制度治黨的概念緣起與實(shí)施路徑

陳家喜 黃慧丹

治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必有法度。在十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議上海代表團(tuán)會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記指出，“全面從嚴(yán)治黨，是我們黨在新形勢(shì)下進(jìn)行具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)的根本保證。關(guān)鍵是要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)’，全方位扎緊制度籠子，更多用制度治黨、管權(quán)、治吏”。在全面從嚴(yán)治黨的背景下,“制度治黨”的提出有別于傳統(tǒng)意義上的黨的制度建設(shè)，后者的著眼點(diǎn)在于黨內(nèi)制度缺失所導(dǎo)致的非制度化現(xiàn)象，通過(guò)制定黨內(nèi)法規(guī)和增設(shè)制度規(guī)章來(lái)實(shí)現(xiàn)黨的活動(dòng)規(guī)范化運(yùn)行；制度治黨著重點(diǎn)不是制度的供給問(wèn)題，而是制度體系的銜接匹配，制度規(guī)則的嚴(yán)格執(zhí)行以及制度文化的孕育建構(gòu)問(wèn)題。

一、作為政黨治理方式的制度治黨

制度理論認(rèn)為，制度環(huán)境是影響組織形成和運(yùn)行的重要因素，組織在制度環(huán)境的壓力下易形成合法性的運(yùn)行機(jī)制。如果組織的結(jié)構(gòu)或者組織內(nèi)成員的行為不符合法規(guī)，得不到相關(guān)利益者的認(rèn)可，組織就可能會(huì)失敗。組織內(nèi)的成員作為組織運(yùn)行和建設(shè)的參與者，他們行為方式的重組變化易導(dǎo)致制度環(huán)境的變化。[1]制度是組織成員共同遵守的辦事規(guī)程和行為準(zhǔn)則；黨的制度是體現(xiàn)黨的整體意志、黨組織和全體黨員必須共同遵守的各種行為規(guī)范的總和。從執(zhí)政黨的制度功能來(lái)看，它主要發(fā)揮著規(guī)范黨員行為邊界、構(gòu)建組織運(yùn)行程序、約束黨的干部權(quán)力行使以及維護(hù)上級(jí)組織權(quán)威等方面的作用。黨制度化的水平是檢驗(yàn)政黨生命力的重要指標(biāo)。高度制度化的政黨具有更強(qiáng)的組織穩(wěn)定性和政治合法性，與民眾聯(lián)系更為緊密，黨員對(duì)黨的意識(shí)形態(tài)的認(rèn)同度也更高。弱制度化的政黨更容易出現(xiàn)領(lǐng)袖爭(zhēng)端、內(nèi)部沖突、黨內(nèi)分裂，也更容易被外部環(huán)境所沖擊。

制度治黨是政黨治理的一種形式。政黨治理是與國(guó)家治理對(duì)應(yīng)的概念，是指執(zhí)政黨對(duì)于黨內(nèi)精英、組織和黨員的內(nèi)部管理。政黨治理可以使用法規(guī)和制度，可以依賴于精英和領(lǐng)袖，也可以遵循道德教化，或者意識(shí)形態(tài)宣傳。相比較而言，制度治黨是政黨運(yùn)用制度手段對(duì)黨的組織、領(lǐng)袖和干部以及普通黨員進(jìn)行管理和約束，遵從黨的組織紀(jì)律，保持對(duì)黨忠誠(chéng)的治理形態(tài)。政黨治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志是政黨制度化程度高，政黨的內(nèi)部治理有賴于制度而非個(gè)別領(lǐng)袖，通過(guò)制度手段來(lái)重構(gòu)黨的組織、干部、作風(fēng)、反腐和思想建設(shè)，全面提升執(zhí)政黨的價(jià)值擴(kuò)散、組織整合、社會(huì)滲透、自我凈化和政黨適應(yīng)等治理能力。

中國(guó)共產(chǎn)黨成立94年，執(zhí)政66年，推進(jìn)改革37年，成功領(lǐng)導(dǎo)了中國(guó)革命、建設(shè)與改革的宏大事業(yè)，不僅取得了世人矚目的成就，也形成了制度建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。在長(zhǎng)期的革命和執(zhí)政歷程中，中國(guó)共產(chǎn)黨構(gòu)建了一整套嚴(yán)密的制度體系，它以黨章為核心，以民主集中制為原則，以黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度、監(jiān)督制度、民主制度以及工作制度和保障制度等為主干的制度體系，具有強(qiáng)大的政治優(yōu)越性與制度適應(yīng)性，保障了組織運(yùn)行的規(guī)范化和科學(xué)化。

長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)于制度建設(shè)的認(rèn)識(shí)局限于“制度供給”層面，強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，強(qiáng)調(diào)不斷進(jìn)行“制度改革”和“制度創(chuàng)新”，而忽略甚至漠視制度執(zhí)行和制度意識(shí)層面，結(jié)果執(zhí)政黨的制度建設(shè)出現(xiàn)令人吊詭的現(xiàn)象：一方面制度體系紛繁龐雜，制度內(nèi)容密密麻麻；另一方面“嚴(yán)格立法，普遍違法，選擇執(zhí)法，誰(shuí)也沒(méi)法”，制度流于形式、人治強(qiáng)于法治的現(xiàn)象十分普遍。從政黨治理現(xiàn)代化的高度重新審視制度治黨的重要意義，要求把制度體系的嚴(yán)密性和銜接性，與制度執(zhí)行的嚴(yán)肅性和公正性，以及制度文化的至上性和普遍性結(jié)合起來(lái)，構(gòu)建具有高度制度化的現(xiàn)代化政黨。

在全面從嚴(yán)治黨的政治背景下，制度治黨是中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行政黨治理現(xiàn)代化的必然選擇，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本前提。面臨執(zhí)政環(huán)境的變化、執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)的增加以及推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的擔(dān)當(dāng)，執(zhí)政黨必須增強(qiáng)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，把內(nèi)部治理的現(xiàn)代化作為治國(guó)理政的基本前提。習(xí)近平同志指出，“如果管黨不力、治黨不嚴(yán)，人民群眾反映強(qiáng)烈的黨內(nèi)突出問(wèn)題得不到解決，那我們黨遲早會(huì)失去執(zhí)政資格，不可避免被歷史淘汰”。政黨治理現(xiàn)代化是現(xiàn)代政黨建設(shè)的基本目標(biāo)，是建設(shè)具有現(xiàn)代化意識(shí)、組織和能力的政黨。黨的制度具有調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、指導(dǎo)黨內(nèi)生活、規(guī)范黨員行為、解決黨內(nèi)問(wèn)題、維護(hù)黨內(nèi)秩序、集中并實(shí)現(xiàn)黨的意志等重大作用。通過(guò)制度治黨構(gòu)建高度制度化的執(zhí)政黨，使用制度手段規(guī)范黨的領(lǐng)袖、組織和黨員行為，是黨自身發(fā)展成熟與否的重要標(biāo)志，是實(shí)現(xiàn)政黨治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。因此，制度治黨不能局限于修修補(bǔ)補(bǔ)具體的制度漏洞，也不是單純的出臺(tái)法規(guī)文件、制定制度條例，而是在全面深化改革的歷史方位上進(jìn)行執(zhí)政黨自我重塑，建設(shè)具有制度穩(wěn)定性、制度適應(yīng)性和制度先進(jìn)性的現(xiàn)代化政黨。

二、探究制度得不到遵從的原因

然而，現(xiàn)實(shí)中制度執(zhí)行和遵從卻并不如人意。制度運(yùn)行中的空置懸浮、制度被隨意更改、人治代替法治，制度被象征性執(zhí)行、消極性執(zhí)行、替代性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、抗拒不執(zhí)行的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，政黨制度化建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。究其原因，主要在如下方面：

其一，“一把手”用“任性”的權(quán)力破壞制度。黨的“一把手”對(duì)其他黨員干部的行為具有示范作用，形成一種上行下效的影響力?！耙话咽帧笔欠褡袷攸h紀(jì)法規(guī)很大程度上影響了黨和國(guó)家的命運(yùn)，制度治黨關(guān)鍵在于用制度管治黨的“一把手”。黨的“一把手”的制度之籠是否完善、堅(jiān)固和科學(xué)有效，是否愿意行走在制度的紅線之內(nèi)至關(guān)重要。根據(jù)中紀(jì)委統(tǒng)計(jì)，十八大以來(lái)受過(guò)紀(jì)律處分的黨政機(jī)關(guān)縣處級(jí)以上干部，一把手占了30%以上。在35位省部級(jí)落馬高管中，超過(guò)60%的人擔(dān)任過(guò)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部正職。[2]2014年廳級(jí)落馬官員密集，2014年平均有兩到三位廳級(jí)干部被查，公布的400起因涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)的案件中，有近四成屬于一把手。[3]制度的制定與廢止憑個(gè)人喜好，有的干脆將制度生成作為一種政績(jī)，致使制度不斷生成又不斷失效，“制度隨人走”的現(xiàn)象較為突出。這種粗放式的制度管理，制度的不可持續(xù)性和不嚴(yán)密性不言而喻。

其二，黨內(nèi)潛規(guī)則的運(yùn)行腐蝕制度。黨內(nèi)潛規(guī)則是與黨章相違背的具有隱蔽、功利性、排他性、實(shí)用性的特征存在黨內(nèi)實(shí)際應(yīng)用于黨內(nèi)生活的非正式制度。它的實(shí)質(zhì)是權(quán)力意志規(guī)則，表現(xiàn)為暗箱操作、辦事托關(guān)系、唯上不唯下、上有政策下有對(duì)策、任人唯親、政績(jī)好不如和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系好等。[4]在2012年12月至2015年3月，全國(guó)共查處違反中共“八項(xiàng)規(guī)定”精神問(wèn)題82693起，處理黨員干部109047人，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分35456人。[5]部分黨員干部不僅無(wú)視黨紀(jì)法規(guī)，熱衷于按潛規(guī)則行事，嚴(yán)重破壞了黨內(nèi)政治生態(tài)。黨內(nèi)潛規(guī)則的盛行將黨章法規(guī)空架，導(dǎo)致對(duì)制度執(zhí)行不認(rèn)真，有令不行、有禁不止，上有政策、下有對(duì)策；違反和規(guī)避制度的行為缺乏嚴(yán)肅追究問(wèn)責(zé)，不是按制度辦事，而習(xí)慣于按領(lǐng)導(dǎo)“指示”辦事。

其三，約束權(quán)力的制度框架存在漏洞。制度得不到執(zhí)行的原因或是緣于制度本身的缺陷，或是源于制度抽象籠統(tǒng)，原則多、可供操作的少，在實(shí)踐中很難貫徹；或是制度缺乏配套制度，沒(méi)有形成制度的運(yùn)行機(jī)制，使制度難以發(fā)揮應(yīng)有的功能。2012年6月，中央首次集中清理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，在2.3萬(wàn)件的中央出臺(tái)的文件中有1178件關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，1178件中又有322件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件被廢止，369件被宣告失效；剩余繼續(xù)有效的487件還有42件需要進(jìn)行適當(dāng)修改。[6]某種意義上看，當(dāng)前黨內(nèi)不是制度太少，而是制度太多，“制度浪費(fèi)”現(xiàn)象比較突出。在黨的建設(shè)制度演繹的過(guò)程中，一個(gè)制度出了問(wèn)題，就再制定另外一個(gè)制度來(lái)進(jìn)行彌補(bǔ)和解決，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，結(jié)果制度越來(lái)越多，往往造成前后矛盾、執(zhí)行困難，反而失去效率與效力。此外，黨內(nèi)法規(guī)體系缺乏整體性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性，體現(xiàn)為“三多三少”，即應(yīng)急性、臨時(shí)性的規(guī)定多，注重長(zhǎng)效治本的規(guī)定少；正面規(guī)范行為的規(guī)定多，違反規(guī)定的處置追究措施少；一般性的規(guī)定多，具體可操作的程序規(guī)定少等。

其四，黨內(nèi)制度執(zhí)行剛性不足。制定制度是基礎(chǔ)，執(zhí)行制度是關(guān)鍵。制度治黨的核心是制度在黨內(nèi)得到不打折扣地貫徹和執(zhí)行。制度的力量來(lái)自于兩個(gè)層面：一是制度是相對(duì)穩(wěn)定的，變動(dòng)不居的制度是難以得到遵守和執(zhí)行的。二是制度必須得到不折不扣、公正、不偏不倚、一視同仁地執(zhí)行。某些具體制度運(yùn)行不規(guī)范、執(zhí)行不嚴(yán)格導(dǎo)致剛性不足。從黨內(nèi)生活觀察，目前黨的思想教育、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)等呈現(xiàn)出一些制度不健全、制度運(yùn)行不規(guī)范、制度執(zhí)行不嚴(yán)格等問(wèn)題。在黨內(nèi)政治生活中，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)黨員干部因?yàn)樨澪凼苜V受到懲處，卻極少聽(tīng)到有誰(shuí)會(huì)因?yàn)檫`反了黨內(nèi)程序規(guī)范受到處理的，這就必然縱容一些黨員干部違反黨內(nèi)制度規(guī)范，尤其是在一些程序性規(guī)定上任意變通，把黨內(nèi)程序規(guī)范當(dāng)成橡皮筋任意伸縮。在現(xiàn)實(shí)中制度被“寫(xiě)在紙上、掛在墻上，卻不落實(shí)到行動(dòng)上”，違反和規(guī)避制度的行為，缺乏嚴(yán)肅追究問(wèn)責(zé)，產(chǎn)生“破窗效應(yīng)”，制度淪為“稻草人”、“紙老虎”。如何讓執(zhí)政黨的制度成為管黨、治吏、用權(quán)的最高規(guī)范，避免出現(xiàn)制度被隨意更改、制度被空置虛置、制度流于形式、制度隨領(lǐng)導(dǎo)人的意志轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移的情況，將制度執(zhí)行和制度遵從作為制度治黨的重心所在。

三、讓制度成為從嚴(yán)治黨的有效工具

中國(guó)共產(chǎn)黨是居于領(lǐng)導(dǎo)地位的執(zhí)政黨，黨的執(zhí)政能力、領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格、組織紀(jì)律以及干部作風(fēng)等都與國(guó)家治理密切關(guān)聯(lián)。治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)。國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，不僅對(duì)執(zhí)政黨治國(guó)理政的能力提出了新的要求，也對(duì)執(zhí)政黨的內(nèi)部治理提出新的挑戰(zhàn)。制度治黨就是要構(gòu)成有利于推動(dòng)全面深化改革的黨內(nèi)制度環(huán)境，要把黨的自身建設(shè)作為主攻方向，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平。在中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的政治生態(tài)下，優(yōu)化國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的前提是優(yōu)化政黨治理結(jié)構(gòu)。通過(guò)黨的治理體系改革，構(gòu)建層次合理、權(quán)責(zé)一致、規(guī)范有序、高效便捷和運(yùn)行順暢的黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行體系，推動(dòng)橫向治理與縱向治理結(jié)構(gòu)的順暢銜接，以執(zhí)政黨內(nèi)部結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化帶動(dòng)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化。

黨要管黨，才能管好黨；從嚴(yán)治黨，才能治好黨。關(guān)于制度治黨的認(rèn)識(shí)很容易陷入制度建設(shè)的窠臼，把制度供給和制度完善作為治黨的重心，這樣一來(lái)不僅與全面從嚴(yán)治黨的政治背景相去甚遠(yuǎn)，也與新時(shí)期制度治黨的內(nèi)在要求完全背離。習(xí)近平總書(shū)記指出：“最根本的是嚴(yán)格遵循執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律進(jìn)行制度建設(shè)，不斷增強(qiáng)黨內(nèi)生活和黨的建設(shè)制度的嚴(yán)密性和科學(xué)性，既要有實(shí)體性制度，又要有程序性制度，既要明確規(guī)定應(yīng)該怎么辦，又要明確規(guī)定違反規(guī)定怎么處理，減少制度執(zhí)行的自由裁量空間，推進(jìn)黨的建設(shè)的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化。”

加強(qiáng)黨內(nèi)制度體系的重塑。黨的法規(guī)制度重塑屬于頂層設(shè)計(jì)層面，是推進(jìn)制度治黨的基本前提，因此要有清晰的路線圖和規(guī)劃案。好的法規(guī)制度一定是對(duì)客觀規(guī)律的把握、一定是科學(xué)立法和民主立法的結(jié)果、一定是系統(tǒng)而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?、一定是適用而簡(jiǎn)便的。每一項(xiàng)制度的出臺(tái)，把民主、平等、系統(tǒng)、科學(xué)的理念貫徹到制度設(shè)計(jì)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，必須考慮其是否符合客觀實(shí)際和黨的組織機(jī)構(gòu)、黨的活動(dòng)和黨的肌體的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律，保證制度設(shè)計(jì)的質(zhì)量和水平。注重黨內(nèi)各項(xiàng)制度的配套銜接，要把每項(xiàng)制度放在整個(gè)制度體系中去規(guī)劃與把握，遵循邏輯一致的原則，使各項(xiàng)制度相互銜接、環(huán)環(huán)相扣，真正發(fā)揮法規(guī)制度的整體合力。要把基本制度與具體制度、基本法規(guī)制度與具體實(shí)施細(xì)則協(xié)調(diào)起來(lái)，使得制度在未執(zhí)行之前發(fā)出的信號(hào)方向保持高度一致，即使在執(zhí)行中發(fā)生沖突也有明確的協(xié)調(diào)原則和依據(jù)，從而達(dá)到彼此契合、互為補(bǔ)充、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的效果。加強(qiáng)黨的制度與國(guó)家法律的銜接與遵從，執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)善于將自己的執(zhí)政綱領(lǐng)、戰(zhàn)略與理念轉(zhuǎn)換為具體的法律，運(yùn)用法治化的方式確保執(zhí)政的有效性。

嚴(yán)格執(zhí)行黨的制度。從西方政黨黨紀(jì)監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，黨的紀(jì)律監(jiān)督十分注重和制度建設(shè)結(jié)合起來(lái)。通過(guò)制度化的黨內(nèi)法規(guī)，構(gòu)建黨紀(jì)監(jiān)督的框架，明晰違紀(jì)的情形及懲處的方式，做到有章可循、有法可依、違章必究。[7]制度的生命力在于執(zhí)行，從中央到地方各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部要主動(dòng)遵守制度、帶頭執(zhí)行制度。強(qiáng)化剛性執(zhí)行，把科學(xué)的制度設(shè)計(jì)、嚴(yán)格的制度執(zhí)行、有力的檢查懲處結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒(méi)有例外，切實(shí)維護(hù)制度的嚴(yán)肅性權(quán)威性。一般而言，一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題的發(fā)生，必然起源于微小的禍端，由于不作為而不斷擴(kuò)大，成為責(zé)任的“傳花鼓”，一發(fā)不可收拾。因此，必須建立責(zé)任回溯的制度，不僅注重問(wèn)題發(fā)生的共時(shí)性責(zé)任，更加注重問(wèn)題發(fā)展的歷時(shí)性責(zé)任，提高制度的執(zhí)行力。

培育黨員干部遵從黨內(nèi)制度的意識(shí)和觀念。黨內(nèi)制度不僅包括正式制度，也包括非正式制度，一些不成文但行之有效的規(guī)則，也包括實(shí)際運(yùn)行中的破壞正式制度的潛規(guī)則。制度治黨不單是要實(shí)現(xiàn)黨的組織規(guī)范化和運(yùn)行程序化，更重要的是通過(guò)制度意識(shí)的培育，形成黨內(nèi)遵從制度崇尚制度的政黨文化，為實(shí)現(xiàn)政黨治理現(xiàn)代化提供制度保證。從政黨組織的內(nèi)在結(jié)構(gòu)出發(fā)，一個(gè)政黨大體上是由政黨精英、組織和黨員三個(gè)主體所構(gòu)成。制度治黨就是要求制度成為黨內(nèi)各主體共同信奉和遵從的最高準(zhǔn)則，內(nèi)化為日常的行為規(guī)范；運(yùn)用制度約束政黨精英的用權(quán)行為，強(qiáng)化各級(jí)組織運(yùn)行的制度規(guī)范，突出黨員的制度意識(shí)。

[1]湛正群.組織制度理論:研究的問(wèn)題、觀點(diǎn)與進(jìn)展[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2006（ 4） .

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