略論新生代農民工市民化進程中的政府責任

王　銳

略論新生代農民工市民化進程中的政府責任

王銳

摘要：新生代農民工的市民化是新型城鎮(zhèn)化的一個組成部分。目前，新生代農民工市民化過程中還存在許多制度性障礙。政府應推進制度創(chuàng)新，改革戶口管理制度，構建平等的就業(yè)制度，完善社會保障制度，完善住房保障和供應體系，從而促進新生代農民工市民化。

關鍵詞：新生代農民工；市民化；政府責任；制度供給

中圖分類號：C924.21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-1999（2015）07-0031-02

作者簡介：王銳（1988-），男，碩士，自貢廣播電視大學（四川自貢643000）助教，研究方向為政治學、思想政治教育。

收稿日期：2015-05-04

2010年的中央一號文件指出：要推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度創(chuàng)新，加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進符合條件的農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當地城鎮(zhèn)居民同等的權益。多渠道多形式改善農民工居住條件，鼓勵有條件的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系。采取有針對性的措施，著力解決新生代農民工問題［1］。這是中央文件中第一次使用“新生代農民工”的提法，并明確要求“著力解決新生代農民工問題”。促進新生代農民工市民化，需要政府發(fā)揮主導作用，推進制度創(chuàng)新，消除制度障礙。

一、新生代農民工市民化的內涵

“新生代農民工”是相對于20世紀80年代外出務工的“第一代”農民工而言的，指于90年代初次外出務工或經商的農村流動人口［2］。近幾年的《中國流動人口發(fā)展報告》和《清華大學中國城鎮(zhèn)化調查》以“80后”來稱呼該群體。

在我國，“市民”特指在城鎮(zhèn)居住的非農業(yè)戶口的城鎮(zhèn)居民。新生代農民工市民化是指新生代農民工轉化為城鎮(zhèn)居民的過程。促進新生代農民工市民化，對于我國的現代化進程具有重要戰(zhàn)略意義，它影響到農村人口向城市有序遷移，影響到城鄉(xiāng)社會經濟結構的轉型，影響到數億農村人口的生存狀態(tài)，是落實“四個全面”和實現“中國夢”的客觀需要。

二、制度供給方面的問題

新生代農民工市民化也是一項系統(tǒng)工程，每個環(huán)節(jié)都需要有相應的相對完善的制度支撐。目前，有關制度體系還存在一些問題。

城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度最初是為了糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷而設計的。計劃經濟時代結束后，在市場力量的沖擊下，處于“鎖定”狀態(tài)的戶籍制度的客觀局限性依然存在。即使像“鄭州模式”這樣的戶籍改革形式上取消了戶籍，但也并未解決附著于戶口上的其他權利和制度問題。戶籍制度仍限制著新生代農民工融入城市，他們還不能真正享有戶籍背后應有的權利和均等的公共服務。

（一）就業(yè)制度問題

政府應依法履行保護勞動者權利的職責，但現實中的執(zhí)行狀況卻較差。在一些城市，政府追求地方短期利益，對用人單位不給予法定社會保險和勞動保護條件的行為默許甚至縱容，農民工不容易獲得平等的勞動報酬權利。

在技能培訓和職業(yè)教育方面向農民工實行政策傾斜，但政策覆蓋面總體較小，培訓教育質量與效果也較差。新生代農民工獲得培訓的機會很少?？梢宰灾鲄⒓拥模S多人又往往因經濟原因無法參加。職業(yè)技能水平直接影響到農民工的收入增長和職業(yè)穩(wěn)定性。

（二）住房制度問題

住房是新生代農民工能夠在城市扎根的基本條件。由于戶籍的限制，他們卻難以成為城市住房保障制度所要保障的對象。居無定所，必定影響其工作和生活。購買商品房，對于普通市民而言都已是沉重的負擔，對于整體收入水平偏低的新生代農民工而言更是難上加難。城市的經濟適用房，其保障對象是以城市中低收入居民為主，新生代農民工基本上沒有機會。

（三）社會保障制度問題

對于進入城市工作生活的新生代農民工來說，

社會保障能夠實質性地增加他們留城追夢的安全感。近些年，許多地方政府已經開始將城市社會保障的有關政策向農民工群體傾斜，正規(guī)就業(yè)的農民工可以參保。但是，這并不意味著新生代農民工已被納入城鎮(zhèn)職工的社會保障體系，真正參加或享有醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保險的新生代農民工占比仍然很小。這跟政府對企業(yè)與農民工投保行為的監(jiān)管缺位和有關宣傳缺乏持久性、系統(tǒng)性都有關系。

制度供給缺失的根本原因在于城鄉(xiāng)二元結構。城鄉(xiāng)二元結構是在特殊的歷史時期形成的，已成為我國經濟和社會發(fā)展的一個嚴重障礙。城鄉(xiāng)二元結構實質是“城鄉(xiāng)分割，一國兩策”，表現為“城市保護、城市偏向，歧視農民”［3］。城鄉(xiāng)二元結構不只是將城鄉(xiāng)在空間上分割、戶籍上限制，更主要的是在與戶籍掛鉤的就業(yè)、住房、社會保障、子女教育等方面，實行的是“一國兩策”。

三、制度視角下政府的責任

李克強總理強調“城鎮(zhèn)化關系到我國現代化的成敗”。新生代農民工市民化問題是新型城鎮(zhèn)化建設的難點之一。在其中發(fā)揮主導作用的政府，要解放思想，轉變職能，進行制度改革和創(chuàng)新，為新生代農業(yè)轉移人口市民化創(chuàng)造良性的政策環(huán)境，并積極引導其他社會主體參與配合。

（一）改革戶口管理制度

城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是城鎮(zhèn)化和農民工市民化的一大障礙。戶籍制度的改革不可能一蹴而就，在繼續(xù)深化戶籍制度改革的同時，要積極推進基本公共服務均等化。

2014年7月，公開發(fā)布的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出了戶籍制度改革的目標：“進一步調整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實施居住證制度，加快建設和共享國家人口基礎信息庫，穩(wěn)步推進義務教育、就業(yè)服務、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋全部常住人口。到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度，努力實現1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。”要求“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要根據本意見，統(tǒng)籌考慮，因地制宜，抓緊出臺本地區(qū)具體可操作的戶籍制度改革措施”［4］。戶籍制度改革的步伐要加快，同時必須堅持以人為本、尊重群眾意愿的原則，防止出現“被落戶”現象。居住證制度是變革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度的一個十分重要的過渡性措施，使得戶籍改革由原先的“一次性、高門檻”模式過渡到“漸進式、低門檻”模式。只要符合最低居住條件，就可以在居住地申領居住證。居住證持有人具備一定條件后，再到居住地申請登記常住戶口。要保證居住證持有人享有與當地戶籍人口同等的勞動就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務、計劃生育服務、公共文化服務、證照辦理服務等權利，還需要建立和完善一系列配套的制度措施。要逐步剝離附著在戶口上的公共服務和福利功能，還原并突出其人口登記、信息管理功能。

（二）改革基本公共服務制度

1.構建平等的就業(yè)制度

影響新生代農民工收入的因素，除了其自身能力和素質以外，主要是就業(yè)制度。政府應堅持以持續(xù)穩(wěn)定提供就業(yè)機會為前提，把構建以公平獲得勞動報酬和改善勞資關系為重點、加強新生代農民工職業(yè)培訓和教育為關鍵的平等就業(yè)制度作為就業(yè)層面制度改革和政策創(chuàng)新的核心。一方面，構建和諧勞資關系，建立農民工工資合理增長機制。保證并逐步提高最低工資標準，加強對企業(yè)訂立和履行勞動合同的監(jiān)督執(zhí)法力度，加強職業(yè)安全衛(wèi)生指導和管理。另一方面，發(fā)展面向全體農民工的職業(yè)培訓和教育，提高新生代農民工就業(yè)能力和素質。完善職業(yè)培訓和教育制度，把新生代農民工納入國民培訓教育體系。堅持尊重自主選擇、市場導向與政府投入兼顧的原則，形成企業(yè)、政府、勞動者、培訓機構聯(lián)動推進的教育培訓機制。加大公共財政專項投入，引導企業(yè)轉變觀念，強化企業(yè)培訓的責任。

2.建立住房保障和供應體系

將農民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系，意味著中央和地方政府都要在這方面加大財政投入。要逐步完善政策性支持之外的農民工住房供應體系，鼓勵企業(yè)提供標準化工人宿舍，進一步規(guī)范和培育住房租賃市場，引導房地產市場提供低總價、小戶型的普通商品房。構建適合新生代農民工特點的住房保障體系，主要住房供應源為政府、市場、用工企業(yè)。政府組織建設適用于農民工的保障性住房，其中，公租房應占較大比例。市場包括規(guī)范有序的租賃市場和公開透明的一二級市場，租賃市場提供相對低端、便宜、生活功能齊全的普通出租房。

3.完善社會保障制度

加強有關立法工作，加強社會保障有關知識的宣傳和咨詢服務。針對新生代農民工的特點和市民化意愿，修改完善社會保障法、勞動法及其配套的相關政策法規(guī)。

實行分層分段管理，實現城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的轉移接續(xù)。國務院發(fā)布的《社會保障“十二五規(guī)劃”綱要》早就提出了這項任務：以農民工為重點，妥善解決人

員流動過程中社會保險關系轉移接續(xù)問題，實現制度的有效銜接，逐步提高各項社會保障水平，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體之間的社會保障待遇差距。地方政府要聯(lián)系地方實際，建立和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的規(guī)章制度。

為職工購買社會保險，許多用人單位尤其是私營企業(yè)、集體企業(yè)缺乏主動性、積極性。對此，要強化政府的監(jiān)督責任。政府相關職能部門應定期檢查企業(yè)員工的工傷、醫(yī)療等保險辦理情況，督促用人單位貫徹落實有關法律法規(guī)和政策的精神與要求。

參考文獻：

[1]中共中央國務院關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農業(yè)農村發(fā)展基礎的若干意見[EB/OL].（2010-02-01）.http：// politics.people.com.cn/GB/1026/10893985.html.

[2]王春光.新生代農村流動人口的社會認同與城鄉(xiāng)融合的關系[J].社會學研究，2001（3）.

[3]劉鐵芳.鄉(xiāng)村教育的問題與出路[J].讀書，2001（12）.

[4]國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見[EB/OL].（2014-07 -30）.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014 -07/30/content_8944.htm.

（編輯：米盛）