新公共管理理論對民營化理論的揚棄

曹冬英，王少泉

通常認為，西方公共行政理論主要包括傳統(tǒng)公共行政理論、新公共行政理論、新公共管理理論、新公共服務(wù)理論、整體性治理理論和公共價值管理理論，而20世紀80年代大行其道的民主行政理論和民營化理論常常被忽略。1991年在雪城大學(xué)（Syracuse University）召開的公共管理學(xué)術(shù)研討會，標志著新公共管理學(xué)派的創(chuàng)立。新公共管理理論問世之后，迅速在西方公共行政學(xué)界占據(jù)了主導(dǎo)地位。與此同時，也有許多學(xué)者對新公共管理理論進行了批判。研究發(fā)現(xiàn)，一些批判者對新公共管理理論的批評，應(yīng)該針對的恰恰是民營化理論，而不應(yīng)該是新公共管理理論。

一、民營化理論及其理論譜系

（一）民營化理論的構(gòu)建背景

二戰(zhàn)結(jié)束后，西方資本主義國家進入 “黃金時代”，呈現(xiàn)出一派繁榮的景象。然而到了20世紀70年代，整個西方世界的經(jīng)濟、政治、社會、文化開始暴露出一系列的問題和矛盾。在經(jīng)濟方面，西方國家的繁榮景象慢慢消退，為滯脹所困擾，政府財政收入大幅減少。而后出現(xiàn)的石油危機更是雪上加霜，引發(fā)經(jīng)濟危機，導(dǎo)致各國經(jīng)濟不斷衰退、財政狀況急劇惡化，再也無法支撐福利國家政策。在政治方面，西方資本主義國家的政府機構(gòu)不斷膨脹，辦事人員數(shù)量猛增，官僚體制走向僵化，公共服務(wù)效率和質(zhì)量低下，引發(fā)民眾對政府的不滿。在社會方面，西方國家受暴力、吸毒、失業(yè)、種族沖突、環(huán)境污染、生態(tài)失衡等社會問題困擾，并不斷受到民權(quán)運動、新左派運動的沖擊。在文化方面，微電子技術(shù)、計算機技術(shù)和通信技術(shù)的發(fā)展對生產(chǎn)和生活方式產(chǎn)生了巨大影響，人們的思維方式日益理性化，社會文化的整體氛圍籠罩著濃厚的理性化色彩，一定程度上沖淡了對倫理道德價值的訴求，而以個人主義為價值訴求的嬉皮士文化成風。個人主義的過度發(fā)展，一方面造成物欲橫流，道德價值普遍貶值；一方面導(dǎo)致價值相對主義日益流行，是非善惡的標準越來越模糊。一些人在滿足基本物質(zhì)需要后，喪失了生活的意義和目標，感到空虛無聊或苦悶彷徨[1]。

政府等公共組織的急劇擴大所帶來的財政壓力，是民營化運動出現(xiàn)及民營化理論得以構(gòu)建的直接原因。日本1958年公務(wù)員數(shù)量約189萬，1980年為401萬，增長了一倍多。聯(lián)邦德國戰(zhàn)后公務(wù)員數(shù)量的變化與日本基本相同，1950年為79萬，1989年為180萬[2]。英國文官人數(shù)的增長則更加明顯，這也是撒切爾政府推行政府改革的一個主要原因。美國的情形也基本相同。與公務(wù)員數(shù)量增加同步的是政府開支。資料顯示：在歐美發(fā)達國家，政府開支普遍占到了GDP的50%以上。與之相伴的是公共組織內(nèi)官僚主義盛行，繁文縟節(jié)和低效率與政府權(quán)力的日益擴大形成了鮮明對比。

從理論層面來看，美國經(jīng)濟學(xué)家米爾頓·弗里德曼（Milton Friedman）1955年出版的《經(jīng)濟學(xué)與公共利益》一書，為民營化運動奠定了理論基礎(chǔ)。1969年，美國管理學(xué)家彼得·F·德魯克（Peter F.Drucker）在《不連續(xù)的時代》一書中提出了民營化的建議。同年，美國學(xué)者薩瓦斯（E.S.Savas）撰文建議采取民營化舉措，打破政府壟斷。20世紀70年代，凱恩斯主義的弊端日益凸顯，薩瓦斯、普爾（Jr.Robert W.Poole）、斯潘（Robert M.Spann）和羅斯巴德（Murray N.Rothbard）等學(xué)者的論述[3]進一步加固了民營化理論基礎(chǔ)。20世紀70年代末80年代初，英國的撒切爾政府和美國的里根政府開始推行民營化運動。之后這一運動在多個國家推行，對這些國家的政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展產(chǎn)生了不可忽視的影響，民營化理論及之后的新公共管理理論也因此得以成型。這兩種理論分別在20世紀80年代前半期和90年代前半期，成為西方公共行政學(xué)的主導(dǎo)理論。

（二）民營化理論的要義及理論譜系

民營化運動促成了民營化理論的構(gòu)建。民營化理論的要義為：（1）重新審視政府在公共服務(wù)中的角色，從而考慮在供給公共服務(wù)的過程中引入非營利組織和私營部門的力量。（2）政府在供給公共服務(wù)過程中存在的高成本、低效率和低質(zhì)量等問題，通過實施民營化可以得到明顯改善。（3）踐行民營化理論，要實現(xiàn)的就是將部分公共服務(wù)的供給從依賴政府轉(zhuǎn)向依賴私營部門[4]。（4）供給公共服務(wù)的制度安排包括政府服務(wù)、政府間協(xié)議、政府出售、合同承包、補助、憑單、特許經(jīng)營、自由市場、志愿服務(wù)和自我服務(wù)。根據(jù)具體環(huán)境的不同，必須對這些制度安排方式進行權(quán)衡和選擇。

政府改革過程中踐行民營化理論可以取得很多成績，比如：在提高公共服務(wù)質(zhì)量的同時，有效降低公共服務(wù)成本；公民在獲取公共服務(wù)的過程中的選擇機會得以增加；整合民間資源用于國家發(fā)展；促使政府部門及其工作人員采取措施改進績效。但是，實踐中民營化理論又遇到了一些挑戰(zhàn)，比如：如何促使政府各部門從“管理”向“治理”發(fā)展，如何促使政府官員盡快掌握推進民營化進程所需的各項新技能，如何在政府部門與非營利組織之間構(gòu)建良性互動關(guān)系，如何妥善解決企業(yè)家精神與行政道德之間存在的矛盾，等等。同時，踐行民營化理論還會引出下述問題：對社會責任和公共利益的忽視；特權(quán)和貪污現(xiàn)象加?。浑y以克服公共服務(wù)供給及獲取過程中存在的不公平現(xiàn)象；對私營部門監(jiān)管不力；私營部門供給的公共服務(wù)，難以滿足社會公正性和社會外部利益的要求[5]。

民營化理論屬于工具理性流派。在核心價值方面，它倡導(dǎo)績效，與傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論近似。在人性假設(shè)方面，它的理性“經(jīng)濟人”與傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論的“理性人”近似。在方法論方面，它與傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論同樣采用實證主義。在政府角色方面，傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論認為政府應(yīng)該扮演執(zhí)行者的角色，民營化理論認為政府應(yīng)該扮演掌舵者的角色。在學(xué)科定位方面，認為公共行政學(xué)應(yīng)該是一門市場導(dǎo)向的學(xué)科。整體而言，民營化理論在五要素方面近似于傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論，這是民營化理論歸屬于西方公共行政理論中工具理性流派的關(guān)鍵原因。

二、新公共管理理論及其理論譜系

（一）新公共管理理論產(chǎn)生的背景

二戰(zhàn)以后，獲得長足發(fā)展的公共選擇理論、委托代理理論、交易費用理論，成效顯著的民營化運動，私營組織的變化和發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)和通訊技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，為新公共管理理論的產(chǎn)生奠定了基礎(chǔ)。

公共選擇理論支持將經(jīng)濟學(xué)理論應(yīng)用于公共領(lǐng)域，認為理性人是受激勵系統(tǒng)引導(dǎo)的，不管他的個人喜好如何。懲罰會打擊個體的活動，而獎勵會吸引個體采取進一步行動。因此，“胡蘿卜”和“大棒”不僅能夠指揮驢子，也能指揮科學(xué)家和政治家[6]。官員們不好好工作，原因在于他們試圖獲得個人利益，而不是公共利益最大化。在公共組織內(nèi)有效解決這個問題的辦法就是引入競爭和公共選擇，讓公共組織像私營組織一樣運行，接受大眾和市場的監(jiān)督。

委托代理理論試圖找到一種激勵機制，使得代理人能夠按照委托人的意愿來行動。為了對代理人進行有效監(jiān)督，必須通過契約的形式規(guī)范其權(quán)利和義務(wù)。它認為對公共組織也可以通過合同外包的形式進行管理，以減少代理人的背約行為。

交易費用理論認為，提高公共組織效率的有效辦法是降低交易費用，而采取市場機制，通過外包，引入市場競爭機制，是有效降低交易費用的辦法。

這些經(jīng)濟學(xué)理論都不同程度地認為引入市場競爭和企業(yè)化管理，是治理公共組織問題的有效手段。

隨著公共組織的規(guī)模和公共財政支出的擴大，公共組織的問題已經(jīng)不是單純的政治問題，公共組織的效率和消費直接影響私有經(jīng)濟的發(fā)展，甚至在有些領(lǐng)域已經(jīng)與私有經(jīng)濟進行相互競爭。為了營造公平的競爭環(huán)境，也要求借鑒私營組織的某些管理方法和技術(shù)對公共組織進行改造。隨著全球化的發(fā)展，政府組織越來越多地參與到國際競爭中，政府改革隨之被提上議事日程。在技術(shù)方面，20世紀80年代末和90年代初，互聯(lián)網(wǎng)、通訊技術(shù)迅猛發(fā)展，民眾對政府的效率和監(jiān)督的要求不斷提高，例如電子政府就對政府運行提出了新的要求。

20世紀70年代末80年代初，在歐美各國及部分第三世界國家大行其道的民營化運動，為民營化理論的完善提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。民營化運動在較短的時間內(nèi)就取得了重要成效，它的大部分舉措至今依然深刻地影響著世界主要國家。在民營化運動的基礎(chǔ)上得以成型的民營化理論，為新公共管理理論的構(gòu)建奠定了理論基礎(chǔ)。作為民營化理論的后續(xù)，新公共管理理論至今依然是很多國家執(zhí)政者所采納的管理理論。

（二）新公共管理理論的主要內(nèi)容

學(xué)者們對新公共管理的內(nèi)容有不同的看法。胡德（Christopher Hood）的歸納為7點：把公共部門放手于專業(yè)管理；績效測量和指標要明確；特別強調(diào)產(chǎn)出控制；公共部門向分散化轉(zhuǎn)變；轉(zhuǎn)變?yōu)楦蟮母偁幮?；重視私營部門的管理實踐風格；注重資源運用上的克制與節(jié)約[7]。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》[8]一書中從10個方面闡述了政府應(yīng)有的作用，可以理解為新公共管理的十大原則。英國著名公共管理理論家簡·萊恩（Jane-Erik Lane）將新公共管理概括為“契約主義”[9]。波利特（Christoppher Pollit）認為，新公共管理主要是由古典泰羅主義的管理原則構(gòu)成的，它強調(diào)企業(yè)管理的理論、方法、技術(shù)和模式在公共部門中的應(yīng)用[10]?！恫既R克維爾政治學(xué)百科全書》把新公共管理的內(nèi)涵概括為：寧要小規(guī)模機構(gòu)，而不要大規(guī)模機構(gòu)的傾向；寧要勞務(wù)承包，而不要通過沒有終結(jié)的職業(yè)承包而直接勞動的傾向；寧要提供公共服務(wù)的多元結(jié)構(gòu)，而不要單一的無所不包的供給結(jié)構(gòu)的傾向；寧可向使用者收費，而不把普通稅金用于資助不具有公共利益的公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的傾向；寧要私人企業(yè)或獨立企業(yè)而不是官僚體制作為提供服務(wù)工具的傾向[11]。

新公共管理在不同的國家具有不同的表現(xiàn)形式，在不同的學(xué)者看來也就會有不同的特點。總體上看，新公共管理主要包括以下內(nèi)容：

（1）決策和執(zhí)行二分。用奧斯本和蓋布勒的話說，就是政府只負責“掌舵”，而“劃槳”的職能則外放社區(qū)組織或下放基層，讓管理者自己管理。這樣，既可以調(diào)動社區(qū)和基層員工的積極性和靈活性，以便對社會需求做出迅速的回應(yīng)，又能使政府集中主要力量來應(yīng)對重大的社會問題。必須指出的是：決策與執(zhí)行二分實際上是政府職能轉(zhuǎn)變和政府權(quán)力分散的結(jié)果。換言之，只有實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變和政府權(quán)力的分散，才能實現(xiàn)決策與執(zhí)行的二分。

（2）績效導(dǎo)向。反對傳統(tǒng)的公共行政重規(guī)則而輕績效的做法，主張放松內(nèi)部管制，實行嚴明的績效目標控制。呆板的規(guī)章會扼殺員工的創(chuàng)造性和靈活性，降低員工的士氣，從而導(dǎo)致低效率。堅持目標導(dǎo)向，建立科學(xué)的績效評估體系，放手讓員工大膽地去做，就可以激發(fā)他們的積極性和主動性，提高辦事效率。

（3）顧客本位。政府的社會職責是根據(jù)顧客的需求提供服務(wù)。只有顧客驅(qū)動的政府才能滿足多樣化的社會需求，并促進政府服務(wù)質(zhì)量的提高。政府通過調(diào)查、傾聽顧客意見，建立明確的服務(wù)標準，向顧客做出承諾，賦予顧客選擇“賣主”的權(quán)利，就可以實現(xiàn)改善公共服務(wù)質(zhì)量的目的。

（4）引入競爭機制。政府沒有效率的主要原因在于政府獨家提供公共服務(wù)，缺乏競爭。因此，需要用市場的力量來改造政府，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給。在公共部門與私營部門之間、公共部門機構(gòu)之間展開競爭，可以降低成本、提高服務(wù)水平和政府工作效率。

（5）工商管理取向。公共部門管理與私人部門管理在許多方面是相似的，而當代私人部門的管理經(jīng)驗、理論、方法及原則比公共部門優(yōu)越有效得多。因此，應(yīng)該采用私人部門的模式來對公共部門進行重塑。新公共管理中的項目預(yù)算、業(yè)績評估、戰(zhàn)略管理、顧客至上、產(chǎn)出控制、人力資源開發(fā)等，主要源于私人部門的管理實踐。于是，出現(xiàn)了公私部門管理在理論和方式上的新融合。

（6）強調(diào)行政的政治色彩。認為傳統(tǒng)公共行政所強調(diào)的政治-行政二分法要求公務(wù)員保持中立根本就不具有可行性，因為行政具有濃厚的政治色彩，公務(wù)員和政治官員相互影響是不可避免的。正視公務(wù)員的政治功能，不僅要使公務(wù)員盡職盡責地執(zhí)行政策，還要使他們積極、主動地參與公共政策的設(shè)計和制定。基于這種看法，主張給予部分高級公務(wù)員行政使命，讓他們參與政策制定過程并承擔相應(yīng)的責任，使他們保持政治敏感性。

（三）新公共管理的理論譜系

新公共管理理論在西方公共行政理論中的譜系，可以通過它在5個要素（核心價值、人性假設(shè)、方法論、政府角色、學(xué)科定位）上的見解來確定。

從核心價值看，新公共管理受管理主義傳統(tǒng)的影響，把追求3E（經(jīng)濟、效率、效益）作為其核心目標，強調(diào)企業(yè)價值的優(yōu)先性和工具理性，采用民營化、合同外包、顧客導(dǎo)向的手段以及一些工商管理技術(shù)，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

從人性假設(shè)看，新公共管理以經(jīng)濟理性人為假設(shè)，構(gòu)建了以市場為導(dǎo)向的公共服務(wù)提供機制、以激勵為導(dǎo)向的內(nèi)部管理機制。在承認官僚個人合理利益的前提下，設(shè)計一種制度，引導(dǎo)、激勵官僚提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，使得公共行政方法由傳統(tǒng)上重視組織理性的官僚制規(guī)則取向，轉(zhuǎn)向重視個人理性的市場激勵取向[12]。

從研究方法上看，新公共管理以經(jīng)濟學(xué)理論和管理學(xué)理論為基礎(chǔ)，吸收私營部門管理的優(yōu)秀成果和經(jīng)驗，比如績效管理、合同制、成本-收益分析等，拓展了公共行政學(xué)研究的內(nèi)容。它不僅關(guān)注政府內(nèi)部的管理，更重視公共服務(wù)的提供以及公眾的需求；但是，始終沒有跳出實證主義的窠臼。

從對政府的角色定位看，新公共管理主張管理與執(zhí)行分開，政府扮演“掌舵”者的角色，負責管理公共服務(wù)的提供，將公共服務(wù)的具體操作交給市場和社會組織。此舉可以使政府從公共服務(wù)提供的細節(jié)中解脫出來，集中精力和財力做更重要的事情，又可以通過市場競爭機制，打破政府在公共服務(wù)領(lǐng)域中的壟斷地位，降低公共服務(wù)的生產(chǎn)成本，公民在公共服務(wù)方面有了更多的選擇權(quán)。政府在挑選和監(jiān)管公共服務(wù)的提供方面花費更多的時間，則意味著公共服務(wù)的交易成本和監(jiān)管成本上升了。因此要想使這個模式成功運作，必須壓低交易成本和監(jiān)管成本。

從學(xué)科定位看，新公共管理把公共管理作為其學(xué)科定位，在一定程度上改變了公共行政學(xué)的研究主題、范圍、學(xué)科結(jié)構(gòu)、理論基礎(chǔ)和實踐模式，拓展了公共行政學(xué)的研究范圍。歐文·休斯指出，行政的職能與管理相比更狹窄，限制也多。因此，從公共行政轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾?，在理論上與職能上發(fā)生了重大的變革[13]?！豆补芾響?zhàn)略》一書的作者指出：“公共行政”這一術(shù)語漸漸地幾乎與政府官僚機構(gòu)完全相關(guān)，而更新的術(shù)語“公共管理”可能更具變通性[14]。

總之，新公共管理理論不同于傳統(tǒng)的官僚制理論，它主張更多地利用市場機制，大幅縮減政府的規(guī)模，更加注重管理的績效和行動的結(jié)果，而不再拘泥于繁瑣的程序。但是，它保留并強化了傳統(tǒng)官僚制關(guān)于行政的判斷維度——效率，并沒有跳出傳統(tǒng)官僚制的工具理性的窠臼，因而仍然屬于西方公共行政理論中的工具理性流派。

三、新公共管理理論對民營化的揚棄

（一）民營化理論與新公共管理理論的異同

一般認為，新公共管理理論是民營化運動在理論層面的展現(xiàn)。實際上，新公共管理理論并非民營化運動的直接展現(xiàn)。對民營化運動加以直接展現(xiàn)的是民營化理論，新公共管理理論只是民營化理論的后續(xù)，且在很大程度上對民營化運動進行了揚棄。通過要素比較（見表1），可以發(fā)現(xiàn)民營化理論與新公共管理理論的不同。

表1 民營化理論與新公共管理理論的要素比較

民營化理論是新公共管理理論的先聲，這是它們相似度很高的關(guān)鍵原因。它們之間最重要的區(qū)別在于：（1）民營化理論過分偏重績效，忽視社會公平和公正，而新公共管理理論在注重績效的同時，能夠兼顧社會公平和公正；（2）民營化理論偏重于將理論應(yīng)用于實踐，并通過總結(jié)實踐經(jīng)驗進一步完善理論，而新公共管理理論偏重于理論構(gòu)建；（3）民營化理論主要采用實證主義，新公共管理理論則采用經(jīng)驗觀察和實證分析；（4）民營化理論認為公共行政學(xué)應(yīng)該是一門以市場為導(dǎo)向的學(xué)科，新公共管理理論則認為“（新）公共管理”是公共行政學(xué)的學(xué)科定位。有些學(xué)者未充分注意到這兩種理論之間的區(qū)別，結(jié)果往往將批判民營化理論的某些觀點用于批判新公共管理理論。

（二）對新公共管理理論的錯誤批判

20世紀90年代，民營化運動的某些弊端日益明顯。部分學(xué)者將新公共管理理論視為民營化運動在理論層面的直接體現(xiàn)，于是對新公共管理理論進行了批判。批評者認為，新公共管理理論不過是一系列由政府主導(dǎo)的活動的集合，只是在這個過程中注重了對代理人的控制、用戶導(dǎo)向以及績效管理，而忽視了社會公平和公正，其本質(zhì)依然是工具導(dǎo)向的。如林恩指出：“新公共管理實際上并不存在管理，它實際上只是強調(diào)了對于流水線上的政府工作人員的績效控制，其最主要的目的是提高服務(wù)質(zhì)量。因此，它不過是用來管理的一種工具而已?！盵15]這些批判性觀點，針對的不應(yīng)該是新公共管理理論，而應(yīng)該是民營化運動及民營化理論。民營化運動過程中的某些舉措加劇了社會對立和社會矛盾，富人得到更多的 “實惠”，而窮人則更窮[16]。新公共管理理論從未削弱對社會公平和公正的重視[17]。這里，涉及如何理解社會公平和公正的問題。公平和公正，不僅僅是指財富、權(quán)利、地位等分配和制度安排的平等性，也包含參與其運作過程的平等性。

關(guān)于對待社會公平和正義的問題，批判者認為新公共管理理論的缺陷表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，沒有試圖將社會公平和公正納入其研究范圍；第二，在實踐中實際上仍然制造了不公平現(xiàn)象；第三，它的市場導(dǎo)向容易給人造成難以實現(xiàn)社會公正的印象；第四，新公共管理無法將社會正義融入其實踐中，因為以個體為導(dǎo)向的公平和正義的概念與公共價值相違背[17]。這種觀點所針對的也應(yīng)該是民營化運動及在此基礎(chǔ)上形成的民營化理論，而非新公共管理理論。針對這些批判性觀點，哈羅（Harrow）逐一進行了反駁。他認為，效率和公平在本質(zhì)上并不矛盾，而且新公共管理理論并沒有排除對社會公平和公正的追求。新公共管理正是通過對效率和效果的追求，在最大程度上保證了公民平等地享用公共服務(wù)的權(quán)利；通過提倡專業(yè)、高效和競爭的機制，最終目的是要提供平等的機會以及對公共組織的決策過程進行控制；它的用戶導(dǎo)向正是為了促進個體對公共組織的運作進行監(jiān)督，以實現(xiàn)真正有效的社會公平和正義[17]。哈羅還列舉了大量事實來證明新公共管理理論與實踐促進了社會公平和公正。

從新公共管理理論所強調(diào)的績效管理來看，其中也存在工具理性和價值理性的調(diào)和?？冃Ч芾碜鳛楣ぞ呃硇缘募斜憩F(xiàn)，強調(diào)效率在公共組織中的重要性，但考察績效考核的過程，則不難發(fā)現(xiàn)其中一直存在著價值理性訴求：在績效考核的目標選擇階段，決策者會面臨在不同目標之間的抉擇，并受到不同利益相關(guān)者的影響；在考核指標的確定階段，存在如何公正全面地反映績效考核目的這一問題；績效考核信息的收集、分析和報告階段，不僅僅是簡單的信息處理過程，還包含如何公正反映組織內(nèi)部成員和組織的整體績效，以及如何保證不同偏好公民和相關(guān)利益團體的知情權(quán)?？冃Э己说恼麄€過程，都存在程序公正和信息公正的問題?？冃Ч芾磉^程是否透明、考核程序是否公正、績效信息的質(zhì)量如何、績效信息的公開程度等等，都會在不同程度上影響績效管理的結(jié)果。效率得到顯著提高的公共組織，必然需要在這些方面同時努力，而非簡單地注重效率。

新公共管理理論源于民營化和公共選擇等理論，它的很多觀點可以作為管理的一般準則通用于公共組織和私營組織，譬如績效評估、一站式服務(wù)、外包、問責和競爭的思想、改進財政管理的思想等。新公共管理理論的很多主張是對不同時期的管理思想的重新組合，它在本質(zhì)上并沒有提出新的范式[18]。

（三）新公共管理理論揚棄民營化的原因

在民營化運動中得到完善的民營化理論，過分注重績效而忽視了社會公平和公正。作為這一理論的后續(xù)，新公共管理理論在注重績效的同時對社會公平和公正加以關(guān)注，一定程度上揚棄了民營化運動。整體來看，進行這種揚棄的主要原因包括以下幾個方面。

（1）對民營化運動的反思。民營化運動曾在歐美發(fā)達國家及某些第三世界國家大行其道，有效地解決了政府部門效率低下等問題。但是，民營化運動過分注重效率而忽視了社會公平和公正，其弊端在20世紀80年代末90年代初就逐漸顯現(xiàn)，引發(fā)公共價值危機、腐敗危機和“顧客”隱喻等問題[19]，同時還引發(fā)了一系列經(jīng)濟問題。例如在英國，這一時期通貨膨脹卷土重來，1989年 6月達 8.3%，1990年底高達11%，是西歐平均數(shù)的2倍。政府為抑制通貨膨脹而采取高利率政策，導(dǎo)致生產(chǎn)和消費下降、企業(yè)倒閉、失業(yè)率上升。英國的外貿(mào)逆差也不斷擴大，1988年其國際收支逆差達到創(chuàng)紀錄的147億英鎊（約合253億美元）[16]。社會各界注意到民營化運動引發(fā)的問題，對民營化運動展開批評，為新公共管理理論修正民營化運動中某些“矯枉過正”的舉措提供了動力。新公共管理理論的構(gòu)建者在闡述其觀點時，注意吸納了價值理性流派的觀點（尤其是民主行政理論的觀點），以解決民營化運動中出現(xiàn)的問題。

（2）政黨贏得執(zhí)政機會并長期執(zhí)政的需要。20世紀八九十年代，英、美等國執(zhí)政黨不斷更替。執(zhí)政者為了保住執(zhí)政地位，發(fā)現(xiàn)民營化運動引發(fā)的問題之后，在推進民營化運動的過程中也勢必采納能夠較好地避免這些問題的理論，這是民營化領(lǐng)域的理論得以不斷發(fā)展完善的重要原因。民營化領(lǐng)域的理論不斷改進，為新公共管理理論的完善創(chuàng)造了良好的理論基礎(chǔ)。

（3）公共行政理論中價值理性譜系對工具理性譜系展開挑戰(zhàn)的影響。西方的各種公共行政理論，根據(jù)其屬性可以歸入工具理性譜系（如傳統(tǒng)公共行政理論、民營化理論、新公共管理理論和整體性治理理論）和價值理性譜系（如新公共行政理論、民主行政理論、新公共服務(wù)理論和公共價值管理理論）。20世紀60年代末，倡導(dǎo)工具理性的傳統(tǒng)公共行政理論在西方公共行政理論中的主導(dǎo)地位受到新公共行政理論的挑戰(zhàn)。一些行政學(xué)者認識到：公共行政學(xué)中的任何一種理論都不應(yīng)該過分偏重工具理性或價值理性，應(yīng)該在基于某一種理性構(gòu)建理論的基礎(chǔ)上，適當吸納倡導(dǎo)另一種譜系中公共行政理論的可取之處，這樣才能夠有效地提高自己倡導(dǎo)的理論被執(zhí)政者采納的可能性，并延長這一理論在西方公共行政理論中占據(jù)主導(dǎo)地位的時間。

（4）倡導(dǎo)價值理性的新公共行政理論和民主行政理論的影響。1887-1968年，倡導(dǎo)工具理性的傳統(tǒng)公共行政理論一直在西方公共行政學(xué)領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位。新公共管理理論產(chǎn)生之前，占據(jù)主導(dǎo)地位的公共行政理論分別為新公共行政學(xué)（1968-1979年）、民營化理論（1979-1987年）、民主行政理論（1987-1991年）。倡導(dǎo)價值理性的新公共行政學(xué)及其后續(xù)的民主行政理論對新公共管理理論產(chǎn)生了重要影響。倡導(dǎo)價值理性的公共行政學(xué)派的興起，使新公共管理理論的倡導(dǎo)者深刻認識到社會公平和公正的重要性，因此在構(gòu)建新公共管理理論的過程中吸納了價值理性流派的可取之處，使新公共管理理論不再像傳統(tǒng)公共行政理論和民營化理論那樣在理性方面顯得十分極端化。

（5）理論家對實踐家的揚棄。民營化運動過程中，政府所依仗的理論家在很大程度上是實踐家，而新公共管理理論的代表人物則很大程度上是理論家。相對而言，實踐家更為關(guān)注短期效益——在自己倡導(dǎo)的理論被執(zhí)政者采納之后，須盡快取得成效（尤其是經(jīng)濟方面的成效）；理論家在關(guān)注短期效益的同時，能夠兼顧中長期效益及社會公平。推進民營化進程的實踐家，注重短期內(nèi)提升績效，從而忽視了社會公平與公正。新公共管理理論的構(gòu)建者出于長遠考慮，修正了民營化運動及民營化理論中存在的忽視社會公平與公正的問題。這一區(qū)別是新公共管理理論揚棄民營化運動的重要原因之一。

四、結(jié)語

新公共管理理論至今依然在公共行政學(xué)領(lǐng)域具有重要影響力，并被許多國家的執(zhí)政者所踐行。我們認為，最根本的原因就是它對民營化運動及民營化理論進行了揚棄，使得它以工具理性為基礎(chǔ)而兼具價值理性色彩，即在在注重績效的同時兼顧社會公平和公正。這一舉措符合西方公共行政理論的發(fā)展趨向——逐漸實現(xiàn)工具理性與價值理性的融合，這是該理論經(jīng)久不衰的關(guān)鍵原因。

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