城市社區(qū)自治的實(shí)現(xiàn)路徑：回顧與前瞻

萬玲

一、問題的提出

所謂社區(qū)自治，就是指“不需要外部力量的強(qiáng)制性干預(yù)，社區(qū)各種利益相關(guān)者習(xí)慣于通過民主協(xié)商來合作處理社區(qū)公共事務(wù)，并使社區(qū)進(jìn)入自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束秩序的過程”。[1]隨著社會的不斷發(fā)展，城市社區(qū)規(guī)模、類型、社區(qū)居民的訴求以及社區(qū)居民構(gòu)成等都發(fā)生了巨大的變化，開始變得越來越復(fù)雜和多元化，這無疑給社區(qū)自治帶來機(jī)遇和挑戰(zhàn)。黨的十八大報(bào)告明確提出：“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式?！笨梢姡罅Πl(fā)展城市社區(qū)自治、實(shí)現(xiàn)政府與社會的良性互動(dòng)，應(yīng)是當(dāng)前城市基層社會管理創(chuàng)新和治理體制改革的重中之重。而事實(shí)上，我們也一直在尋求社區(qū)自治的有效路徑。從1998年民政部大張旗鼓地開展社區(qū)建設(shè)開始，在社區(qū)自治方面，實(shí)踐和探索就從未停止過。但是，對于究竟什么是自治？如何實(shí)現(xiàn)有效的社區(qū)自治？社區(qū)自治的終極目標(biāo)是什么？在多大程度上才能稱得上自治等等這些問題，依然是眾說紛紜。

二、城市社區(qū)自治：在曲折中前行

在我國，真正意義上的城市社區(qū)自治應(yīng)該是在1998年之后開始的。在這之前，所謂的城市社區(qū)還只是在國家權(quán)力對社會資源進(jìn)行高度動(dòng)員和整合下的一個(gè)產(chǎn)物，這種超強(qiáng)的動(dòng)員與整合主要是以單位制和街居制為載體來完成的。整個(gè)社會都處于政府的威權(quán)管控之中，缺乏活力。而社區(qū)的主要功能就是管理那些沒有單位的老弱病殘和“兩牢”釋放人員等社會邊緣人群，在城市社會中的影響甚微，根本談不上社區(qū)自治。[2]伴隨著單位制的解體和改革的日漸推進(jìn)，越來越多的單位人變?yōu)樯鐣?，原有的單位制背景下人們對國家和組織的超強(qiáng)依附性開始逐步弱化，取而代之的則是“后單位制”背景下強(qiáng)烈的身份建構(gòu)和自主訴求，他們迫切需要建立新的管理模式來取代傳統(tǒng)的基層社會管理和社區(qū)運(yùn)行機(jī)制，于是，以居民自治為基本特征的社區(qū)制就應(yīng)運(yùn)而生。在此背景下，1980年，民政部首次提出了“社區(qū)”概念。1987年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》。兩年后，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》也在全國人大常委會獲得通過。隨后，許多城市依法進(jìn)行了居委會整頓和建制改革，調(diào)整居委會設(shè)置規(guī)模，健全居委會組織機(jī)構(gòu)，完善居委會各項(xiàng)工作制度，初步理順各方面工作關(guān)系，使城市居民自治工作得到了快速發(fā)展。[3]1998年，為進(jìn)一步推動(dòng)社區(qū)建設(shè)進(jìn)程，民政部著手在全國設(shè)立26個(gè)“城市社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”，開始了大規(guī)模的社區(qū)建設(shè)進(jìn)程，社區(qū)自治才由此進(jìn)入了一個(gè)全新的歷史時(shí)期。截至目前，雖然各地對社區(qū)自治的探索均有不同，但從內(nèi)容上來看，這些探索大都圍繞著三個(gè)層面展開：

（一）著眼于地理空間調(diào)整的社區(qū)自治

這種情形的社區(qū)自治在早期主要以社區(qū)建設(shè)之初的上海模式、沈陽模式和江漢模式為典型。[4]其中，上海模式的特點(diǎn)是在實(shí)行“兩級政府、三級管理”改革的過程中，將社區(qū)定位于街道范圍，構(gòu)筑了領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和支持系統(tǒng)相結(jié)合的街道社區(qū)管理體制，屬于政府主導(dǎo)型的社區(qū)管理模式。沈陽模式的特點(diǎn)是按照“小政府、大社會”的原則，政府重新調(diào)整了社區(qū)規(guī)模，并逐步將社區(qū)管理的職權(quán)包括自治權(quán)、初審權(quán)、協(xié)管權(quán)和監(jiān)督權(quán)交給社區(qū)。武漢市江漢區(qū)則將社區(qū)定位為“小于街道、大于居委會”，通過民主協(xié)商和依法選舉，構(gòu)建了社區(qū)自治組織，即社區(qū)成員代表大會、社區(qū)居委會和社區(qū)協(xié)商議事會。并明確提出了政社分層、政府分層，政府職能部門工作重心下沉社區(qū)，劃分社區(qū)行政事務(wù)和社區(qū)居委會組織事務(wù)，權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)等原則。

不管這三個(gè)地方在細(xì)節(jié)上有多少差異，我們都不難發(fā)現(xiàn)，它們在指導(dǎo)思想上都遵循有利于社區(qū)基層民主政治發(fā)展的原則。即使是行政色彩濃厚的上海模式，也在居委會層面成立了居民代表大會，開展了居委會直選活動(dòng)，并建立了“三會一公約”制度，即社區(qū)矛盾協(xié)調(diào)會、聽證會、評議會和居民公約，這些措施無疑都擴(kuò)大了基層民主，有力地推動(dòng)了基層群眾自治和社區(qū)建設(shè)的發(fā)展。然而，由于其所處的時(shí)代背景，其實(shí)踐和探索仍帶有濃厚的過渡性，當(dāng)時(shí)提出的一些很好的原則和制度更多的只是代表了一種愿景，在現(xiàn)實(shí)的人財(cái)務(wù)和組織架構(gòu)面前則表現(xiàn)得是那么的遙遠(yuǎn)和觸不可及。所以，客觀而言，這一階段最大的成就還是在于確立了自治的空間基礎(chǔ)和組織規(guī)模，即自治必然是在一定時(shí)空范圍和組織規(guī)模內(nèi)的自治。

隨著城市的不斷擴(kuò)張，越來越多城市社區(qū)的面積和人口規(guī)模都較過去有了極大的增加，使社區(qū)自治的成效大打折扣。于是，不少地方基于地域相近、生活相關(guān)的原則，積極探索將居民自治的單位向下延伸，創(chuàng)造出了各種所謂的院落自治、樓棟自治、業(yè)主自治等形式，其實(shí)也都是從地理空間上對社區(qū)自治進(jìn)行有效探索的一種表現(xiàn)，在一定程度上為提升大社區(qū)下社區(qū)自治的內(nèi)源性動(dòng)力奠定了基礎(chǔ)。

（二）著眼于權(quán)力空間優(yōu)化的社區(qū)自治

2000年后，隨著社區(qū)建設(shè)的日漸推進(jìn)，社區(qū)自治的推進(jìn)程度也不斷深入，越來越多的人開始發(fā)現(xiàn)，公權(quán)的干預(yù)和介入似乎成了社區(qū)自治難以深化的瓶頸。于是，不少地方開始嘗試在體制上作一些調(diào)整，希望通過體制的優(yōu)化能釋放出更多的權(quán)力空間讓社區(qū)擁有更多的自主權(quán)。這一類型的探索主要以北京石景山和安徽銅陵為代表。

北京石景山自2003年開始探索“小政府、大社區(qū)、小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的改革。一方面，將轄區(qū)內(nèi)的魯谷街道變成魯谷社區(qū)，另一方面將原有街道的17個(gè)科室改為“三部一室”，公務(wù)員編制人數(shù)從90人減少至39人。然而，這一試圖通過瘦身、減負(fù)來實(shí)現(xiàn)自治的基層政改模式卻沒有經(jīng)受住時(shí)間的考驗(yàn)。如今，魯谷社區(qū)遭遇體制反彈，改革陷入瓶頸。原因就在于其改革縱然注意到了橫向的權(quán)力關(guān)系卻未回應(yīng)與上級部門的職能銜接問題。

時(shí)隔7年后，地處長江中下游的安徽銅陵再次大刀闊斧地試點(diǎn)社區(qū)綜合管理體制改革。繼2010年8月一舉撤銷銅官山區(qū)6個(gè)街道之后，再度于2011年7月將獅子山區(qū)4個(gè)街道撤銷。至此，“街道辦”這一存在了50多年的基層政權(quán)機(jī)構(gòu)從銅陵完全退出，全市社區(qū)則由改革前的61個(gè)撤并為23個(gè)。[5]此項(xiàng)改革的初衷是試圖通過成立大社區(qū)，來改變街道事實(shí)上的“二傳手”局面，并進(jìn)而減少管理層級，加強(qiáng)基層力量和居民自治。然而，改革后的大社區(qū)工作模式似乎仍沒有脫離行政管理的窠臼，社區(qū)工作人員工資及活動(dòng)資金仍來自政府撥款，如何探索以自治的方式去做服務(wù)仍是一個(gè)長期的任務(wù)。

北京石景山和安徽銅陵的探索事實(shí)上都反映了一個(gè)共同的問題，即適度的自治權(quán)限是社區(qū)自治的基礎(chǔ)條件，而這又有賴于政府權(quán)力邊界和職能的調(diào)整，所以，必定是一個(gè)非常艱巨的過程。

（三）著眼于能力空間建構(gòu)的社區(qū)自治

這種情形以深圳桃源居和珠海康寧社區(qū)的做法最為典型。與前兩種情形不同，它們似乎更注重自治主體能力的開發(fā)和培育，最終在惡之源的基礎(chǔ)上結(jié)出了善之果。

深圳桃源居將社區(qū)視作“社會的復(fù)合地帶”，并探索出了一種社區(qū)復(fù)合治理模式，最終使曾經(jīng)的荒山野嶺變成了如今的桃源夢圓。其主要做法有：堅(jiān)持以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，在社區(qū)服務(wù)和自治中不斷加強(qiáng)和改進(jìn)基層黨的建設(shè)；堅(jiān)持以觀念創(chuàng)新推動(dòng)社區(qū)服務(wù)和自治的體制機(jī)制建設(shè)；堅(jiān)持系統(tǒng)科學(xué)思維，以公共服務(wù)為樞紐統(tǒng)籌社區(qū)整體建設(shè)；堅(jiān)持以群眾普遍參與為基礎(chǔ)，多方合作，形成社區(qū)服務(wù)和自治合力；堅(jiān)持激活各種資源，努力培育社區(qū)公共服務(wù)資本；堅(jiān)持以培育和壯大民非組織為重要媒介，在拓展社區(qū)服務(wù)的同時(shí)帶動(dòng)社區(qū)自治。[6]

珠?？祵幰彩且粋€(gè)典型的“老大難”社區(qū)，為了改變這一局面，它們開啟了一系列的民主自治改革，使政府歸位，社區(qū)自治，最終實(shí)現(xiàn)了康寧社區(qū)由亂到治的根本轉(zhuǎn)變。其主要做法與深圳桃源居如出一轍，包括：社區(qū)居委會回歸法律地位，成為居民權(quán)利的表達(dá)者和維護(hù)者；以社區(qū)服務(wù)為中心，大力發(fā)展社區(qū)社會組織；明確角色定位，處理好政府組織與自治組織之間的關(guān)系；加強(qiáng)社區(qū)黨組織建設(shè)，發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用；加強(qiáng)社區(qū)社會工作者隊(duì)伍和志愿者隊(duì)伍的建設(shè)；大力培育社區(qū)民主自治的公民文化。[7]

上述三種情形都是對社區(qū)自治不同時(shí)期不同程度的探索，不存在孰優(yōu)孰劣的區(qū)別。然而，從自治的效果來看，似乎第三種更勝一籌，這是否意味著深圳桃源居和珠?？祵幍淖龇ň褪巧鐓^(qū)自治的良藥呢？事實(shí)并非如此。當(dāng)我們一面為之歡欣鼓舞的同時(shí)，一面卻為社區(qū)自治的難以復(fù)制感到扼腕。很顯然，自治不是一蹴而就的結(jié)果，更沒有放之四海而皆準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)。但不管怎么樣，從這些實(shí)踐當(dāng)中，我們?nèi)匀荒軌虬l(fā)現(xiàn)一些具有共性的東西，即要實(shí)現(xiàn)有效的社區(qū)自治，必須注意三個(gè)方面的問題：第一，社區(qū)自治的范圍；第二，社區(qū)自治的主體；第三，社區(qū)自治的權(quán)限。

三、城市社區(qū)自治的實(shí)現(xiàn)路徑

通過對社區(qū)自治的實(shí)踐與探索進(jìn)行梳理，我們不難發(fā)現(xiàn)，有效的社區(qū)自治必定是建立在合適的自治范圍、有能力的自治主體和合理的自治權(quán)限基礎(chǔ)之上的，為此，提出以下實(shí)現(xiàn)路徑：

（一）在適度規(guī)模內(nèi)構(gòu)建多層級、多類型的自治組織體系

自治的特點(diǎn)是直接性、群眾性和廣泛性，這就必然需要一定的時(shí)空條件，否則，自治將會因?yàn)閱适ЩA(chǔ)而流于形式。在早期的自治探索中，我們對自治范圍的界定基本上都是以中共中央辦公廳2000年23號文（民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見）為準(zhǔn)，其指出：“目前城市社區(qū)范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)。”而事實(shí)上，隨著社會的不斷發(fā)展，不少城市社區(qū)的規(guī)模都得到了前所未有的擴(kuò)張，原來的小社區(qū)通過撤并、調(diào)整逐漸演變成大社區(qū)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了適度的自治規(guī)模，給自治效能的提升帶來了極大的挑戰(zhàn)。不少社區(qū)陷入了自治成本攀升、自治主體動(dòng)力匱乏的困局，這些其實(shí)都反映了自治規(guī)模的重要性。其實(shí)，早在古典政治時(shí)期，人們在構(gòu)建合適的自治政體時(shí)，就將規(guī)模作為重要的影響因素。大多數(shù)古典時(shí)期的思想家似乎都贊同小規(guī)模自治。[8]如柏拉圖認(rèn)為，適當(dāng)?shù)膱F(tuán)體規(guī)模就是能夠讓所有的公民都相互認(rèn)識和彼此了解。亞里士多德則指出，城邦大小需要適中的限度。一個(gè)城邦最適當(dāng)?shù)娜丝谙薅仁羌茸阋赃_(dá)成自給生活所需而又是觀察所能遍及的最大數(shù)額。[9]所以，從這個(gè)道理出發(fā)，我國社區(qū)自治的演變路徑應(yīng)該是：從“小社區(qū)局部自治”到“小社區(qū)全面自治”，再從“小社區(qū)自治”到“大社區(qū)自治”。所謂小社區(qū)局部自治，是指居民直接參與社區(qū)自治組織活動(dòng)的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的全過程；所謂小社區(qū)全面自治，是指居民除直接參與自治組織活動(dòng)外，還直接參與社區(qū)內(nèi)政府活動(dòng)、社會中介組織活動(dòng)、市場活動(dòng)的民主管理、民主監(jiān)督等，即參與社區(qū)內(nèi)所有與居民權(quán)利有關(guān)活動(dòng)和事務(wù)，真正確立居民權(quán)利的主體地位。[10]很顯然，我們目前對社區(qū)自治的探索仍主要停留在小社區(qū)局部自治上。在社區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大的背景下，為確保自治效能，可嘗試建立多層級、多類型的自治組織體系，如社區(qū)居委會自治、街巷、院落自治、商品房小區(qū)的業(yè)主自治、樓棟自治等等。

（二）在外部賦權(quán)與內(nèi)部增能的基礎(chǔ)上提升社區(qū)自治主體的能力

首先，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居委會的角色回歸。2010年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》，這是第一次以黨中央、國務(wù)院名義，對社區(qū)居委會建設(shè)下發(fā)的綱領(lǐng)性文件，對加強(qiáng)和改進(jìn)居委會建設(shè)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。在市場經(jīng)濟(jì)體制日趨完善以及國家與社會關(guān)系逐步分離的今天，城市居民委員會重歸其自治的本來面目已成為一種必然選擇。要完善居委會的自治功能，就必須弱化居委會對政府的行政隸屬關(guān)系，還原其自治組織的屬性。一是要根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)居民委員會建設(shè)的意見》，切實(shí)保障社區(qū)重大事務(wù)決策權(quán)、社區(qū)財(cái)務(wù)自主權(quán)以及對政府部門的評議監(jiān)督權(quán)等，使居委會真正成為社區(qū)自治、為社區(qū)居民提供服務(wù)的執(zhí)行主體。二是要進(jìn)一步加強(qiáng)居委會的人事與財(cái)政自主權(quán)，為居委會開展自治提供充實(shí)的人力與財(cái)力資源。

其次，促進(jìn)社區(qū)社會組織的發(fā)展與培育。社區(qū)社會組織在推進(jìn)社區(qū)建設(shè)、增強(qiáng)社區(qū)凝聚力、加強(qiáng)社區(qū)團(tuán)結(jié)、提高居民的自治能力中扮演著極為重要的角色。為此：一方面，應(yīng)轉(zhuǎn)變政府觀念，改變過去政府主導(dǎo)經(jīng)營的社區(qū)服務(wù)機(jī)制，嘗試逐步將職能部門的社區(qū)服務(wù)事項(xiàng)通過項(xiàng)目管理與政府購買的方式逐步過渡給社區(qū)社會組織，積極探索政府引導(dǎo)、社會與市場共同供給的新模式。另一方面，可制定各種有利于培育發(fā)展社區(qū)社會組織的公共政策，包括：共同建立培育發(fā)展社區(qū)民間組織的良好運(yùn)行機(jī)制；降低門檻，簡化程序，在不違背國家法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際，為社區(qū)民間組織提供登記便利與優(yōu)質(zhì)服務(wù)；建立與支持開展養(yǎng)老、助殘、調(diào)解、救助、特殊青少年教育等社會公益事業(yè)、福利事業(yè)與慈善事業(yè)的資助機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社區(qū)民間組織的發(fā)展；加快推進(jìn)市、區(qū)（縣）、街道（鎮(zhèn)）民間組織服務(wù)中心三級網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，理順社區(qū)民間組織與其他各類組織之間的關(guān)系等?？傊?，要大力推進(jìn)社區(qū)社會組織的發(fā)展，充分發(fā)揮社區(qū)社會組織在整合社區(qū)資源、規(guī)范業(yè)內(nèi)管理、促進(jìn)社區(qū)服務(wù)方面的重要作用。

再次，激勵(lì)并指導(dǎo)業(yè)主委員會的成長。業(yè)主委員會是城市社區(qū)民主自治不可或缺的主體，也是進(jìn)一步推動(dòng)社區(qū)自治的基礎(chǔ)和前提。事實(shí)證明，業(yè)主委員會在帶動(dòng)居民參與和促進(jìn)社區(qū)良性治理方面發(fā)揮著無可替代的作用。當(dāng)前我國房屋私有化率不斷提高，發(fā)展業(yè)主委員會是大勢所趨。要盡快讓業(yè)主委員會成為社區(qū)自治的“責(zé)任主體”，通過法規(guī)、規(guī)章、章程形式賦予業(yè)主委員會明晰的權(quán)利義務(wù)。同時(shí)理順業(yè)主委員會與物業(yè)公司、居委會和業(yè)主之間的關(guān)系，從法律上界定并規(guī)范彼此的利益邊界，通過合理有序的分工與合作實(shí)現(xiàn)業(yè)主委員會的自覺和理性治理。

最后，增進(jìn)社區(qū)居民的參與實(shí)效。通過加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，提升居民參與的意識和能力；通過拓展社區(qū)參與渠道，提升居民參與的水平和質(zhì)量；通過構(gòu)建多元化的社區(qū)參與機(jī)制，提升居民參與實(shí)效；通過打造社區(qū)參與文化，提升居民參與的社會資本存量。

（三）構(gòu)建邊界明晰、責(zé)權(quán)統(tǒng)一的社區(qū)管理體制

一是穩(wěn)步推行社區(qū)事務(wù)分類治理。推行社區(qū)事務(wù)分類治理，不僅有利于實(shí)現(xiàn)城市政府職能根本轉(zhuǎn)變、重塑政府角色和功能，而且還為解決社區(qū)居委會“大包大攬”、社區(qū)行政化問題提供了理論與實(shí)踐依據(jù)。綜觀我國社區(qū)治理體制的改革，其實(shí)質(zhì)就是一個(gè)地方政府、社區(qū)自治組織、非營利組織、其他社會組織合理分化與合作治理的過程，可見，社區(qū)事務(wù)分類治理將是大勢所趨，因此，應(yīng)積極穩(wěn)步推進(jìn)社區(qū)事務(wù)分類治理機(jī)制。這就要求：首先要對社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行科學(xué)分類?？筛鶕?jù)社區(qū)公共事務(wù)的屬性以及責(zé)任主體的雙重標(biāo)準(zhǔn)將社區(qū)公共事務(wù)分為三大類：第一類是社區(qū)行政事務(wù)，亦稱社區(qū)行政工作，是指以社區(qū)為單元由特定的執(zhí)法主體和法定的行政主管部門提供的管理型公共產(chǎn)品的組合，包括社區(qū)行政管理事務(wù)、社區(qū)行政執(zhí)法事務(wù)和公共信息采集事務(wù)。第二類是社區(qū)公共服務(wù)，是指以社區(qū)為單元由專業(yè)性組織提供的服務(wù)型公共產(chǎn)品的組合，亦是由政府安排，各類社會組織提供的用以滿足社區(qū)居民公共需求的服務(wù)類社會公益產(chǎn)品。第三類是社區(qū)自治事務(wù)，包括社區(qū)法定組織事務(wù)和社區(qū)鄰里互助事務(wù)。具體情況見下表。其次要對不同主體的責(zé)任范圍進(jìn)行合理界定，即在分類的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步厘清責(zé)任主體的服務(wù)邊界。

二是著力構(gòu)建責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的社區(qū)管理體制。近年來，由于對屬地管理責(zé)任的強(qiáng)調(diào)以及缺乏有效的攔截機(jī)制，使得原來屬于上級政府及其職能部門的職責(zé)逐步往街道和社區(qū)下沉、轉(zhuǎn)移并集中，街道和社區(qū)承擔(dān)社會管理服務(wù)的覆蓋面越來越廣，任務(wù)越來越重。而與之相適應(yīng)的經(jīng)費(fèi)、編制等卻沒有下放，其結(jié)果是基層的能力與所承擔(dān)的責(zé)任越來越不匹配，不得不面臨管理服務(wù)任務(wù)過重、但人員資金嚴(yán)重不足、隊(duì)伍管理乏力、管理服務(wù)效果不佳等困境。要改變這種職能超載與責(zé)權(quán)倒掛現(xiàn)象，一方面，必須進(jìn)一步明確區(qū)屬各部門與街道、社區(qū)之間的權(quán)責(zé)劃分，依法以直接放權(quán)或委托等方式，向街道或社區(qū)下放社會治安、環(huán)保、工商、交通等方面的行政管理職權(quán)，提高基層在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場監(jiān)督、社會管理、公共服務(wù)、民生事業(yè)等方面的管理能力，并相應(yīng)調(diào)整優(yōu)化機(jī)構(gòu)和人員編制等行政資源配置結(jié)構(gòu)，促進(jìn)管理執(zhí)法力量重心下移和關(guān)口前移，提高基層和工作一線機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)行能力。另一方面，積極創(chuàng)新考核辦法，探索建立基層社區(qū)與部門間的雙向考核機(jī)制。逐步建立基層考核區(qū)職能部門社會治理績效的長效機(jī)制，由基層負(fù)責(zé)考核相關(guān)職能部門在其轄區(qū)內(nèi)履行職能的狀況并做出相關(guān)評議，同時(shí)將各職能部門對基層工作的幫扶情況作為對其考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容；對于職能部門的派出機(jī)構(gòu)，要將基層考核職能部門的評議結(jié)果作為其來年申請相關(guān)經(jīng)費(fèi)和人員的重要依據(jù)，由此從人、財(cái)、物等方面強(qiáng)化基層對職能部門派出機(jī)構(gòu)的話語權(quán)，從而確?；鶎由鐓^(qū)的獨(dú)立主體資格和民主自治功能。

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