農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中基層政府行為分析

盧彥伶

（西華師范大學(xué)，四川　南充　637009）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中基層政府行為分析

盧彥伶

（西華師范大學(xué)，四川南充637009）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是合理利用農(nóng)村土地，整合農(nóng)村土地資源，提高農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)效益的必然趨勢(shì)，此時(shí)基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中扮演著極其重要的角色。但是，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)施過(guò)程中，基層政府卻存在角色越位和角色缺位的嚴(yán)重問題，針對(duì)這些亟待解決的問題，文章將提出以下幾點(diǎn)建議：完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律制度；基層政府明確在土地流轉(zhuǎn)中的引導(dǎo)地位；強(qiáng)化基層政府的服務(wù)功能。

農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；基層政府；行為分析

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，“三農(nóng)”問題一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可忽視的因素，其中農(nóng)民問題是核心。農(nóng)民是農(nóng)村生產(chǎn)活動(dòng)中的主體，土地是農(nóng)民生產(chǎn)的載體，因此發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)首先需要解決農(nóng)村土地問題。此時(shí)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為了合理利用農(nóng)村土地，整合農(nóng)村土地資源，提高農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)效益的必然趨勢(shì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)力量，其作出的行為反應(yīng)直接影響著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程和產(chǎn)生的效益。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概述

（一）土地流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)即土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。土地流轉(zhuǎn)為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化腳步，推動(dòng)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化提供了有利契機(jī)。

目前，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要方式，國(guó)家相繼出臺(tái)了有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的一系列政策法規(guī)。首先，在2003年頒布的《農(nóng)村土地承包法》為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐提供了必要的法律基礎(chǔ)。2005年頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》為土地流轉(zhuǎn)管理工作提供了具體的指導(dǎo)意見。2007年頒布的《物權(quán)法》沒有就土地流轉(zhuǎn)制度作出更加符合現(xiàn)狀的規(guī)定，相關(guān)的條款基本上與《農(nóng)村土地承包法》的內(nèi)容保持了一致［1］。其次，在最近幾年的中央一號(hào)文件中也對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出了指導(dǎo)意見。2009年的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》中提到“不得改變土地集體所有性質(zhì)，不能妨礙自主流轉(zhuǎn)”；2010年的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》中提到“加強(qiáng)管理和服務(wù)，健全流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，在自愿有償流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)力，爭(zhēng)取用3年時(shí)間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，全面落實(shí)承包地塊、面積、合同、證書‘四到戶’”；2013年的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》在政策上給予了流轉(zhuǎn)機(jī)制的建議，如“向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)；鼓勵(lì)農(nóng)民采取互利互換方式，解決承包地塊細(xì)碎化問題；健全縣鄉(xiāng)村三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”和2014年的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提到“用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題”等。以上國(guó)家出臺(tái)的系列文件為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利開展鋪開了廣闊的道路。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.利益主體模糊不清

農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系的模糊導(dǎo)致在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中利益主體的模糊。依照我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村土地歸村集體所有，村民按戶承包土地，村民可以自主流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。然而，土地歸“集體”所有的主體或者代理人沒有明確，導(dǎo)致所有與“集體”二字有關(guān)的組織如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)、合作經(jīng)濟(jì)組織等在土地流轉(zhuǎn)利益分配的時(shí)候都盤算著想從中分得一杯羹。在利益爭(zhēng)奪中各種糾紛在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中衍生出來(lái)。

2.土地流轉(zhuǎn)程序混亂無(wú)序

最近幾年，國(guó)家對(duì)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)甚為重視，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要途徑，國(guó)家出臺(tái)頗多相關(guān)的政策和指導(dǎo)意見，但是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍處于混亂無(wú)序的狀態(tài)。其原因主要是鄉(xiāng)村政府的運(yùn)作機(jī)制滯后，難以跟上上級(jí)政府的政策實(shí)施，同時(shí)沒有能滿足村民意圖流轉(zhuǎn)土地的完善制度與之相銜接。在沒有完善的土地流轉(zhuǎn)制度的情況下，大部分土地都是由農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)，然而這種流轉(zhuǎn)過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)簽訂流轉(zhuǎn)合同或者合同不規(guī)范、忽略村集體備案、流轉(zhuǎn)收益無(wú)保障、低價(jià)或者無(wú)償流轉(zhuǎn)等現(xiàn)象。雖然目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序的這種不規(guī)范產(chǎn)生的糾紛較少，但是這將會(huì)成為未來(lái)巨大的隱患。

3.零散的流轉(zhuǎn)形式難以形成規(guī)?；r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)

推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，其目的就是為了能形成農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，但是目前施行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)村大多仍局限于土地小面積、零散化流轉(zhuǎn)，只有在少數(shù)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，存在農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)。在經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)，由于只依靠家里的土地難以維持家中的日常生活，于是大多農(nóng)戶都轉(zhuǎn)移到城市，對(duì)遺留的土地有流轉(zhuǎn)的意向，但是該地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，缺少流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)力量。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，由于國(guó)家規(guī)定土地承包關(guān)系保持長(zhǎng)久穩(wěn)定不變，該制度的不明確讓許多有意圖推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的開發(fā)商徘徊不定，制約著土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。我國(guó)為農(nóng)業(yè)大國(guó)，但是村民每戶的土地面積仍然有限，若是長(zhǎng)久維持著散戶與散戶之間的土地流轉(zhuǎn)難以達(dá)到農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的目的。

二、基層政府對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的行為反應(yīng)

基層政府直接面對(duì)農(nóng)民，是農(nóng)村的利益代表，所以基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的行為直接關(guān)系到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程和成效。然而，目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)利益主體模糊不清、流轉(zhuǎn)程序混亂無(wú)序、零散流轉(zhuǎn)等現(xiàn)狀與現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)的目的相差甚遠(yuǎn)，這種現(xiàn)狀與基層政府的行為有著緊密關(guān)系。

（一）基層政府的越位問題

1.政府在流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中的越位

基層政府原本是農(nóng)民利益的代表者，其主要目的是為了給農(nóng)民提供公共利益，但是隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)的變遷，基層政府的公共利益性目的不再那么明顯，這種公共利益性質(zhì)開始弱化。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中，政府既是公共服務(wù)的提供者，同時(shí)也是流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管者，然而政府如果不管理，市場(chǎng)秩序?qū)?huì)混亂不堪；相反，政府若是過(guò)度干預(yù)，市場(chǎng)將會(huì)成為政府獲取私利的工具。前幾年，基層政府為了追求土地流轉(zhuǎn)績(jī)效指標(biāo)，豐滿當(dāng)?shù)匦姓I(yè)績(jī)，建立形象工程，存在基層政府盲目地大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地，違背農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)的原則，脫離市場(chǎng)的價(jià)格流轉(zhuǎn)土地等行為，這些行為嚴(yán)重影響著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。基層政府作為公共服務(wù)的提供者，將“公共利益性目的”拋之腦后，盲目地追求行政業(yè)績(jī)，為了流轉(zhuǎn)土地而流轉(zhuǎn)土地，在這種扭曲的驅(qū)動(dòng)力下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅成為了基層政府追求部門利益的幌子，而且極易導(dǎo)致廣大群眾的不滿和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不穩(wěn)定。

2.政府在流轉(zhuǎn)利益分配上的越位

目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)利益主體模糊不清，凡是參與流轉(zhuǎn)土地的組織都想得到一定的利益分配。造成此種現(xiàn)象的根本原因?yàn)閲?guó)家政策不明確，但是這種不明確同時(shí)也為地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況靈活建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度預(yù)留出廣闊空間，以致避免全國(guó)統(tǒng)一化、脫離地方實(shí)際化的教條現(xiàn)象的出現(xiàn)。但是面對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)利益糾紛涌出，流轉(zhuǎn)陷入困境，難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)以身作則、為農(nóng)民提供公共利益的基層政府不但沒有利用這有利的條件來(lái)建立和完善土地流轉(zhuǎn)制度體系，思考如何將土地流轉(zhuǎn)從困境中解脫出來(lái)，反而為了部門利益參與利益爭(zhēng)奪，加重農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的阻礙力度。

3.政府在流轉(zhuǎn)渠道上的越位

鼓勵(lì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，基層政府是推動(dòng)和發(fā)展流轉(zhuǎn)的主要角色?；鶎诱畱?yīng)大力宣傳地方農(nóng)地經(jīng)濟(jì)潛力，努力引進(jìn)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)業(yè)企業(yè)或者種植專戶，為農(nóng)民提供土地流轉(zhuǎn)動(dòng)力。但是由于國(guó)家缺乏土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管制度或者實(shí)施效益不高，加之農(nóng)村村民文化水平不高、政治意識(shí)淡薄，村民自治意識(shí)難以建立，過(guò)分的依賴基層政府。村民的長(zhǎng)期依賴、國(guó)家的監(jiān)管制度落后和各種現(xiàn)實(shí)利益的誘惑，使得部分基層政府借用國(guó)家和廣大農(nóng)民對(duì)其的信任來(lái)謀取私利。部分基層政府與農(nóng)業(yè)企業(yè)建立“合作”關(guān)系，政府為農(nóng)業(yè)企業(yè)提供流轉(zhuǎn)土地，并在土地流轉(zhuǎn)中抽取經(jīng)濟(jì)利益，使得農(nóng)民的利益受損，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地難以得到應(yīng)該獲取的全部收益。甚至存在基層政府為了追求更多經(jīng)濟(jì)利益自作主張、保留農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)，私自流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地的行為。本應(yīng)充當(dāng)為民服務(wù)謀利角色的基層政府演變成了謀取農(nóng)民利益、過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)利益的組織。

（二）基層政府的缺位問題

1.基層政府在引導(dǎo)方面的缺位

當(dāng)前國(guó)家通過(guò)推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的途徑之一，號(hào)召基層政府在所屬領(lǐng)域做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公共服務(wù)工作，并建立相關(guān)可行機(jī)制來(lái)輔助農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利開展。但目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程基本靠農(nóng)民相互間溝通來(lái)實(shí)現(xiàn)的，對(duì)土地流轉(zhuǎn)沒有系統(tǒng)、準(zhǔn)確的概念。此時(shí)基層政府對(duì)國(guó)家政策的偏向理解，不能充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，認(rèn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民自己的事情，政府不應(yīng)干涉，并且這樣使政府自身遠(yuǎn)離麻煩。在原本經(jīng)濟(jì)、文化水平落后的農(nóng)村地區(qū)，缺乏強(qiáng)有力的政府引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)?；⒂行蚧牧鬓D(zhuǎn)只依賴農(nóng)民自身是不可能實(shí)現(xiàn)的，只能使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)混亂無(wú)序的局面。

2.基層政府在流轉(zhuǎn)市場(chǎng)監(jiān)管方面的缺位

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無(wú)疑是一次農(nóng)村土地改革，在每次改革中往往需要有一套與之相呼應(yīng)的制度創(chuàng)新來(lái)保證改革的順利開展。中國(guó)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，政府應(yīng)在制度變遷中充當(dāng)不可替代的主要角色，尤其是在制度規(guī)范與法制建設(shè)以及農(nóng)村土地優(yōu)化配置過(guò)程中，政府作為制度創(chuàng)新主體有不可推卸的責(zé)任［2］。在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)作為新領(lǐng)域，在市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中都處于摸索階段，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)存在頗多不規(guī)范的現(xiàn)象，如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)非農(nóng)化、流轉(zhuǎn)價(jià)格不合理、合同簽訂不規(guī)范、農(nóng)民受益沒有保障等問題。基層政府面對(duì)這些現(xiàn)實(shí)問題，由于缺少模范借鑒，解讀政策不深入，并且還存在經(jīng)濟(jì)利益的誘惑情況下，在處理這些問題時(shí)除了下發(fā)更多的不實(shí)際的文件，難以提出切實(shí)可行的指導(dǎo)意見。如果基層政府長(zhǎng)期不能建立一套完善的監(jiān)管制度，農(nóng)民利益受損、投機(jī)分子滋生造成的混亂將是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的后果，會(huì)使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)受阻。

3.基層政府在建立服務(wù)平臺(tái)方面的缺位

21世紀(jì)是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代，信息的流通、網(wǎng)絡(luò)資訊的普及已經(jīng)成為城鎮(zhèn)居民不可缺少的部分，但是在經(jīng)濟(jì)較為落后的農(nóng)村，這個(gè)元素似乎離他們較為遙遠(yuǎn)。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的興起，各種流轉(zhuǎn)政策、程序、原則等大量地出臺(tái)，農(nóng)民受文化水平和社交圈子限制，難以對(duì)這些信息充分地掌握和理解，這嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。當(dāng)農(nóng)民有意愿流轉(zhuǎn)土地的時(shí)候，卻不知道可以將土地流轉(zhuǎn)給誰(shuí)，怎么樣流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)程序和流轉(zhuǎn)土地價(jià)格如何確定，而這時(shí)基層政府沒有跟上農(nóng)民需求，沒有及時(shí)建立土地流轉(zhuǎn)的咨詢服務(wù)組織，導(dǎo)致農(nóng)民只能通過(guò)輿論來(lái)決定土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，實(shí)施流轉(zhuǎn)，然而這些輿論大多都是對(duì)政策的曲解，并帶有強(qiáng)烈的傳統(tǒng)思想。

三、優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為機(jī)制并推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是主導(dǎo)，村民是主體，只有在政府的全力引導(dǎo)下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)才能走出困境，并穩(wěn)步地向前推進(jìn)，農(nóng)村土地資源才能有效地整合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，因此優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為機(jī)制刻不容緩。

（一）建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律制度

推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)向合理化、有序化、規(guī)?；姆较虬l(fā)展必須需要一套完善的土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度作為支撐。首先，國(guó)家目前尚未制定一套專門針對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律制度，只有在2005年給出了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）。該《管理辦法》只是一個(gè)整體的大體框架，對(duì)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)管理等作了一個(gè)概要性的引導(dǎo)，因此，國(guó)家應(yīng)根據(jù)目前社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)需要制定出一部更為詳實(shí)、可行的法律制度，如將《農(nóng)村土地承包法》《管理辦法》《物權(quán)法》中分散的有關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律制度進(jìn)行梳理，并整合成為一套完整的、詳實(shí)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度。其次，明確懲罰制度。對(duì)于農(nóng)村集體組織的壟斷、封閉農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)、抽取農(nóng)民收益等侵犯農(nóng)民權(quán)益的行為應(yīng)給出具體的、嚴(yán)格的處罰標(biāo)準(zhǔn)。最后，在2008年到2015年的中央一號(hào)文件中國(guó)家給予了一系列的相關(guān)指導(dǎo)思想的同時(shí)，國(guó)家需要根據(jù)實(shí)際的社會(huì)發(fā)展及時(shí)對(duì)相關(guān)的法律制度進(jìn)行修正。同時(shí)，地方政府根據(jù)已有的法律制度，根據(jù)地方實(shí)際情況在國(guó)家法律允許的范圍內(nèi)制定地方的規(guī)章制度，從而彌補(bǔ)國(guó)家法律制度里缺失的地方特殊性，使地方土地流轉(zhuǎn)能更有效地推進(jìn)。

（二）基層政府明確土地流轉(zhuǎn)中的引導(dǎo)地位

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，政府的主導(dǎo)力量不可弱減。政府應(yīng)在引導(dǎo)和過(guò)度干預(yù)之間找到一個(gè)較好的平衡點(diǎn)，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。首先，政策上的引導(dǎo)?；鶎诱畱?yīng)明確自身角色，有效地引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)向正規(guī)發(fā)展，因此政府應(yīng)及時(shí)接受和宣傳國(guó)家關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策和文件精神，讓農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，同時(shí)，建立適當(dāng)?shù)?、可行的激發(fā)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的激勵(lì)政策，引導(dǎo)農(nóng)民順利地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。其次，農(nóng)民認(rèn)知上的引導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)相關(guān)知識(shí)培訓(xùn)。村民由于知識(shí)文化水平限制，對(duì)新時(shí)代的信息技術(shù)陌生，致使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中存在著行為的盲目性和對(duì)法律的無(wú)知性，導(dǎo)致在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生許多糾紛和矛盾。地方政府要加強(qiáng)引導(dǎo)和服務(wù)，讓農(nóng)民通過(guò)教育培訓(xùn)，真正轉(zhuǎn)變發(fā)展的理念，正所謂“授之以魚，不如授之以漁”［3］。最后，農(nóng)民思想意識(shí)上的引導(dǎo)。村民作為流轉(zhuǎn)主體應(yīng)認(rèn)識(shí)到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重大意義，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該積極發(fā)動(dòng)農(nóng)民、教育農(nóng)民，改變農(nóng)民對(duì)土地的傳統(tǒng)觀念，消除依戀情緒，改進(jìn)完善農(nóng)民的基本生活保障機(jī)制，解決好農(nóng)民后顧之憂，才能使農(nóng)民從土地中徹底解放出來(lái)。

（三）強(qiáng)化政府在土地流轉(zhuǎn)中的監(jiān)管功能并合理控制在流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的嵌入范圍

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，作為基層政府應(yīng)該采取政策引導(dǎo)、典型示范、完善服務(wù)的辦法，強(qiáng)化基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的監(jiān)管功能，并在監(jiān)管過(guò)程中把握市場(chǎng)和政府的平衡點(diǎn)，控制在流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的嵌入范圍，避免對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)而擾亂市場(chǎng)的正常秩序。首先，在實(shí)施土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)村，地方政府應(yīng)成立土地流轉(zhuǎn)委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。其次，及時(shí)宣傳和普及國(guó)家土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策，保護(hù)村民的利益。第三，采取獎(jiǎng)懲制度。積極引導(dǎo)村民，給村民帶來(lái)利益的行為需及時(shí)給予獎(jiǎng)勵(lì)，但假借土地流轉(zhuǎn)的名義來(lái)誘導(dǎo)村民，損害村民利益的行為應(yīng)按照制度進(jìn)行懲罰。第四，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的秩序，建立并公布投訴、咨詢渠道。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中，政府不得搞行政命令，不得搞“一刀切”，不下指標(biāo)，不限面積。在土地流轉(zhuǎn)后應(yīng)確保農(nóng)民“三個(gè)不失”，即“失地不失權(quán)，失地不失利，失地不失業(yè)”，保障農(nóng)民土地權(quán)益不受損害［4］。

（四）強(qiáng)化基層政府的服務(wù)功能

“政府存在的目的在于對(duì)民眾的需要給予充分的回應(yīng)”［5］28。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，由于農(nóng)村社會(huì)的相對(duì)封閉性，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律知識(shí)、流轉(zhuǎn)政策、相關(guān)流轉(zhuǎn)程序的了解以及信息接受程度不全面，限制了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程和推廣。首先，政府應(yīng)及時(shí)回應(yīng)農(nóng)民。處于主導(dǎo)地位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，對(duì)國(guó)家的政策法律等信息的接受和了解及時(shí)，應(yīng)充分利用國(guó)家提供有利條件將相關(guān)政策法律透徹解讀，并在管轄村鎮(zhèn)中做普遍宣傳，及時(shí)回應(yīng)民眾的需求，充分發(fā)揮其服務(wù)功能。其次，建立中介組織，推廣網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。拓寬公共服務(wù)覆蓋面，鼓勵(lì)中介組織的建立。為農(nóng)民提供咨詢信息、技術(shù)及法律等方面的平臺(tái)，并推廣網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，讓農(nóng)民能及時(shí)準(zhǔn)確地了解動(dòng)態(tài)信息，實(shí)現(xiàn)足不出戶便可以解決疑難問題。再次，加大人力、財(cái)力的投入力度。為了推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)順利有效地進(jìn)行，必須有強(qiáng)大的工作隊(duì)伍和扎實(shí)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作為支撐。在相應(yīng)的部門配備足夠的人力，避免事浮于人的情況。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需做好土地流轉(zhuǎn)的后續(xù)工作準(zhǔn)備，確保流轉(zhuǎn)后農(nóng)民能有效地開展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，解決農(nóng)民的后顧之憂。如修建道路，以方便土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)后農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸、各種規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)用機(jī)械引進(jìn)、提供優(yōu)良種子和幼苗購(gòu)買渠道等。

［1］黃祖輝，王鵬.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)：現(xiàn)狀、問題及對(duì)策——兼論土地流轉(zhuǎn)對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的影［J］.浙江大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（2）：39-40.

［2］鄧志鋒.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中政府制度供給探討［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010（7）：24.

［3］王守智.地方政府與農(nóng)民在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的角色定位及重塑［J］.公共行政管理，2010（1）：91.

［4］黃延信，張海陽(yáng).農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況調(diào)查與思考［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題，2011（5）：6.

［5］陶學(xué)榮，陶榮.中國(guó)行政體制改革研究［M］.北京：人民出版社，2006.

（責(zé)任編輯：呂增艷）

D035.5

A

1008—7974（2015）05—0082—04

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.09.017

2015-04-14

2015年四川省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目（201510638062）

盧彥伶，女，四川廣安人，碩士研究生。