基于地方財(cái)政收入和住房保障的房地產(chǎn)政策研究

朱蕾靜　張冀民

(蘭州交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，甘肅　蘭州　730070)

基于地方財(cái)政收入和住房保障的房地產(chǎn)政策研究

朱蕾靜張冀民

(蘭州交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，甘肅蘭州730070)

摘要：本文首先分析了房地產(chǎn)在當(dāng)代社會(huì)中承載的功能，主要是居住、拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)、增加財(cái)政收入等，再以房地產(chǎn)如何滿足人類的社會(huì)需求為切入點(diǎn)，從地方財(cái)政收入和住房保障的角度出發(fā)，提出了將限購改為限轉(zhuǎn)售、新舊住房市場(chǎng)同時(shí)利用的購房券政策。

關(guān)鍵詞：地方財(cái)政；住房保障；購房券

一、文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)學(xué)者關(guān)于房屋在當(dāng)代社會(huì)中承載的功能的研究結(jié)論基本一致，主要是居住、拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和增加財(cái)政收入等，如舒東、郝壽義(2003)認(rèn)為房地產(chǎn)最基本的功能是為人類提供適宜的生存空間[1]。崔裴(2008)通過研究中美房地產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)功能認(rèn)為我國房地產(chǎn)的主要功能是向人們提供生產(chǎn)、生活的空間，同時(shí)具有對(duì)經(jīng)濟(jì)的投資拉動(dòng)和增加地方財(cái)政收入的作用，研究還表明我國房地產(chǎn)業(yè)對(duì)地方財(cái)政收入的影響具有較強(qiáng)的不可替代性[2]。常春華、汪發(fā)元(2013)發(fā)現(xiàn)地方財(cái)政收入和房地產(chǎn)的發(fā)展具有顯著相關(guān)性，房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有促進(jìn)地方財(cái)政收入和支出增長的作用[3]。因此，研究我國住房問題時(shí)必須考慮地方政府的財(cái)政收入。消費(fèi)者對(duì)房屋最關(guān)注的是價(jià)格，因此房?jī)r(jià)也是眾多學(xué)者研究的熱門問題。馬慶林(2013)從系統(tǒng)科學(xué)的角度對(duì)我國住房政策進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)房?jī)r(jià)的高低與能否實(shí)現(xiàn)住有所居之間沒有必然聯(lián)系[4]。我國城市家庭住房自有率已達(dá)85.39%，買房困難主要是外來人口所面臨的問題，從這一角度看，房?jī)r(jià)高起到了緩解城市人口不斷增加的作用。目前，地方政府的負(fù)債率高，變相的打壓房?jī)r(jià)既不能緩解住房問題，對(duì)于財(cái)政收入也沒有好處。因此，制定房地產(chǎn)政策不能過分強(qiáng)調(diào)房?jī)r(jià)本身的高低[5]。馮科、何理(2012)對(duì)我國房地產(chǎn)市場(chǎng)的限購政策進(jìn)行了研究，得出房地產(chǎn)限購政策會(huì)破壞其他消費(fèi)市場(chǎng)均衡的結(jié)論[6]。喬坤元(2012)用我國70個(gè)大中城市的面板數(shù)據(jù)研究了限購政策對(duì)房?jī)r(jià)和房地產(chǎn)交易量的影響，發(fā)現(xiàn)限購政策對(duì)于房?jī)r(jià)的抑制作用不大[7]。房屋限購政策還違背了自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在數(shù)量管制之下，人們?cè)敢饨灰锥槐辉试S，所以人們有激勵(lì)規(guī)避數(shù)量管制甚至違反法律規(guī)定。投資性購房和投機(jī)性炒房的人可能會(huì)通過非正常手段購買房子。保障性住房政策也受到許多學(xué)者的關(guān)注。劉雪明(2013)指出了政策本身的不足，如政策規(guī)定保障性住房的保障對(duì)象是“城市低收入住房困難家庭”，但是卻沒有具體規(guī)定低收入和住房困難的衡量標(biāo)準(zhǔn)[8]。沒有一個(gè)明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來衡量保障對(duì)象，會(huì)使得政府承擔(dān)一些不該承擔(dān)的責(zé)任，加重政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也會(huì)使得政府在其他公共支出方面(如醫(yī)療、教育)受到影響，更會(huì)導(dǎo)致保障房在分配、管理等環(huán)節(jié)的腐敗。管清友、傅勇(2012)認(rèn)為保障房政策忽視了中低收入者是社會(huì)人口中的大多數(shù)，由政府主導(dǎo)為這部分人提供低價(jià)房是不可能做到的。并且在既定的土地供給條件下，保障房比例的增加會(huì)擠占商品房用地，從而有可能推高商品房?jī)r(jià)格[9]。此外，政府直接向所有的保障對(duì)象提供新房，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，這些保障房往往還未到使用末期就會(huì)過時(shí)，結(jié)果不得不提前拆毀或棄置，造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi)。有鑒于此，本文選擇從地方財(cái)政收入和住房保障的角度出發(fā)，來研究房屋功能失靈問題以及如何實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)的社會(huì)功能。

二、房地產(chǎn)的功能

消費(fèi)者對(duì)產(chǎn)品最關(guān)心的是其所具備的功能，房地產(chǎn)作為一種價(jià)值量大、使用壽命長的特殊產(chǎn)品具有多種功能，總體來說可以分為兩類：物理功能和經(jīng)濟(jì)功能。物理功能是房地產(chǎn)的自然屬性，主要是向人類提供生產(chǎn)生存的空間。例如，住宅是人們休息放松的場(chǎng)所、廠房供人們生產(chǎn)各種產(chǎn)品、寫字樓給企業(yè)提供經(jīng)營辦公的空間，等等。這是房地產(chǎn)最基本的功能。經(jīng)濟(jì)功能是房地產(chǎn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中形成的，是功能的延伸。作為我國支柱產(chǎn)業(yè)的房地產(chǎn)具有的經(jīng)濟(jì)功能主要有促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加財(cái)政收入、作為資產(chǎn)的保值增值和信用擔(dān)保等。常春華、汪發(fā)元(2013)的研究表明我國地方財(cái)政收入對(duì)土地出讓的依賴程度在逐年增加，從1997 年的 7.95%增加到 2010 年的 33%，而且這種依賴性仍然呈上升趨勢(shì)。如果國家的宏觀調(diào)控政策影響了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，地方財(cái)政收入就會(huì)大幅下降。邢國滔(2013)通過對(duì)三十個(gè)省、市、區(qū)2004~2011年的土地出讓收入、房地產(chǎn)業(yè)地方稅收收入以及一般預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)地方財(cái)政收入對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的依賴性非常高[10]。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，我國2014年的財(cái)政收入總額為人民幣14.035萬億元，同比增長8.6%，這是二十幾年來的最低增幅。財(cái)政收入增幅下滑主要是受到了經(jīng)濟(jì)增速放緩的影響。其中，土地出讓收入作為地方財(cái)政的主要收入來源在房地產(chǎn)市場(chǎng)降溫的影響下受創(chuàng)最深，僅增長3.2%，相比2013年44.6%的增長是天壤之別。全國一般公共財(cái)政收入增長8.6%，比2012、2013年分別回落4.3%和1.6%。影響因素之一是受房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整的影響，商品房銷售額明顯下滑，與之相關(guān)的房地產(chǎn)營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、土地增值稅等回落較多。

三、住房補(bǔ)貼模式

我國政府財(cái)政補(bǔ)貼的模式主要有實(shí)物補(bǔ)貼和貨幣補(bǔ)貼。實(shí)物補(bǔ)貼是指政府為實(shí)施某項(xiàng)政策或達(dá)到特殊政策目的，通過政府采購的方式購買某種或某類商品，并按規(guī)定發(fā)放給既定人群的政府行為。在住房補(bǔ)貼模式中，實(shí)物補(bǔ)貼主要是指政府出資主導(dǎo)修建保障房，再以低于市場(chǎng)的價(jià)格出租、出售給低收入者，或者通過土地、稅收上的優(yōu)惠政策激勵(lì)房屋開發(fā)商向低收入者提供低價(jià)房。這種補(bǔ)貼模式側(cè)重于生產(chǎn)者，因此也稱為磚頭補(bǔ)貼。目前我國的保障性住房有三種，一是棚戶區(qū)的改造和拆遷，二是經(jīng)濟(jì)適用房和兩限房，三是廉租房和公租房，這些都是以實(shí)物配租的形式給中低收入者提供的住房補(bǔ)貼。貨幣補(bǔ)貼是指通過直接或間接增加消費(fèi)者收入，促使消費(fèi)者的預(yù)算約束線從左向右移動(dòng)，從而達(dá)到增加消費(fèi)需求量的一種政府行為。貨幣補(bǔ)貼有兩種模式：一是現(xiàn)金補(bǔ)貼，二是有條件限制的消費(fèi)券計(jì)劃。在住房補(bǔ)貼模式中，貨幣補(bǔ)貼是指政府為符合條件的家庭或個(gè)人提供現(xiàn)金補(bǔ)貼或住房補(bǔ)貼券，以提高低收入者的購買力，由他們?cè)谑袌?chǎng)上自行租賃或購買住房，這種補(bǔ)貼方式側(cè)重于消費(fèi)者，也稱為人頭補(bǔ)貼。本文設(shè)計(jì)的購房券就屬于貨幣補(bǔ)貼。

四、政策設(shè)計(jì)

(一)購房券的設(shè)計(jì)

房?jī)r(jià)與能否實(shí)現(xiàn)住有所居沒有必然聯(lián)系，限購和保障性住房不僅存在諸多弊端，還占用了大量財(cái)政支出，因此本文的住房政策設(shè)計(jì)是：取消限購政策和保障房，由地方政府從財(cái)政收入中拿出一部分作為購房券的補(bǔ)貼資金。這種購房券需要申請(qǐng)登記，只向符合政策規(guī)定的補(bǔ)貼對(duì)象發(fā)放，并且只有在購房時(shí)才可以使用，不能轉(zhuǎn)讓或者兌現(xiàn)。持有購房券可以在市場(chǎng)上購買符合規(guī)定面積和質(zhì)量的住房。對(duì)以購房券買到的房子進(jìn)行轉(zhuǎn)售限制，N年之內(nèi)售賣需要交稅，賣的越早稅率越高，這些稅收收入納入地方財(cái)政收入。N年之后房子可以自由買賣。補(bǔ)貼對(duì)象用購房券不僅可以在市場(chǎng)上自由購買符合規(guī)定的新房，還可以在舊房市場(chǎng)中選擇質(zhì)量尚好的舊房，既增加了消費(fèi)者的選擇空間，也充分利用了社會(huì)資源。購房券的實(shí)施要有配套的政策給予輔助，補(bǔ)貼對(duì)象不能模糊的定義為低收入住房困難者，什么樣的收入為低收入、住房困難的具體情況有哪些、用購房券在市場(chǎng)上可以購買多少平米的房子等都要在政策中有統(tǒng)一明確的規(guī)定。對(duì)于用購房券買到的房子要制定完備的監(jiān)管措施。

(二)購房券的社會(huì)福利分析

假定存在一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)、沒有政府干預(yù)的房地產(chǎn)市場(chǎng)，低收入群體對(duì)住房的需求曲線為D，市場(chǎng)上的房屋供給曲線為S，均衡點(diǎn)為A，均衡的房?jī)r(jià)與房屋供給量為(P0，Q0)。當(dāng)政府采取保障房政策，以土地劃撥和稅收優(yōu)惠等措施降低房屋開發(fā)成本，將導(dǎo)致開發(fā)商的邊際成本下降，供給曲線向右下方移動(dòng)，由 S 移至 S’(如圖1)。新的供給曲線與需求曲線相交于 B點(diǎn)，此時(shí)，新的均衡價(jià)格與供給量為( P1，Q1) 。新的均衡點(diǎn)B 與原來的均衡點(diǎn)A 相比，房屋的供給量增加，銷售價(jià)格下降。在Q1的住房供給水平上，如果沒有保障性住房，開發(fā)商索取的住房?jī)r(jià)格為 P2，則(P2-P1)×Q1為政府以保障房的形式向低收入者提供的隱性補(bǔ)貼，其中：四邊形BCP2P1為消費(fèi)者剩余，三角形BCE既沒有被生產(chǎn)者獲得，也沒有被消費(fèi)者獲得，是一種福利凈損失。

圖1　保障房政策社會(huì)福利

圖2　購房券社會(huì)福利

實(shí)行購房券政策，相當(dāng)于提高了消費(fèi)者的購買力，需求曲線將向右移至 D’(如圖2)，在E點(diǎn)處實(shí)現(xiàn)新的均衡。均衡的需求量為Q1，價(jià)格為 P2。在P2的價(jià)格水平上，如果沒有貨幣補(bǔ)貼(購房券)，低收入者所能購買的住房數(shù)量為 Q，(Q1-Q)×P2是政府為了達(dá)到與保障性住房同樣的政策效果所要提供的貨幣補(bǔ)貼，其中：三角形GCE 為生產(chǎn)者剩余，四邊形 GEQ1Q為開發(fā)商索取的開發(fā)成本，沒有福利凈損失。

(三)購房券的補(bǔ)貼效用分析

假定沒有實(shí)施保障房政策，在現(xiàn)有收入水平下，低收入者的預(yù)算線為AB，I1、I2為無差異曲線，I1與AB相切于點(diǎn)a，a點(diǎn)為房屋數(shù)量和其他商品數(shù)量的最優(yōu)組合，消費(fèi)者購買房屋的數(shù)量為X。當(dāng)政府實(shí)施保障房政策，對(duì)于受保障者來說相當(dāng)于降低了住房的租售價(jià)格，預(yù)算線AB圍繞點(diǎn)A向外旋轉(zhuǎn)至AB″。低收入者的收入沒變，在其他商品價(jià)格不變的條件下，消費(fèi)者購買Y 商品的數(shù)量也沒有變化，而購買住房的數(shù)量從X 增加到X1。假定其他商品的價(jià)格不變，低收入者購買X1的住房數(shù)量用其他商品表示為OA-OY2=AY2；當(dāng)政府為低收入者提供保障房后，購買X1的住房數(shù)量用其他商品表示為OA-OY1=AY1。政府為低收入者提供的補(bǔ)貼用其他商品表示為AY2-AY1=Y2Y1(見圖3)。當(dāng)實(shí)施購房券政策時(shí)，在商品、房?jī)r(jià)和消費(fèi)者偏好不變的條件下，低收入者的預(yù)算線AB 將向上平移至A’B’，要達(dá)到與保障房政策相同的效用，只需與效用曲線I2相切，切點(diǎn)為d，與b X1相交于點(diǎn)e。政府對(duì)低收入者的補(bǔ)貼用其他商品表示為AA′ 。因?yàn)轭A(yù)算線A B與A′B′平行，所以AA′=ce，而Y2Y1=cb，由圖可以看出ce

圖3　住房補(bǔ)貼效用分析(一)

圖4　住房補(bǔ)貼效用分析(二)

如果兩種補(bǔ)貼方式用同樣數(shù)量的補(bǔ)貼額，情況如圖4所示。AB線依然表示在沒有政府干預(yù)的情況下低收入者的預(yù)算線，此時(shí)消費(fèi)者能夠獲得的效用為I1；當(dāng)政府實(shí)施保障房政策時(shí)，預(yù)算線將由AB向外旋轉(zhuǎn)到AB″，此時(shí)消費(fèi)者能夠獲得的效用為I2；當(dāng)政府實(shí)施購房券增加低收入者收入時(shí)，預(yù)算線將由AB移至A′B″，此時(shí)消費(fèi)者能夠獲得的效用為I3，由圖可以看出I3>I2。這說明實(shí)施購房券給消費(fèi)者帶來的效用要大于保障房給消費(fèi)者帶來的效用。

通過以上分析可以得出由政府提供購房券的補(bǔ)貼政策比實(shí)施保障房政策具有更大的補(bǔ)貼效用，還能避免社會(huì)福利的凈損失。Ohls(1975)也通過構(gòu)建一般均衡條件下的住房市場(chǎng)過濾模型得出了同樣的結(jié)論：通過提供住房貨幣補(bǔ)貼來增加低收入者住房消費(fèi)的政策比政府直接為低收入者興建住房的政策更加有效[11]。

五、結(jié)束語

購房券的設(shè)計(jì)減少了地方財(cái)政在保障性住房這一項(xiàng)中的巨大支出，大大緩解了地方政府財(cái)政上的壓力；把“限購”改為“限轉(zhuǎn)售”，利用對(duì)轉(zhuǎn)售的限制政策可以一定程度上減少投資性購房和投機(jī)性炒房，取得的稅收可以增加地方財(cái)政收入；對(duì)新舊房市場(chǎng)的同時(shí)補(bǔ)貼，既增加了老百姓購房時(shí)的自主選擇權(quán)，也減少了社會(huì)資源的浪費(fèi)；最重要的是這一設(shè)計(jì)減少了地方政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的干預(yù)，把房屋的開發(fā)完全交托市場(chǎng)，政府的角色也從主導(dǎo)建設(shè)轉(zhuǎn)為輔助建設(shè)。

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本文受甘肅省社規(guī)劃項(xiàng)目“促進(jìn)甘肅房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展政策研究”的資助，在此謹(jǐn)表謝意。