簡論海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善

費(fèi)宏達(dá)，江昕芮

可流轉(zhuǎn)性是用益物權(quán)的一個顯著特征。用益物權(quán)一般可以通過轉(zhuǎn)讓、出租、繼承、抵押、作價入股等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。海域使用權(quán)屬于用益物權(quán)，可以通過流轉(zhuǎn)來使權(quán)利人行使占有、使用和收益的權(quán)利。我國的《物權(quán)法》沒有規(guī)定海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題；《海域使用管理法》規(guī)定了轉(zhuǎn)讓和繼承兩種流轉(zhuǎn)方式，沒有提及出租、抵押和入股等方式。目前，我國沿海各省市已經(jīng)大量存在轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、作價入股等現(xiàn)象。為了規(guī)范海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，充分保護(hù)權(quán)利人的利益，有必要研究完善海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

一、現(xiàn)行海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的不足

（一）使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的不足

2002年開始施行的《海域使用管理法》第27條規(guī)定：海域使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、可以依法繼承，“因企業(yè)合并、分立或者與他人合資、合作經(jīng)營，變更海域使用權(quán)人的，需經(jīng)原批準(zhǔn)用海的人民政府批準(zhǔn)”。國家海洋局2006年10月印發(fā)的 《海域使用權(quán)管理規(guī)定》第六章規(guī)定：海域使用權(quán)有出售、贈與、作價入股、交換等情形的，可以依法轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)讓海域使用權(quán)應(yīng)當(dāng)具備開發(fā)利用海域滿一年、不改變海域用途等條件，向原批準(zhǔn)用海的人民政府海洋行政主管部門申請并獲得批準(zhǔn)。可見，我國的法律對海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制是十分嚴(yán)格的，必須經(jīng)原批準(zhǔn)用海的人民政府審批?？赊D(zhuǎn)讓是財(cái)產(chǎn)的一項(xiàng)重要屬性?，F(xiàn)行法律在實(shí)體和程序上都對海域使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓限制過嚴(yán)，海域使用權(quán)無法實(shí)現(xiàn)自由轉(zhuǎn)讓，不能充分彰顯海域使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性。

（二）使用權(quán)抵押制度的不足

現(xiàn)行法律沒有具體規(guī)定海域使用權(quán)的抵押制度。沿海省市在海域使用權(quán)抵押融資方面做了一些積極的探索。福建省、山東省、寧波市、天津市、青島市、東營市、威海市等都制定了海域使用權(quán)抵押的相關(guān)法規(guī)。但這些法規(guī)的效力較低，適用范圍有限，不能完全滿足現(xiàn)實(shí)的需要。

（三）使用權(quán)價值評估制度的不足

海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，需要對海域使用權(quán)進(jìn)行價值評估。我國目前還沒有海域使用權(quán)價值評估的相關(guān)法律制度。不同海域使用權(quán)的類型、使用功能和收益價值存在差距，同一類型的不同海域也會因自然環(huán)境、資源狀況等方面的不同而造成市場價值的不同。因此，海域使用權(quán)的市場價值評估是一項(xiàng)極其復(fù)雜的工作。國家海洋局于2013年11月印發(fā)的《海域評估技術(shù)指引》提出了海域評估應(yīng)遵循的基本原則和海域價格評估的方法，對海域使用權(quán)價值評估具有一定的指導(dǎo)作用。但是，目前還沒有出臺系統(tǒng)的海域使用權(quán)市場價值評估標(biāo)準(zhǔn)。

（四）使用權(quán)登記制度的不足

海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)即海域使用權(quán)的物權(quán)變動，必然涉及海域使用權(quán)登記問題。《海域使用管理法》規(guī)定：“海域使用申請人自領(lǐng)取海域使用權(quán)證書之日起，取得海域使用權(quán)”。這里的取得“使用權(quán)證書”和《物權(quán)法》中不動產(chǎn)物權(quán)變動的“登記”是兩個完全不同的概念。《海域使用管理法》規(guī)定了“取得”這一種物權(quán)變動形式，沒有對“變更”“消滅”及“抵押”等其他變動形式的登記及登記效力進(jìn)行規(guī)定；涉及的當(dāng)事人局限于“海域使用申請人”，不包括其他情形下的權(quán)利人。因此，不能將該規(guī)定視為海域使用權(quán)物權(quán)公示制度。國家海洋局2006年10月印發(fā)的《海域使用權(quán)登記辦法》，對海域使用權(quán)的初始登記、變更登記、注銷登記等進(jìn)行了規(guī)定，但對登記機(jī)關(guān)的審查以及錯誤登記的救濟(jì)等方面未作具體規(guī)定。

二、完善相關(guān)制度的建議

轉(zhuǎn)讓、繼承、出租、抵押和作價入股都可以作為海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式。海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)涉及的價值評估、登記、抵押權(quán)的設(shè)立及實(shí)現(xiàn)等法律制度也應(yīng)當(dāng)逐步予以完善。為此，提出以下建議。

（一）明確規(guī)定可流轉(zhuǎn)海域范圍

海域是重要的國有自然資源，海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)理應(yīng)受到必要的限制。法律應(yīng)該明確規(guī)定可流轉(zhuǎn)海域的范圍。不同的流轉(zhuǎn)方式涉及的當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不同，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同的流轉(zhuǎn)方式，分別作出不同的規(guī)定。應(yīng)明確規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和作價入股等每一種流轉(zhuǎn)方式所適用的具體情形。

海域使用權(quán)的取得包括有償取得和無償取得兩種方式。針對這兩種方式應(yīng)當(dāng)制定不同的流轉(zhuǎn)規(guī)范。無償取得海域使用權(quán)的，若要參與市場化流轉(zhuǎn)，須先報(bào)請政府審批，并按照有關(guān)法律規(guī)定補(bǔ)繳海域使用權(quán)出讓金。對于有償取得海域使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人意思自治，不宜做過多的行政干涉。法律應(yīng)當(dāng)對海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行宏觀調(diào)控，防止投機(jī)行為和不正當(dāng)競爭。

（二）健全海域使用權(quán)抵押制度

海域使用權(quán)抵押具有其特殊性。應(yīng)當(dāng)在 《物權(quán)法》抵押制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行一些特別的規(guī)定。海域使用權(quán)為不動產(chǎn)物權(quán)，海域使用權(quán)的抵押應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守《物權(quán)法》關(guān)于不動產(chǎn)抵押的有關(guān)規(guī)定，必須簽訂抵押合同，并辦理抵押登記。未登記的，合同不生效?！段餀?quán)法》規(guī)定抵押財(cái)產(chǎn)的變價應(yīng)當(dāng)參照市場價格。我國目前還沒有形成海域使用權(quán)交易市場。這就要求在法律中規(guī)定市場價格的確定標(biāo)準(zhǔn)。沒有標(biāo)準(zhǔn)，海域使用權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)就可能出現(xiàn)混亂狀態(tài)。

（三）完善海域使用權(quán)出資制度

《海域使用管理法》規(guī)定海域使用權(quán)可以“因合資、合作經(jīng)營而轉(zhuǎn)讓”，實(shí)際上也就允許海域使用權(quán)作價投資。作價入股或投資與純粹的買賣、互易等轉(zhuǎn)讓方式有很大的差別，因此有必要明確規(guī)定出資這種流轉(zhuǎn)方式，允許海域使用權(quán)作為非貨幣財(cái)產(chǎn)進(jìn)行投資。從而名正言順地建立海域使用權(quán)出資的相關(guān)法律制度。

（四）修改繼承取得使用權(quán)登記制度

2006年國家海洋局印發(fā)的 《海域使用權(quán)登記辦法》規(guī)定，因繼承取得海域使用權(quán)的，必須辦理權(quán)利人變更登記。而2007年頒布的《物權(quán)法》規(guī)定，因繼承取得的不動產(chǎn)物權(quán)自繼承開始時發(fā)生效力，物權(quán)的取得無須登記。因繼承取得海域使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)按照《物權(quán)法》的規(guī)定，無須登記。

（五）完善海域使用權(quán)出租制度

首先，應(yīng)當(dāng)在法律中明確規(guī)定海域使用權(quán)可以出租。其次，鑒于海域和土地屬性上的相似性，可以參照不動產(chǎn)出租的相關(guān)規(guī)定，對海域使用權(quán)的出租作出以下規(guī)定：第一，出租在先、轉(zhuǎn)讓在后的，租賃合同不受影響；第二，出租在先、轉(zhuǎn)讓在后的，承租人在同等條件下有優(yōu)先購買權(quán)。另外，要求出租海域使用權(quán)應(yīng)當(dāng)辦理登記備案手續(xù)。需要注意的是該登記并非物權(quán)公示的方式，僅是行政管理的手段。

（六）構(gòu)建海域使用權(quán)價值評估制度

海域使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出資、抵押和繼承都涉及價值評估?？梢詤⒖棘F(xiàn)行的土地使用權(quán)價值評估制度，綜合海域的自然條件、海洋功能、地理位置和海域使用權(quán)的內(nèi)容等特殊因素，構(gòu)建海域使用權(quán)價值評估法律制度。國家海洋局2013年11月印發(fā)的《海域評估技術(shù)指引》具有一定的參考價值，它對海域使用權(quán)價值評估所涉及的相關(guān)概念和術(shù)語進(jìn)行了界定，提出了5種海域使用權(quán)價格評估方法，還提出了對海域價格評估和海域基準(zhǔn)價格評估的原則、程序。但是，它作為“技術(shù)指引”，畢竟不具備法律效力。應(yīng)當(dāng)在吸收土地使用權(quán)價值評估的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合海域使用權(quán)的自身特點(diǎn)，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，以滿足現(xiàn)實(shí)的需要。

（七）完善海域使用權(quán)登記制度

物權(quán)法的公示公信原則，要求物權(quán)的變動必須經(jīng)過一定的公示方式才能產(chǎn)生效力，并使交易相對方基于對公示的信賴而相信公示方式所表現(xiàn)的權(quán)利人和權(quán)利的狀態(tài)。國務(wù)院于2014年11月頒布的《不動產(chǎn)登記暫行條例》已經(jīng)將海域使用權(quán)納入其中，海域使用權(quán)作為不動產(chǎn)物權(quán)進(jìn)行登記已經(jīng)確定無疑?？梢园凑铡段餀?quán)法》第9條至第22條關(guān)于不動產(chǎn)物權(quán)登記制度的有關(guān)規(guī)定，完善針對海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)的登記制度。有些地方法規(guī)明確規(guī)定了海域使用權(quán)登記的效力，例如《浙江省海域使用管理?xiàng)l例》第26條規(guī)定“海域使用權(quán)自登記之日起取得”。但地方法規(guī)的適用范圍有限，還是應(yīng)當(dāng)在《物權(quán)法》或《海域使用管理法》中進(jìn)行明確的規(guī)定，海域使用權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓、抵押等物權(quán)的變動必須登記，不登記則不發(fā)生效力。

三、結(jié)語

財(cái)產(chǎn)的流轉(zhuǎn)是物盡其用原則的內(nèi)在要求。海域使用權(quán)作為一項(xiàng)具有巨大商業(yè)價值的用益物權(quán)，如果不能充分地流轉(zhuǎn)，將造成資源的浪費(fèi)，不利于我國經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。我國目前還沒有專門的海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的立法。海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立和完善涉及多個部門法。應(yīng)當(dāng)在總結(jié)地方立法成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，借鑒其他沿海國家的海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，適時制定較為合理而又具有可操作性的海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范。

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