臺灣地區(qū)采認(rèn)大陸高等教育學(xué)歷政策歷程研究

方曉斌黃光揚

（1.福建江夏學(xué)院　教務(wù)處；2.福建師范大學(xué)　教育學(xué)院，福建　福州　350108）

臺灣地區(qū)采認(rèn)大陸高等教育學(xué)歷政策歷程研究

方曉斌1黃光揚2

（1.福建江夏學(xué)院教務(wù)處；2.福建師范大學(xué)教育學(xué)院，福建福州350108）

通過梳理臺灣地區(qū)大陸高等教育學(xué)歷采認(rèn)政策制定歷程中政策的演進、決策脈絡(luò)，了解其決策模式，把握學(xué)歷采認(rèn)政策中各方利益競逐的爭議點與影響決策的策略、決策因素，并根據(jù)研究提出有關(guān)后續(xù)政策發(fā)展方向的一些建議。

大陸高等教育；學(xué)歷采認(rèn)；政策歷程

臺灣“立法院”2010年通過《臺灣地區(qū)與大陸地區(qū)人民關(guān)系條例》（以下簡稱《兩岸條例》）修正案，同意大陸學(xué)生赴臺求學(xué)，并于2011年招收首批大陸學(xué)生赴臺就學(xué)，對于其他（如赴臺定居的大陸公民、港澳地區(qū)公民等）持有大陸高等學(xué)歷的學(xué)生也首次正式承認(rèn)。但島內(nèi)民眾自開放探親（1987年）以來持有大陸高等教育學(xué)歷的人數(shù)便逐年增加，且來大陸求學(xué)的臺灣學(xué)生人數(shù)也逐年增加。

臺灣“教育部”曾在1997年試圖推動相關(guān)學(xué)歷檢核及采認(rèn)工作，但最后仍被擱置，至2010年始開放采認(rèn)。為何大陸高等教育學(xué)歷政策1997年會突然喊停，當(dāng)年公告的73所學(xué)校名冊為何未曾適用，其政策演變、決策過程、采認(rèn)受影響的主要有哪些人、政策改變的主要原因及后續(xù)影響又如何，值得探討。另外，在2010年開放大陸學(xué)歷采認(rèn)與招收大陸學(xué)生時，臺灣“教育部”依據(jù)“三限六不”原則，并于《大陸地區(qū)學(xué)歷采認(rèn)辦法》條文中限制許多不予采認(rèn)的規(guī)定，相關(guān)政策內(nèi)容的主要考量、決策過程、相關(guān)利害關(guān)系人看法、決策后的影響等，都與外國學(xué)歷或港澳學(xué)歷差異頗大，且政策停滯約20年，臺灣“教育部”努力突破卻又以“三限六不”方案遭致各方批評、招收大陸學(xué)生也受限，臺灣“教育部”為什么訂出一套如此兩面不討好的政策，其政策制定有探討的必要性。

一、臺灣地區(qū)采認(rèn)大陸學(xué)歷的歷史沿革

自1949年至2010年開放大陸學(xué)歷采認(rèn)與招收大陸學(xué)生，60多年期間臺灣政局變化不穩(wěn)，有關(guān)政策也搖擺不定，其大陸學(xué)歷政策與制定過程大致經(jīng)過以下階段：

（一）“淪陷區(qū)”辦法

兩岸分治前沒有學(xué)歷承認(rèn)的問題。1949年分治后至1987年臺灣開放探親期間，兩岸一直處在軍事敵對的狀態(tài)中，因民眾互不往來，很少有學(xué)歷承認(rèn)的需求，即便有也多屬大陸多種原因去臺的軍人，為此臺灣當(dāng)局訂定 《淪陷區(qū)來歸學(xué)生學(xué)歷審核暨輔導(dǎo)就學(xué)辦法》，清洗灌輸大陸來歸的學(xué)生或軍人的頭腦，進行思想控制，并使其可以繼續(xù)升學(xué)或就業(yè)。［1］

（二）檢核辦法

1.1987年臺灣當(dāng)局開放探親后，隨著兩岸通婚數(shù)量增多，陸續(xù)有持大陸地區(qū)學(xué)歷的大陸配偶前往臺灣生活，并有民眾前來大陸求學(xué)。為應(yīng)對兩岸往來漸趨頻繁事務(wù)的管轄，1992年9月《兩岸條例》發(fā)布施行，其第22條授權(quán)臺灣“教育部”訂定大陸學(xué)歷采認(rèn)相關(guān)辦法。據(jù)此臺灣 “教育部”著手草擬，并于1997年10月發(fā)布《大陸地區(qū)學(xué)歷檢核及采認(rèn)辦法》（以下簡稱《檢核辦法》），公布73所大陸高等學(xué)校認(rèn)可名單，但辦法與名冊一出，立即遭臺灣“立法院”與“監(jiān)察院”糾正，在多方壓力下，最后政策遭停用，認(rèn)可名冊未曾適用，只有大陸高中以下學(xué)歷依檢核辦法得以臺灣“中部辦公室”及臺灣“直轄市政府”辦理采認(rèn)事宜。而持有大陸高等學(xué)歷的民眾只能不斷呼吁臺灣當(dāng)局早日開放。

2.兩岸于2002年先后加入WTO后，因簽署了高等教育服務(wù)貿(mào)易規(guī)章，大陸學(xué)歷政策受到多方關(guān)注，許多臺灣學(xué)者如宋經(jīng)華、徐佩淑、劉永健等以WTO框架及GATS協(xié)議內(nèi)容來審視大陸學(xué)歷采認(rèn)政策開放的必要性，更多臺商、大陸配偶、民意代表陳情開放大陸地區(qū)學(xué)歷采認(rèn)，但政策并無相關(guān)修正。［2］

（三）采認(rèn)辦法

1.政策于2008年出現(xiàn)轉(zhuǎn)機，經(jīng)島內(nèi)政黨二次輪替后，國民黨重新上臺執(zhí)政，兩岸關(guān)系明顯改變。在大陸推動下，兩岸包機直航、開放大陸觀光客赴臺、開放大陸學(xué)歷與大陸學(xué)生赴臺政策被納入重要推動政策內(nèi)容。

2.在臺灣“立法院”多次交涉下，于2010年8月19日通過《兩岸條例》第22條修正案，正式開放招收大陸學(xué)生及采認(rèn)大陸高等教育學(xué)歷。臺灣 “教育部”相繼在2011年1月6日發(fā)布《大陸地區(qū)人民來臺就讀?？埔陨蠈W(xué)校辦法》及修正發(fā)布《大陸地區(qū)學(xué)歷采認(rèn)辦法》（以下簡稱《采認(rèn)辦法》），明確學(xué)歷不溯及既往，這意味著，此前來大陸求學(xué)且具有正式學(xué)籍的1.5萬左右臺灣學(xué)生學(xué)歷將不被承認(rèn)。［3］并于2011年1月10日公布 “大陸地區(qū)高等學(xué)校認(rèn)可名冊”等主要為“985”的41所高校采認(rèn)名單，6月9日又公布限制承認(rèn)醫(yī)師學(xué)歷。［4］

3.2011年6月23日發(fā)布《大陸地區(qū)高等教育學(xué)歷甄試作業(yè)要點》，委托“國立中興大學(xué)”承辦大陸高等教育學(xué)歷甄試試務(wù)工作及查證作業(yè)。另一方面招收大陸學(xué)生的大學(xué)校院成立 “大學(xué)校院招收大陸地區(qū)學(xué)生聯(lián)合招生委員會”后，臺灣“教育部”于2011年起開始招收大陸6省市（北京、上海、江蘇、浙江、廣東、福建等）學(xué)校學(xué)生，開放首批大陸學(xué)生赴臺就讀學(xué)位。

二、有關(guān)采用大陸學(xué)歷政策的決策模式

從1992年至2011年，大陸學(xué)歷采認(rèn)政策千呼萬喚始出來，但公布后，各界仍看法不一。有民眾認(rèn)為開放幅度太小、學(xué)校數(shù)量太少、限制太多（如限制醫(yī)學(xué)學(xué)歷）、規(guī)定太嚴(yán)苛（2010年9月3日以后求學(xué)者才采認(rèn)）；也有民眾認(rèn)為適度管制、逐步漸進才是正確；更有民眾持相反意見，認(rèn)為臺灣當(dāng)局根本不應(yīng)開放大陸學(xué)歷采認(rèn)。各界對于此政策始終難有一致的看法與共識。而臺灣“教育部”根據(jù)在立法院所承諾的“三限六不”原則（限制醫(yī)學(xué)學(xué)歷、限制采認(rèn)學(xué)校、限制島內(nèi)安全機密相關(guān)系所、限制招生數(shù)量、不加分、不編獎學(xué)金、不得工作打工、不得在臺工作、不影響臺灣學(xué)生名額、不得參加公務(wù)人員考試）所發(fā)布的《來臺就讀辦法》及《學(xué)歷采認(rèn)辦法》內(nèi)容，更遭致持大陸學(xué)歷者（包括臺灣學(xué)生和大陸學(xué)生）抗議其有受歧視、決策不當(dāng)?shù)确磸?，顯示贊成與不贊成開放者都對此政策均非相當(dāng)滿意。教育政策是公共政策的一環(huán)，政策本身是一個不斷調(diào)適、互動、協(xié)商的動態(tài)歷程，反映出社會不同意識形態(tài)、政治利益與價值。

（一）理性決策模式及其應(yīng)用

1.臺灣地區(qū)早期政策深受美國實用主義與工具主義影響，主張將科學(xué)知識應(yīng)用于解決社會問題上，政策研究發(fā)展為一門應(yīng)用性的科學(xué)。政策研究焦點集中于政策規(guī)劃問題，學(xué)者分析政策規(guī)劃的主體與形成的原因，包括理性模型、漸進模型等，多采用個案研究方式；政策被認(rèn)定線性、漸進、理性方式發(fā)展，研究內(nèi)容一般包括問題形成、政策規(guī)劃、政策合法化、政策執(zhí)行及政策評估等五個階段。

2.臺灣地區(qū)早期有關(guān)大陸學(xué)歷采認(rèn)的研究主要以實證主義的有限理性決策模式或漸進主義模式進行分析，包括為了解大陸高等教育學(xué)歷授予相關(guān)的教育制度、課程規(guī)劃、學(xué)位授予以及赴大陸就讀臺灣學(xué)生的原因、適應(yīng)狀況與后續(xù)追蹤等，皆可歸屬為階段論政策分析的一環(huán)，尤其“陸委會”、臺灣“教育部”及其他單位所委托的研究專題等。另外如媒體或?qū)W術(shù)機構(gòu)調(diào)查民眾對大陸學(xué)歷采認(rèn)與否的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，都屬于此類。

3.這些研究雖提供許多理性的數(shù)據(jù)、具體的資料，并作為臺灣“教育部”在擬定采認(rèn)辦法時重要的參考依據(jù)，但以實證方式呈現(xiàn)的研究數(shù)據(jù)，有強烈的時效性，還有來大陸的臺灣學(xué)生逐年增長，島內(nèi)持有大陸高等學(xué)歷的大陸籍配偶人數(shù)逐年增加，與此項政策利害相關(guān)的人數(shù)逐年增長等，這些數(shù)據(jù)建議與實證性的研究結(jié)果，未被更高層的決策者及臺灣“立法院”所接納，且研究也無法解釋為何政策制定后緊急喊停、辛苦擬定的認(rèn)可名冊不予適用，即便要開放采認(rèn)了卻仍以“三限六不”等重重關(guān)卡限制開放，甚或使民眾感覺備受歧視等政策決定。［5］

（二）系統(tǒng)理論決策模式及其應(yīng)用

1.系統(tǒng)理論引用生物學(xué)的概念，將政策環(huán)境納入考量，將決策的社會內(nèi)部環(huán)境（政治、社會、經(jīng)濟等）、外部環(huán)境（國際政治、社會局勢、經(jīng)濟環(huán)境等）納入，政策的投入、轉(zhuǎn)換、產(chǎn)出及回饋均受環(huán)境的影響。在系統(tǒng)層次中，政策社會化、政策人才與政策溝通將會影響下一階段過程層次的變化，在過程層次中利益的表達(dá)、意見的匯集將影響政策的制定與決策規(guī)范，形成后續(xù)政策產(chǎn)出與執(zhí)行結(jié)果，最后回饋至政策形成的每一階段中。

2.因理性決策模式與漸進決策模式無法解釋大陸學(xué)歷采認(rèn)的政策制定，島內(nèi)研究學(xué)者開始以系統(tǒng)決策理論模式探析在大陸學(xué)歷采認(rèn)政策中，有哪些內(nèi)環(huán)境與外環(huán)境的影響因素，導(dǎo)致政策的中斷。研究發(fā)現(xiàn)大陸學(xué)歷采認(rèn)的內(nèi)部因素包括島內(nèi)高等教育數(shù)量過多、少子化造成招生不足、經(jīng)費緊張、島內(nèi)安全問題、醫(yī)療團體的反對等；外環(huán)境包括大陸高校積極招收臺灣學(xué)生、WTO所帶來的沖擊、兩岸關(guān)系不穩(wěn)定等。內(nèi)外系統(tǒng)的互動及上述因素的輸入，造成島內(nèi)各界對于大陸學(xué)歷采認(rèn)政策始終無法達(dá)成共識。尤其是研究發(fā)現(xiàn)在大陸學(xué)歷采認(rèn)立場上，臺灣地區(qū)行政部門與民間團體主要站在贊成的立場上，臺灣地區(qū)立法當(dāng)局、醫(yī)療團體及部分學(xué)者則站在反對的立場上。WTO的簽署對于大陸學(xué)歷采認(rèn)并沒有直接的關(guān)系，因為：（1）兩岸關(guān)系非屬國與國的關(guān)系；（2）臺灣“教育部”并非WTO簽署的主導(dǎo)單位；（3）由于兩岸高等教育開放速度及承諾開放的范圍不同，WTO對于兩岸的影響不一。研究結(jié)果更顯示政治因素是影響大陸學(xué)歷采認(rèn)的最主要因素，不管臺招大陸生與大陸招臺生等，這些學(xué)歷的采認(rèn)與否，是兩岸政策的一環(huán)，其他如高教發(fā)展因素、產(chǎn)業(yè)沖擊、民間團體的建議等，都只是政策考量的次要原因。［6］

3.系統(tǒng)理論決策模式研究將大陸學(xué)歷政策視為一政策系統(tǒng)，將其內(nèi)外部影響因素作深入的分析，并考慮了當(dāng)時WTO的簽署，提出國際化對大陸學(xué)歷采認(rèn)的沖擊與支持開放的理由，但最終研究發(fā)現(xiàn)政策依然受到政治主導(dǎo)的影響最深，顯示政策決定者依然有其自身的考慮，尤其受兩岸關(guān)系的影響。

（三）政策論證決策模式及其應(yīng)用

1.政策論證決策模式以修辭學(xué)的三段論辯方式為基礎(chǔ)，改良后形成六段式論證結(jié)構(gòu)，提出“政策信息”“立論依據(jù)”“支持理由”“語氣修飾條件”“駁斥理由”及“主張”等六種要素所構(gòu)成的論證結(jié)構(gòu)作為分析架構(gòu)。

2.臺灣學(xué)者徐佩淑、李博文等引用政策論證架構(gòu)，以歷史研究、半結(jié)構(gòu)訪談方式探討政黨輪替對大陸學(xué)歷采認(rèn)政策的演變。研究發(fā)現(xiàn)大陸學(xué)歷采認(rèn)政策島內(nèi)贊成與反對聲浪從未間斷，并成為歷屆臺灣“教育部部長”眼中的“地雷”，不愿觸碰。臺灣“教育部”并無法主導(dǎo)大陸學(xué)歷采認(rèn)，只有擬定辦法的權(quán)限。大陸學(xué)歷采認(rèn)政策并非單純教育問題而是泛政治化的公共議題，且是由臺灣地區(qū)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)者對內(nèi)對外大陸政策所決定，因此政策如要有所突破，應(yīng)讓學(xué)歷政策回歸教育與市場機制，并尊重各方意見制定完備法令規(guī)章。［7］

3.此類研究顯示，大陸學(xué)歷采認(rèn)政策并非單純的教育政策，政治力量有深刻影響力。不論在大陸學(xué)歷采認(rèn)或陸生來臺政策，不論是開放采認(rèn)或不開放采認(rèn)的政策論辯中，皆有部分可信、部分存疑、部分駁斥的情形，顯見大陸學(xué)歷采認(rèn)政策上依然無法完整地有一貫的理由可以解釋其論辯中自相矛盾之處，這造成政策不易推動、持續(xù)爭議及執(zhí)行困難等問題。

三、政策決策的利益關(guān)系方與脈絡(luò)

從以上分析可知，臺灣地區(qū)大陸學(xué)歷政策主要決定于政治，而政治得以勝出或阻止政策推動的原因，其背后的利益糾葛的影響不容小覷。分析各利害關(guān)系人的利益表達(dá)，以探究大陸高等學(xué)歷采認(rèn)政策中各利益間的角逐。

（一）利益關(guān)系方

1.臺灣學(xué)者看法。臺灣地區(qū)有關(guān)大陸學(xué)歷的采認(rèn)爭議，臺灣學(xué)者張光正曾舉出臺灣地區(qū)開放與否對各層次（利害關(guān)系人）的正、負(fù)面影響（表1），提到地區(qū)、大學(xué)校院、臺商與其子女、臺生、島內(nèi)民眾與學(xué)生等利益的影響，以地區(qū)層面而言，不管開放或不開放，皆有正面或負(fù)面的影響；而在組織團體間，如果開放，明顯臺商與其子女以及前往大陸就讀的臺灣人民個人是受惠的，不過本地生則受到?jīng)_擊；至于大學(xué)校院與研究機構(gòu)，張光正將其放在開放后負(fù)面影響中（招生沖擊），但在不開放間，又有負(fù)面的人才無法利用等問題，難道開放對大學(xué)校院或研究機構(gòu)都沒有正面效益？值得再思考。另外在個人部分，張光正認(rèn)為不采認(rèn)負(fù)面影響是大法官釋憲訴愿，這樣的分析似乎有點奇怪，訴愿本身是一種利益的爭取，為何列入個人的負(fù)面影響？而從表1中，雖可看到開放與否對各層面的正、負(fù)面影響，但此分析結(jié)果并無法完全解釋為何臺灣當(dāng)局立場于不同時期有不同主張，以及部分民意代表不同時期主張的差異。

表1　大陸高等教育開放與否正負(fù)面影響表［8］

2.受益方。其實政策開放后，學(xué)歷如獲采認(rèn)，對于后續(xù)升學(xué)求職等將更便利者，將其列為政策受益方（相較自身政策受益情形而言），主要包括赴陸臺生、大陸籍配偶、在陸臺商、在臺陸生、陸配依親子女等，因其學(xué)歷在尚未采認(rèn)前，升學(xué)渠道受阻、必須以較低（如高中）學(xué)歷進行求職與升學(xué)。開放采認(rèn)后，將可以大陸大學(xué)學(xué)歷進行升學(xué)與求職，預(yù)期可獲得較高的生活水準(zhǔn)與薪水，因此將其列為政策受益者。另外臺灣當(dāng)局開放大陸學(xué)歷采認(rèn)后，大專校院在招生部分將有更多招生來源，不論是陸生、陸配或赴陸臺生繼續(xù)升學(xué)，都將成為島內(nèi)大專校院的生員來源，在學(xué)生人數(shù)與素質(zhì)篩選上將有更多的選擇，因此將島內(nèi)大專校院也納為政策受益方。

3.非受益方。政策如果開放，部分利害關(guān)系人原本權(quán)益可能遭受排擠或流失，其與自身原本權(quán)益相比，顯為非政策受益之一方，雖不致全面受害，但以相對關(guān)系來比較，可能會受害的包括留臺臺生、島內(nèi)競爭公職者、醫(yī)師公會等。因留臺的臺灣學(xué)生，因為開放大陸學(xué)歷采認(rèn)后，與其競爭求學(xué)機會之競爭者增多，教育資源（如師資、設(shè)備等）也被稀釋，因此損失較多，但其也可從學(xué)術(shù)交流中受益，因此在分類上難以全面將其納入非政策受益方；另島內(nèi)競爭公職者因為開放大陸高教學(xué)歷采認(rèn)后，陸配與赴陸臺生其學(xué)歷被采認(rèn)后將可取得報考公職之機會，競爭公職的人數(shù)變多、錄取機率降低，因此納為非政策受益方；而醫(yī)師公會主要是因為如果開放采認(rèn)大陸醫(yī)師學(xué)歷，島內(nèi)醫(yī)師考照、執(zhí)業(yè)等制度將受影響，且兩岸醫(yī)師培育制度不同，如大陸短期受訓(xùn)即可回臺考照，對于島內(nèi)修讀與受訓(xùn)時間較長的醫(yī)師培訓(xùn)單位與醫(yī)療資源等分配將受影響，因此將其列入非政策受益方。

（二）各時期何方利益被優(yōu)先考慮

1.李登輝時期：“戒急用忍”，政治去中國化、教育臺灣化。［9］（1）為規(guī)劃開放事宜，這個時期臺灣“教育部”開放學(xué)歷采認(rèn)的主要原因有，一為《兩岸條例》明定；二因當(dāng)時島內(nèi)升學(xué)壓力大。這時臺灣當(dāng)局主要考慮為法律對經(jīng)許可留臺的大陸民眾與臺灣地區(qū)人民來大陸取得學(xué)歷采認(rèn)權(quán)益的保障，及其后續(xù)求學(xué)、就業(yè)等人權(quán)問題的解決。從臺灣“教育部”政策規(guī)劃看，以經(jīng)許可來臺的大陸民眾的學(xué)歷采認(rèn)為主軸，臺商與來大陸臺生等的學(xué)歷因爭議太多，修正草案時一度甚至考慮暫不采認(rèn)。但辦法與名冊草案經(jīng)過臺灣“教育部”與相關(guān)部會多次研議后，最終經(jīng)行政院核定的版本，確定了前面兩種民眾依法規(guī)同時采認(rèn)。此期相關(guān)研究與報導(dǎo)的資料多顯示臺灣當(dāng)局部門本身的看法，甚少有大陸配偶或是臺生自己對外發(fā)言，且臺生會此期尚未成立，醫(yī)師團體對此政策亦未發(fā)表相關(guān)說明。（2）彈核糾正背后代表反對團體的利益。前面法案一公布，臺灣“立法院”立即提案撤銷采認(rèn)辦法，“監(jiān)察院”并予以糾正，臺灣“教育部”急踩煞車。原因包括開放采認(rèn)對島內(nèi)高教的影響、赴陸臺生的實際困難與生活情況、兩岸政治狀態(tài)等。在“行政院”不支持政策繼續(xù)推動的情況下，政策只能擱置避免爭議。在這樣的立場下，臺灣當(dāng)局的立場從“依法行政”走向“上層指示”，明顯為政治干預(yù)。（3）李登輝選擇以“戒急用忍”暫緩兩岸交流，其實民進黨“立委”并非全然反對，此期贊成或反對大陸學(xué)歷者，難以黨派區(qū)分。且回顧當(dāng)時針對大陸經(jīng)貿(mào)，民進黨更喊出“強本西進”的做法，因此，在大陸地區(qū)高等學(xué)歷采認(rèn)政策的開放與否立場上，應(yīng)以是否屬李登輝一派人馬來區(qū)別較為明顯；從政策緊急喊停也可看出，此期以李登輝政策與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力為優(yōu)先考量，至于個別民眾（大陸籍配偶、赴陸臺生與臺商等）、高教國際競爭、與國際接軌等因素，并非主要的考慮因素；有關(guān)臺灣“教育部”所提暫緩?fù)苿拥睦碛?，顯然只是為鞏固政治權(quán)力、落實自身政權(quán)穩(wěn)定的冠冕堂皇理由，在李登輝積極推動教育去中國化、教育本土化的措施下，背地里的省籍情結(jié)與所謂的“臺灣人執(zhí)政”理念，正一步一步落實。

2.陳水扁時期：全面去中國化，陸生陸配權(quán)益擱置。（1）陳水扁時期，臺灣“教育部”歷屆“部長”對此政策意見不一，主張開放者提出“因應(yīng)國際化、屬必然趨勢”等被臺灣當(dāng)局忽視，最后都因整體兩岸政策而無實施；陳水扁后期面對外界質(zhì)詢，臺灣“教育部”所提出的反對理由包括涉及國安與各項因素、大陸學(xué)生素質(zhì)與學(xué)校品質(zhì)良莠不齊、恐對島內(nèi)高等教育有負(fù)面影響、干擾島內(nèi)就業(yè)市場、大陸政治課程與島內(nèi)秉持中立原則的學(xué)術(shù)理念不合等，但臺灣 “立委”直批此為鴕鳥心態(tài)、與國際趨勢不符。（2）實際上，許多前往大陸求學(xué)者主要以經(jīng)濟、個人興趣或家庭因素考慮，臺灣當(dāng)局開放采認(rèn)與否都無法影響那些自愿前往的臺灣民眾的選擇；另外“國家安全”方面，當(dāng)局已同時開放陸配、大陸勞工等，對于其他國家的學(xué)歷或?qū)W生也沒有這樣的要求，“國家安全”和學(xué)歷綁在一起似乎說服力不高；而民眾就業(yè)屬于經(jīng)濟就業(yè)問題，私人企業(yè)聘用并不受當(dāng)局管制，因此這樣的反對理由，相較于李登輝時期曾主張開放大陸高等學(xué)歷采認(rèn)的情況來看，略顯相互矛盾。（3）避免臺灣民眾傾向中國的去中國化，因此極力與大陸切割、阻撓大陸學(xué)歷及推動民眾“臺灣化”等作為，其實目的在自身政權(quán)鞏固，而這種以政權(quán)穩(wěn)固為優(yōu)先考慮的利益因素，正解釋了為何陳水扁何以在任職“立委”期間，曾公開表示應(yīng)順應(yīng)國際趨勢，無須對大陸學(xué)歷特別設(shè)限，在自由競爭市場下，應(yīng)拋棄敵對主義與文憑主義，適度開放，但其執(zhí)政后，卻出現(xiàn)堅決反對開放大陸學(xué)歷的反差。

3.馬英九時期：九二共識，積極務(wù)實處理事務(wù)性問題。（1）馬英九時期，九二共識下，兩岸事務(wù)優(yōu)先處理。兩岸恢復(fù)兩會會談，在兩岸簽訂直航與司法互助協(xié)議后，大陸高等學(xué)歷采認(rèn)政策也積極推動。另外在政策上不同于前期，學(xué)歷采認(rèn)與招收陸生一并推動，島內(nèi)大專校院也樂見招收大陸優(yōu)秀學(xué)生來臺，以深化行之已久的兩岸高教學(xué)術(shù)交流。為說服臺灣各界及反對黨“立委”，此期臺灣“教育部”所提開放的理由，除積極回應(yīng)國際趨勢、大陸高教發(fā)展外，更重要的在于解決延宕已久，人數(shù)越來越多的大陸籍配偶、臺商及其子女與赴陸臺生等的升學(xué)、回臺與招收大陸學(xué)生來臺等問題。（2）反對開放理由轉(zhuǎn)為“三限六不”原則規(guī)范。反對開放的“立法委員”舉出的反對理由，包括：影響島內(nèi)高教體制、品質(zhì)參差不齊、影響國家安全、課程內(nèi)容不同等。以上這些反對的理由，與李登輝和陳水扁時期不開放學(xué)歷采認(rèn)的官方說法相似，不同的地方主要是因為招收大陸學(xué)生政策緣故，包括認(rèn)為會稀釋島內(nèi)教育資源、擔(dān)心陸生打工、兼職、來臺滲透等，主要還是國安與資源等問題。正所謂“以子之矛，攻子之盾”，臺灣“教育部”曾經(jīng)提出反對開放的理由，在此時期成了“立法委員”與反對民眾質(zhì)疑的理由，臺灣“教育部”在擬定開放政策時，不得以提出“三限六不”措施，臺灣“教育部”啞巴吃黃蓮，有苦說不出。（3）為了平息各方意見以及順利推動政策實施，在上述反對理由中，臺灣“教育部”皆以階段、漸進與“三限六不”等原則逐一處理，犧牲部分民眾權(quán)益（如持醫(yī)學(xué)學(xué)歷的臺生或陸配等），但政策的推行為首要任務(wù)。

四、總結(jié)與建議

大陸學(xué)歷采認(rèn)問題自始至終與經(jīng)濟、社會、工作等因素密不可分，少子化與私立學(xué)校招生也是島內(nèi)一直都存在的問題，政策開放只是一念間。至于島內(nèi)學(xué)校、民眾、赴陸臺生與臺商子女等的權(quán)益，不過是大利益確認(rèn)下，得以通過開放手段進行調(diào)整與分配的小利益。兩岸學(xué)歷互認(rèn)等問題上仍處于不斷探索之中，兩岸高等教育相互開放是兩岸人民的共同利益訴求，基于此提出以下幾點建議：

（一）對大陸政府的建議

1.政策之窗開啟后應(yīng)排除臺灣方面的相關(guān)疑慮。歷經(jīng)20年，臺灣地區(qū)終于實施了學(xué)歷采認(rèn)政策，政策之窗一旦開啟后，將不易再緊縮或關(guān)閉，有關(guān)政策內(nèi)容中與國際慣例或是與國外采認(rèn)不同之處，我國政府宜采取積極主動、開放包容的態(tài)度，努力為兩岸學(xué)歷互認(rèn)及高等教育相互開放創(chuàng)設(shè)各種有利條件，以利于大陸學(xué)生赴臺與推進學(xué)歷采認(rèn)政策的落實與推廣。福建省因與臺灣地區(qū)的“五緣”優(yōu)勢，已在對臺教育交流合作先行先試，采取“項目帶動”等戰(zhàn)略，以學(xué)分互認(rèn)推動學(xué)歷互認(rèn)為重點，為兩岸學(xué)歷銜接和互認(rèn)奠定基礎(chǔ)。建議大陸政府與臺灣建立共同的質(zhì)量監(jiān)控體系，共同監(jiān)督管理，消除對大陸學(xué)歷含金量的質(zhì)疑，加快兩岸高等院校學(xué)歷互認(rèn)的步伐，擴大互認(rèn)的高校范圍。并關(guān)注追蹤，以防蓄意者或是不理解政策的人誤闖地雷，影響政策實施，或有假學(xué)歷的情形發(fā)生。

2.深化交流、延攬優(yōu)秀學(xué)子、提高兩岸高教品質(zhì)。兩岸關(guān)系深刻影響了學(xué)歷采認(rèn)政策的開放與否，在學(xué)歷驗證、查證的過程中，有許多需要信任，應(yīng)加強與臺灣當(dāng)局聯(lián)系溝通或合作。隨著兩岸學(xué)術(shù)交流的深化與學(xué)歷（學(xué)位）的采認(rèn)，后續(xù)兩岸高校將進行更多的學(xué)術(shù)合作、雙聯(lián)學(xué)制、共同研究與研究生交流等課題，希望大陸政府能通過各種渠道，或是開放學(xué)校得以成立交流平臺，快速查詢與提高效率，以便進行更深入的交流。臺灣地區(qū)開放大陸高教學(xué)歷，代表兩岸高教不但是競爭與合作關(guān)系，更是招生市場的開放。大陸高等教育應(yīng)凸顯特色、深化內(nèi)涵建設(shè)，提升教學(xué)品質(zhì)、開拓學(xué)生視野，以利于兩岸培育更多人才、招募與延攬更多優(yōu)秀國際人才，在全球競爭市場中，共同積極迎戰(zhàn)全球高教競爭市場。

3.整體規(guī)劃兩岸高教未來發(fā)展。大陸高等教育學(xué)歷采認(rèn)政策開啟后，未來兩岸高教勢必走向更為密切的合作。既然高等教育學(xué)歷采認(rèn)政策已有所突破，大陸政府應(yīng)更積極反應(yīng)，掌握主動和先機，針對兩岸高等教育的合作發(fā)展作出規(guī)劃，針對臺灣地區(qū)與國際WTO高教市場的變化整體規(guī)劃，不論在學(xué)術(shù)合作或招生等各方面，必須全盤考慮。不論臺灣當(dāng)局愿意與否，后續(xù)臺灣整體教育制度及合作交流，甚至其他階段教育也應(yīng)預(yù)測和規(guī)劃。

（二）對臺灣當(dāng)局的建議

從大陸學(xué)歷采認(rèn)歷程看，臺灣當(dāng)局“政權(quán)穩(wěn)固”的利益優(yōu)先于其他各利害關(guān)系人的利益，不論是臺生、臺商、醫(yī)生團體、大陸籍配偶、大專校院團體等各方利益，在臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人“政權(quán)穩(wěn)固”利益考量下，都顯得不足輕重。這一理由也解釋了為何即便已經(jīng)超過半數(shù)以上民眾支持政策開放，但是政策仍堅持不開放的原因；這也凸顯出，何以理性分析、漸進修正、系統(tǒng)決策模式、政策論辯模式等研究方式皆無法完整解釋政策斷裂與政策內(nèi)部各項因素的矛盾性；恰巧也解釋了大陸學(xué)歷采認(rèn)政策推動中許多看似不合邏輯、不連貫的各項措施，不論“教育部”開放或不開放，都脫離不了工具性的角色。在學(xué)歷采認(rèn)政策中可以看到島內(nèi)政策擬定時，一旦提到兩岸，《兩岸條例》中臺灣地區(qū)人民優(yōu)先、保護臺灣地區(qū)人民利益的議事馬上抬頭，在島內(nèi)大陸籍配偶的權(quán)益，明顯在大陸學(xué)歷采認(rèn)政策中是被忽略與犧牲的。而從各方利益的表達(dá)與最后決策中，主要由臺灣當(dāng)局統(tǒng)一決定，利害關(guān)系人本身并無法干涉。希望臺灣當(dāng)局從中華民族整體利益優(yōu)先于其他利害關(guān)系人利益出發(fā)，從兩岸民眾的福祉和利益出發(fā)，在教育問題上去政治化。

（三）對“陸委會”的建議

1.應(yīng)加強整體規(guī)劃與跨部門協(xié)調(diào)。從上述分析中，可以發(fā)現(xiàn)在兩岸整體事務(wù)上，缺乏一整體規(guī)劃或全面性思考的制度或方向，因此在1992年《兩岸條例》第22條制定生效至2010年大陸學(xué)歷采認(rèn)政策開放，衍生出如此多的爭議與矛盾，如果當(dāng)時臺灣當(dāng)局能有一套明確的教育交流規(guī)劃，相信政策也不會演變至此。

另外從臺灣“教育部”的論述中也可發(fā)現(xiàn)，在反對者支持或贊成大陸學(xué)歷采認(rèn)政策上，臺灣 “教育部”往往無法、也無權(quán)責(zé)去應(yīng)付其他部門所衍生的問題（如就業(yè)、考試、健保等），因此“陸委會”的角色更顯重要。陸委會在規(guī)劃整體方向、綜整各部門意見時應(yīng)提供適時的溝通，給主要負(fù)責(zé)部門提供應(yīng)有的支持與協(xié)助，以免造成單一部門被“立法委員”批評政策規(guī)劃不當(dāng)、未與陸委會有適當(dāng)溝通等質(zhì)疑，造成政策的延宕與民意的反彈。

2.設(shè)立長期、中立的研究單位。研究發(fā)現(xiàn)“陸委會”與相關(guān)部門等，皆曾針對大陸進行各項的研究與調(diào)查，但這些資源似乎缺乏整體的規(guī)劃與分享，有關(guān)“陸委會”的角色、任務(wù)以及對各部門的整合等，應(yīng)再作全盤的思考。島內(nèi)對于大陸的相關(guān)研究是缺乏全面性、整體性的規(guī)劃，民意代表所得到的信息往往是不正確、片面，或是未經(jīng)證實的數(shù)據(jù)，而只要一有相關(guān)研究數(shù)據(jù)或民調(diào)出現(xiàn)，就會爭相成為各界引用與論辯的工具。而臺灣當(dāng)局所委托的研究報告，又多被反對者所漠視，因此島內(nèi)對于大陸高等教育的相關(guān)研究，有必要成立一中立、穩(wěn)定且長期的研究單位。

［1］王臺珠.教育部：文教交流須訂定子法“大陸學(xué)歷采認(rèn)”部分尚在研議中［N］.臺灣日報，1992-07-17（2）.

［2］王瑞琦.中國大陸高等教育的追求卓越與金字塔發(fā)展模式的形成：從菁英大學(xué)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展論之［J］.中國大陸研究，2004（2）：57-92.

［3］黃艷平.兩岸高等教育交流與合作政策初探［J］.福建論壇（人文社會科學(xué)版），2010（10）：170-173.

［4］臺生會.歧視性的陸生三法 讓兩岸交流埋下陰影［EB/OL］.（2011-12-16）［2013－09－15］.http：//www.cy21.net/thread-2898-1-1.html

［5］林水波.公共政策論衡［M］.臺北：永望文化，1990.

［6］林水波.公共政策新論［M］.臺北：智勝文化，2001.

［7］倪炎元.再現(xiàn)的政治：臺灣報紙媒體對“他者”建構(gòu)的論述分析［M］.新北：韋伯文化，2005.

［8］張光正.大陸高等學(xué)校（機構(gòu)）重點學(xué)科課程資料庫之建置及分析研究［M］.臺灣“教育部”委托，2000.

［9］黃瑞弘.九六臺海危機后 李登輝：中國在臺扶植代理人［EB/ OL］.（2006-03-08）［2013-09-10］.http：//www.epochtimes.com/b5/6/3/8/ n1248219.htm

（責(zé)任編輯：章永林）

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1008—7974（2015）05—0117—06

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.09.024

2014-10-11

2012年教育部人文社會科學(xué)青年項目“后金融危機時期海峽兩岸高等教育合作發(fā)展研究”（12YJC880019）

方曉斌，福建云霄人，副研究員，碩士；黃光揚，福建閩侯人，教授，碩士生導(dǎo)師。