。具體到四級政府的變遷年份，國務(wù)院的變化程度相對較平均，廣東省、佛山市和南海區(qū)變遷程度波動較大。

表7　四級政府項目數(shù)量變化率

表8顯示的是四級政府經(jīng)濟(jì)類與社會類項目的變化率?？梢?，國務(wù)院、廣東省和佛山市的經(jīng)濟(jì)類項目的變化程度較社會類項目的變化程度略為劇烈，南海區(qū)的社會類項目的變化比經(jīng)濟(jì)類項目的變化劇烈。

表8　四級政府經(jīng)濟(jì)類與社會類項目的變化率

總體而言，經(jīng)濟(jì)類項目的變遷率大于社會類項目的變遷率；國務(wù)院和佛山市的變遷率較大，廣東省次之，南海區(qū)較小；國務(wù)院、廣東省、佛山市的經(jīng)濟(jì)類項目的變遷率略大于社會類項目的變遷率，南海區(qū)的社會類項目的變遷率大于經(jīng)濟(jì)類項目的變遷率。

(2)變遷事件發(fā)生系數(shù)

表9涉及總管制范圍變化的變遷事件的發(fā)生系數(shù)，總管制范圍變化的變遷事件發(fā)生系數(shù)約為0.559，其中縮小管制范圍的發(fā)生系數(shù)約為0.551，擴(kuò)大管制范圍的發(fā)生系數(shù)僅為0.008，縮小管制范圍的變遷程度較擴(kuò)大管制范圍的變遷程度劇烈。表10顯示經(jīng)濟(jì)與社會領(lǐng)域縮小管制范圍的發(fā)生系數(shù)均高于擴(kuò)大管制范圍的發(fā)生系數(shù)。

表9　涉及總管制范圍的變遷事件發(fā)生系數(shù)

表10　經(jīng)濟(jì)與社會總管制范圍變遷事件的發(fā)生系數(shù)

為更好對比四級政府變遷事件發(fā)生系數(shù)，筆者制作了涉及四級政府管制范圍的變遷事件發(fā)生系數(shù)表(如表11所示)，總發(fā)生系數(shù)約為0.92*大于總管制范圍的發(fā)生系數(shù),是由于“下放”與“承接”事件的發(fā)生納入各層級政府管制范圍的變遷事件中,而其中“下放”事件的發(fā)生頻次為2885次,承接為938次。，說明非常頻繁地對管制范圍進(jìn)行調(diào)整。

四級政府機(jī)構(gòu)的發(fā)生系數(shù)比較接近，相對而言，國務(wù)院最大，并呈自上而下逐層遞減之勢。從縮小和擴(kuò)大管制范圍來看，四級政府縮小管制范圍的發(fā)生系數(shù)均要大于擴(kuò)大管制范圍。從經(jīng)濟(jì)類與社會類項目來看，四級政府經(jīng)濟(jì)類項目的發(fā)生系數(shù)均大于社會類項目的發(fā)生系數(shù)。

(二)管制方式的變遷

1. 變遷事件

(1)四級政府管制方式的變遷事件分析

表12顯示的是管制方式變遷事件總頻次。其中，“下放”事件發(fā)生的頻次最多，占總頻次的67%；“轉(zhuǎn)為日常業(yè)務(wù)”次之，占總頻次的19%。從四級政府機(jī)構(gòu)來看，廣東省關(guān)于管制方式的變遷事件發(fā)生頻次最多，佛山市次之。而作為向社會過渡的“轉(zhuǎn)移”事件發(fā)生頻次僅為451，僅占改變管制方式總頻次的11%。

表11　四級政府管制范圍變遷事件發(fā)生系數(shù)

表12　管制方式的變遷事件總頻次

(2)經(jīng)濟(jì)類和社會類項目管制方式的變遷事件分析

從表13可知，四級政府中經(jīng)濟(jì)類管制方式的變遷事件頻次要多于社會類管制方式的變遷事件頻次，前者是后者的1.6倍。其中，國務(wù)院經(jīng)濟(jì)類項目變遷事件的頻次為社會類項目變遷事件的頻次的1.5倍，廣東省為1.1倍，佛山市為2.9倍，南海區(qū)為1.5倍。

2. 變遷程度

由于管制方式的變遷程度的測量只涉及政府實(shí)施審批方式的變遷，并不涉及項目總數(shù)的變化，因而，本文對其變遷程度的測量只設(shè)定了一項指標(biāo)：變遷事件發(fā)生系數(shù)。通過計算，得到其變遷事件發(fā)生系數(shù)如表14所示。從表中可以看到，關(guān)于管制方式的變遷事件總發(fā)生系數(shù)是0.394，小于管制范圍的變遷事件發(fā)生系數(shù)(0.559)。其中，地方政府管制方式變遷事件的發(fā)生系數(shù)大于中央，呈現(xiàn)“省級大于市級，市級大于區(qū)級，區(qū)級大于中央”的規(guī)律；經(jīng)濟(jì)類項目管制方式的變遷事件發(fā)生系數(shù)大于社會類項目管制方式的變遷事件發(fā)生系數(shù)；“下放”事件的發(fā)生系數(shù)最大，“轉(zhuǎn)為日常業(yè)務(wù)”次之，“部分取消”最小僅為0.001。

總的來看，管制方式的變遷不如管制范圍的變遷劇烈，說明四級政府依然比較關(guān)注管制范圍的變化。管制方式的變遷有以下幾個特點(diǎn)：地方政府比中央政府較重視管制方式的變遷；經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的變遷程度強(qiáng)于社會領(lǐng)域的變遷程度；以“下放”和“轉(zhuǎn)為日常業(yè)務(wù)”為主，向社會轉(zhuǎn)移的程度較弱。

表14　管制方式的變遷事件發(fā)生系數(shù)

三、結(jié)論與討論：從行政審批項目變遷透視中國政府職能轉(zhuǎn)變

行政審批是政府履行職能的重要方式，也是政府管制經(jīng)濟(jì)社會的重要方式，因此，行政審批制度直接反映了政府職能轉(zhuǎn)變的方向、規(guī)模和方式。根據(jù)行政審批項目變遷的特點(diǎn)，我們可以總結(jié)出15年來中國政府職能轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)：

一是政府職能大幅縮減，但政府職能轉(zhuǎn)變遠(yuǎn)未完成。

行政審批項目的數(shù)量在一定程度上代表了政府職能的總量。從分析中可以清楚看到，自1999年以來，行政審批項目總量大規(guī)模減少，精簡率約達(dá)60%。變遷事件的數(shù)據(jù)也顯示，“完全取消”的事項占壓倒性多數(shù)，“合并”“恢復(fù)”“新增”的事項均占極小比例。這就意味著放松政府管制取得了重大的進(jìn)展，政府職能大幅縮減，逐漸向市場和社會轉(zhuǎn)移。雖然在這個過程中出現(xiàn)了一定的反復(fù)，但2005年以后，則趨于穩(wěn)定，說明政府職能轉(zhuǎn)變成為一個確定的不可逆轉(zhuǎn)的方向。其中，經(jīng)濟(jì)職能較社會職能快速縮減，中央政府的職能較地方政府的職能快速縮減。但不同層級政府職能精簡的程度不盡相同，縣(區(qū))級政府的職能逐漸增加，這一點(diǎn)與中國分權(quán)式的改革路徑相適應(yīng)，也符合通過管理下沉提高效率以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的邏輯。

但是，政府管制的起源和功能指示了政府管制的邊界：僅存在自然壟斷行業(yè)、公用事業(yè)、嚴(yán)重信息不對稱和外部性的領(lǐng)域以及涉及公眾安全健康的領(lǐng)域，對邊界外的事務(wù)則由市場和社會自律。像諸如“社會團(tuán)體成立、變更、注銷登記及修改章程核準(zhǔn)”、“行業(yè)職業(yè)技能考核鑒定機(jī)構(gòu)設(shè)立審批”和投資規(guī)模許可、部分市場準(zhǔn)入資格認(rèn)定等可以由市場和社會自律管理為主的領(lǐng)域仍需進(jìn)一步放開，說明政府向市場和社會轉(zhuǎn)移職能的任務(wù)遠(yuǎn)沒有完成。

二是政府職能結(jié)構(gòu)重經(jīng)濟(jì)輕社會明顯，集權(quán)式治理模式未根本改變。

政府職能結(jié)構(gòu)包括經(jīng)濟(jì)職能、社會職能和政治職能等，此外還包括縱向政府職能劃分。行政審批作為政府管理經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的主要方式，主要涉及經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域，對政治領(lǐng)域的涉及較少。通過對經(jīng)濟(jì)類和社會類行政審批項目的變遷分析，可以折射政府經(jīng)濟(jì)與社會職能結(jié)構(gòu)的變化。同時，對中央—省級—市級—縣(區(qū))級的比較，可以反映政府職能的縱向劃分情況。

數(shù)據(jù)顯示，四級政府均呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)類項目的變化快于社會類項目的變化的趨勢，經(jīng)濟(jì)類和社會類項目的比值呈先下降后上升再下降的變化，可以在一定程度上認(rèn)為，政府不再一味加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)職能，經(jīng)濟(jì)管制有所放松，同時重視和加強(qiáng)了社會職能。但經(jīng)過15年的改革，目前經(jīng)濟(jì)類審批事項仍然多過社會類審批事項，同樣可以理解為是政府重經(jīng)濟(jì)輕社會的發(fā)展模式還沒有得到根本扭轉(zhuǎn)。較長時期以來，我國安全生產(chǎn)事件和食品藥品安全事件頻發(fā)、環(huán)境問題突出以及群體性事件多等涉及公共安全和健康的事件不斷，一定程度上與社會領(lǐng)域的監(jiān)管職能較弱有關(guān)。

同時，通過四級政府行政審批項目變遷軌跡的比較，可以明顯地看到，行政審批項目在精簡的基礎(chǔ)上，不斷向縣(區(qū))級下沉，這符合地方政府優(yōu)先的縱向?qū)徟鷻?quán)劃分的原則*宋立、劉樹杰：《各級政府公共服務(wù)事權(quán)財權(quán)配置》，北京：中國計劃出版社，2005年，第86—98頁。。筆者將審批事項劃分為重要項和普通項，并認(rèn)為應(yīng)該由中央和省級掌握大部分重要項，縣(區(qū))級政府適當(dāng)承擔(dān)部分重要項的具體審批。但從數(shù)據(jù)分析來看，中央和省級重要項的審批比重最高時僅為52%和59%，同時南海區(qū)重要項的審批比重卻達(dá)到71%，因此，需要進(jìn)一步對中央和省級的普通項目進(jìn)行大規(guī)模清理的同時，對區(qū)級的部分涉及國計民生的重要項目進(jìn)行上收。例如，在“依法實(shí)行政府定價、政府指導(dǎo)價管理的價格和收費(fèi)”和“與人民生活關(guān)系重大或壟斷經(jīng)營的極少數(shù)商品價格”等對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的定價問題上地方政府容易與地方特定勢力達(dá)成妥協(xié)，因此宜適當(dāng)上收審批權(quán)；區(qū)級依然承擔(dān)著部分跨市的重要項目審批，如“控制爆破和特大型爆破作業(yè)或省內(nèi)跨市流動爆破作業(yè)許可審批”，不利于宏觀統(tǒng)籌，也應(yīng)上收審批權(quán)；等等。

董建新、李葉蘭提出了縱向政府事權(quán)劃分的標(biāo)準(zhǔn)，包括職能分工層級標(biāo)準(zhǔn)和作用范圍標(biāo)準(zhǔn)，前者包括事務(wù)性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和事務(wù)等級標(biāo)準(zhǔn)兩個二級標(biāo)準(zhǔn)，后者包括外溢性程度標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)三個二級標(biāo)準(zhǔn)*董建新、李葉蘭：《縱向政府間項目劃分標(biāo)準(zhǔn)——基于行政審批項目的實(shí)證分析》，《暨南學(xué)報》哲學(xué)社會科學(xué)版2010年第5期，第39—47頁。。然而，數(shù)據(jù)顯示，中央政府項目的總數(shù)，包括經(jīng)濟(jì)類與社會類項目，均多于地方任何一級政府。筆者對這些項目的梳理發(fā)現(xiàn)，除了上述提到的中央承擔(dān)了較多的普通事項外，還承擔(dān)了不少無論是按職能標(biāo)準(zhǔn)還是按作用范圍標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)該屬于地方政府承擔(dān)的事項，如“防雷裝置檢測單位資質(zhì)認(rèn)定”“防雷工程專業(yè)設(shè)計、施工單位資質(zhì)認(rèn)定”等執(zhí)行性事項、“企業(yè)集團(tuán)核準(zhǔn)登記”“專利代理機(jī)構(gòu)設(shè)立審批”等可以劃入?yún)^(qū)域性事務(wù)一類的事項。這就說明中央依然承擔(dān)了過多的職能，中央集權(quán)式的治理模式并未發(fā)生根本改變，政府權(quán)力下放還任重道遠(yuǎn)。

三是政府職能轉(zhuǎn)變是一個自上而下的過程，地方的自主性不足。

行政審批制度改革啟動以來，在大多數(shù)情況下地方政府的行政審批制度改革都是緊隨上級政府的改革而行?；灸Ｊ绞牵簢鴦?wù)院對本層級項目進(jìn)行清理，同時對某些涉及地方政府的項目進(jìn)行清理，要求地方政府取消或合并某些事項。通過層層改革，層層取消，層層下放項目，實(shí)現(xiàn)行政審批項目的全面清理。地方政府對行政審批項目進(jìn)行精簡的同時，需要承接上級政府下放的事項，這就加重了地方政府改革工作的復(fù)雜性和難度。其中，省級政府和市級政府承上啟下，面臨上級政府改革的壓力、本級事項清理的復(fù)雜性和指導(dǎo)下級改革的重任，其變遷程度略小于國務(wù)院，總量下降的程度明顯落后于國務(wù)院，這是造成改革初期出現(xiàn)反復(fù)的重要原因，也使地方政府職能轉(zhuǎn)變的力度不足?？偟膩砜?，受制于組織權(quán)能、既得利益格局*陳天祥、張華、吳月：《地方政府行政審批制度創(chuàng)新行為及其限度》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2012年第5期，第125—133頁。和地方發(fā)展型政府模式*郁建興、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期，第95—112頁。慣性，造成地方政府職能轉(zhuǎn)變的能力不足和自主性不足。此外，職能轉(zhuǎn)變并非政府一廂情愿之事，它還受制于市場和社會的發(fā)育程度以及政府與市場、社會之間關(guān)系的調(diào)整與重構(gòu)。如果罔顧這些約束因素而貿(mào)然行事，結(jié)果可能事與愿違，出現(xiàn)“市場失靈”“社會失靈”和“政府失靈”三重失靈的困境。這也說明，單靠行政力量不足以進(jìn)一步促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，它需要頂層設(shè)計與良好的國家治理體系構(gòu)建。

四是中央重范圍調(diào)整和地方重管理方式轉(zhuǎn)變的職能轉(zhuǎn)變模式，使改革的空間范圍小。

政府職能實(shí)現(xiàn)方式包括行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，轉(zhuǎn)變政府職能要求政府減少強(qiáng)制性的行政手段，增強(qiáng)引導(dǎo)性、調(diào)控性的經(jīng)濟(jì)和法律手段。行政審批是政府直接管制經(jīng)濟(jì)社會的方式，屬于強(qiáng)制性手段，因此，政府應(yīng)該保留必要的重要的行政審批項目，其余的應(yīng)該逐步取消。同時，通過轉(zhuǎn)為日常業(yè)務(wù)、轉(zhuǎn)為行政給付、轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)等方式，淡化行政審批的強(qiáng)制性色彩。此外，政府應(yīng)通過稅收、金融等手段的宏觀調(diào)控，減少對微觀事務(wù)的直接干預(yù)，從而減少行政審批的直接管制。從行政審批制度改革歷程來看，中央政府重視精簡項目，減少政府職能的范圍，而地方政府則重視諸如轉(zhuǎn)為日常業(yè)務(wù)、轉(zhuǎn)為行政給付等改變管理方式的調(diào)整，以及注重對市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范。此外，地方政府在自己的權(quán)能范圍內(nèi)，還不斷創(chuàng)新行政審批的方式，如創(chuàng)設(shè)“行政服務(wù)中心”一類的機(jī)構(gòu)以便對審批進(jìn)行集中管理和實(shí)現(xiàn)“一站式”服務(wù)、聯(lián)合審批、簡化審批流程等，努力在既有的權(quán)能內(nèi)提高行政審批效率，營造更好的投資軟環(huán)境。但是，與前述的情況相似，地方政府同樣面臨制度變革的空間不足的問題。

本文首次嘗試對我國的行政審批制度改革進(jìn)行動態(tài)定量研究，努力向讀者呈現(xiàn)改革變遷的真實(shí)狀態(tài)，但仍然存在一定的局限性。首先，數(shù)據(jù)的全面性存在一定的不確定性。對四級政府機(jī)構(gòu)的行政審批項目變遷進(jìn)行統(tǒng)計是一項浩大的工程，雖然筆者盡量以正式的政府文件為依據(jù)，以保證數(shù)據(jù)的權(quán)威性，但由于部分變遷未通過正式發(fā)文向社會公布，或者采用變相方式將某些項目納入帶有行政審批性質(zhì)的日常管理項目，從而使本文無法窮盡15年來行政審批項目的變遷事件。其次，政府職能的行使形式除了行政審批外，還包括行政處罰、行政征收、行政裁決、行政檢查等，雖然行政審批是觀察政府職能的最重要窗口，但畢竟不是全部，據(jù)此去觀察政府職能轉(zhuǎn)變就存在一定的偏差。最后，受研究條件的限制，本文僅選擇了廣東一省的三級地方政府作為地方政府的樣本，無法窺視中國地方政府職能的全貌，從而限制了本文的外推空間。因此，期待更多的實(shí)證研究，尤其是不同地方政府之間行政審批制度改革的比較研究。

【責(zé)任編輯：楊海文；責(zé)任校對：楊海文，許玉蘭】

李倩婷，中山大學(xué)南方學(xué)院公共管理學(xué)系教師(廣州 510970)。

中圖分類號：D035.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-9639(2015)02-0132-20

作者簡介：陳天祥，中山大學(xué)中國公共管理研究中心、中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授(廣州 510275)；

基金項目：打造“理論粵軍”重大資助項目“進(jìn)一步深化大部制改革與政府職能轉(zhuǎn)變——廣東爭當(dāng)深化行政管理體制改革排頭兵研究”(LLYJ1307)

收稿日期：*2014—09—28