行政學(xué)院在國家治理現(xiàn)代化中的定位與作用

楊學(xué)文

行政學(xué)院是培訓(xùn)公務(wù)員、開展社會(huì)科學(xué)研究和決策咨詢的機(jī)構(gòu)，是國家治理體系的重要組成部分，也是國家治理體系現(xiàn)代化的重要思想庫和提升國家治理能力的主陣地。在全面深化改革的時(shí)代背景下，應(yīng)充分發(fā)揮行政學(xué)院在公務(wù)員教育培訓(xùn)中的主渠道作用、公共行政理論和政府管理創(chuàng)新研究的重要基地作用，培養(yǎng)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，為政府中心工作服務(wù)，為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出貢獻(xiàn)。

一、行政學(xué)院是國家治理體系的重要組成部分

所謂國家治理體系，是由政治權(quán)力系統(tǒng)、社會(huì)組織系統(tǒng)、市場經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、憲法法律系統(tǒng)、思想文化系統(tǒng)等構(gòu)成的有機(jī)整體，這一有機(jī)整體包括治理理念、治理制度、治理組織和治理方式四個(gè)層次。[1]從行政學(xué)院在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的定位和作用來看，行政學(xué)院是國家治理體系的重要組成部分，對健全完善國家治理體系，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化發(fā)揮著積極作用。

首先，從國家治理體系的價(jià)值目標(biāo)來看，行政學(xué)院的職能與國家治理現(xiàn)代化高度契合。國家治理體系的價(jià)值目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，激發(fā)社會(huì)活力、擴(kuò)大人民民主、實(shí)現(xiàn)公平正義、維護(hù)秩序穩(wěn)定?，F(xiàn)階段，全面深化改革步入深水期和攻堅(jiān)期，國家治理面臨的任務(wù)更加繁重，新情況、新問題層出不窮。一方面，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，政治體系運(yùn)行平穩(wěn)，社會(huì)整體發(fā)展保持良好態(tài)勢；另一方面，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，利益沖突不斷出現(xiàn)，一些問題得到解決，新的問題又凸現(xiàn)出來。公務(wù)員是國家治理各項(xiàng)具體工作的主要承擔(dān)者，擔(dān)負(fù)著全面的政府管理職能，是國家治理體系中最為基礎(chǔ)、至關(guān)重要的主體要素。打造一支政治立場堅(jiān)定、管理能力突出、富有改革創(chuàng)新意識(shí)的高水平公務(wù)員隊(duì)伍，是提升國家治理水平、應(yīng)對復(fù)雜形勢挑戰(zhàn)的客觀要求。從行政學(xué)院的主要職能來看，在發(fā)達(dá)國家，行政學(xué)院（日本稱“公務(wù)員研修院”、韓國稱“公務(wù)員教育院”）歷來被視為培養(yǎng)公務(wù)員的搖籃。我國《行政學(xué)院工作條例》明確指出：“行政學(xué)院以增強(qiáng)公務(wù)員素質(zhì)和行政能力、提高公共行政管理水平為目標(biāo)，開展教學(xué)培訓(xùn)、科學(xué)研究、決策咨詢，為建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍服務(wù)，為繁榮哲學(xué)社會(huì)科學(xué)服務(wù)，為黨和國家事業(yè)發(fā)展服務(wù)?！庇纱丝梢?，行政學(xué)院的主要職能是培訓(xùn)公務(wù)員、培養(yǎng)公共管理人員和政策研究人員、開展社會(huì)科學(xué)研究和決策咨詢，這些職能與國家治理體系的價(jià)值目標(biāo)高度契合。在全面深化改革的新時(shí)期，迫切需要充分發(fā)揮行政學(xué)院在公務(wù)員教育培訓(xùn)中的基礎(chǔ)作用，不斷提高公務(wù)員理論素養(yǎng)，增強(qiáng)干部科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法行政的本領(lǐng)，培養(yǎng)創(chuàng)新精神，提高應(yīng)對復(fù)雜問題的能力，服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化的大局。

其次，從國家治理體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，行政學(xué)院是國家政治權(quán)力系統(tǒng)的重要組成部分。從結(jié)構(gòu)上而言，國家治理體系是由政治權(quán)力系統(tǒng)、社會(huì)組織系統(tǒng)、市場經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、憲法法律系統(tǒng)、思想文化系統(tǒng)等內(nèi)在子系統(tǒng)緊密相連、相互協(xié)調(diào)而構(gòu)成的有機(jī)整體。[2]《行政學(xué)院工作條例》明確規(guī)定：“行政學(xué)院包括國務(wù)院設(shè)立的國家行政學(xué)院，省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立的行政學(xué)院，設(shè)區(qū)的市級人民政府設(shè)立的行政學(xué)院，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)設(shè)立的行政學(xué)院。”另外“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際情況，可以決定在縣級人民政府設(shè)立設(shè)區(qū)的市級人民政府行政學(xué)院分院?！庇纱丝梢姡姓W(xué)院不僅是重要的政府直屬單位，也是國家政治權(quán)力系統(tǒng)的重要組成部分；不僅是國家權(quán)力架構(gòu)中不可缺少的一環(huán)，也是國家治理體系中的主體要素之一。

再次，從國家治理體系的主要內(nèi)容來看，行政學(xué)院的中心工作圍繞國家治理現(xiàn)代化開展。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 中，明確提出到2020年“形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”。國家治理體系的主要內(nèi)容包括四個(gè)方面：一是國家治理的民主化；二是國家治理的法治化；三是國家治理的文明化；四是國家治理的科學(xué)化。[3]從國家治理體系的四個(gè)主要內(nèi)容來看，都與行政學(xué)院日常的教學(xué)培訓(xùn)、科研咨詢工作密切相關(guān)。例如，國家治理體系中的民主化、法治化涉及社會(huì)主義民主理論和依法治國、依法行政問題，涉及政府治理的根本原則，而這些領(lǐng)域歷來是公務(wù)員教學(xué)培訓(xùn)工作的主要內(nèi)容。在國家治理的文明化方面，近年來各級行政學(xué)院對政治文明、精神文明、生態(tài)文明的基本理論和制度構(gòu)建進(jìn)行深入探討，形成了大量優(yōu)秀研究成果，有的成果還直接轉(zhuǎn)化為政府決策，產(chǎn)生了積極的社會(huì)效益。而推進(jìn)國家治理的科學(xué)化，也與行政學(xué)院積極開展公共行政理論和政府管理創(chuàng)新研究密切相關(guān)。由此可見，行政學(xué)院既是社會(huì)科學(xué)研究的主陣地，也是國家治理理論和制度研究的重要基地，在宣講黨和國家的治理方針、研究國家治理和政府治理的前沿課題、普及依法行政理念等方面發(fā)揮著重要作用。

二、行政學(xué)院是實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要思想庫

黨的十七大報(bào)告提出“鼓勵(lì)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)界為黨和人民事業(yè)發(fā)揮思想庫作用”。所謂思想庫（Think Tank），又稱“智庫”，是指以政策研究為核心、以直接或間接服務(wù)政府為目的的非營利研究機(jī)構(gòu)。[4]思想庫具有政府的理性決策外腦、為邊緣化利益群體代言以及社會(huì)監(jiān)督三大功能，在國家治理政策的醞釀、形成、決策、評估中發(fā)揮著重要作用，在西方國家被稱為“第五權(quán)力”。作為我國政府開展社會(huì)科學(xué)研究和決策咨詢的機(jī)構(gòu)，行政學(xué)院充分發(fā)揮思想庫功能，成為政府的“軍師”和參謀。為黨委和政府提供決策參考和制度建議，為國家治理體系的健全完善提供理論支撐，是行政學(xué)院發(fā)揮思想庫作用的直接體現(xiàn)。

與政府設(shè)立的專門性科研機(jī)構(gòu)和民間咨詢機(jī)構(gòu)相比，行政學(xué)院的思想庫功能具有如下特點(diǎn)：

一是始終堅(jiān)持黨性原則，把握正確方向。首先，行政學(xué)院的科研咨詢工作旗幟鮮明地堅(jiān)持黨性原則，恪守黨的政治紀(jì)律，牢牢把握理論研究的正確方向，用科學(xué)的理論武裝頭腦，在科學(xué)研究和咨詢方面保持高度的政治敏銳性和政治鑒別力。其次，行政學(xué)院的科研咨詢工作緊密圍繞政府的中心工作展開，服務(wù)于黨的理論創(chuàng)新和國家治理理論體系創(chuàng)新。在進(jìn)行基礎(chǔ)性研究的同時(shí)，注重開展應(yīng)用性研究，為政府決策提供可操作性的咨詢建議。再次，行政學(xué)院堅(jiān)持“教研咨”一體化發(fā)展，形成“教學(xué)培訓(xùn)出題目，科研咨詢做文章；科研咨詢出成果，教學(xué)培訓(xùn)上水平”，教學(xué)、科研、咨詢“三位一體”良性互動(dòng)，“三大作用”共同提升的格局。[5]這既是行政學(xué)院科研咨詢工作的特色，也是行政學(xué)院發(fā)揮思想庫功能的最大優(yōu)勢。

二是創(chuàng)新中國特色社會(huì)主義理論體系，為國家治理現(xiàn)代化尋求理論支撐。作為一種全新的治國思想，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對中國特色社會(huì)主義理論體系提出了新的時(shí)代要求。行政學(xué)院在促進(jìn)理論創(chuàng)新和學(xué)術(shù)發(fā)展方面擔(dān)負(fù)著重要責(zé)任，國家治理和政府建設(shè)中的重大理論問題和實(shí)踐問題，就是行政學(xué)院科研咨詢工作的主攻方向。改革開放30多年來，行政學(xué)院在推動(dòng)理論創(chuàng)新上取得了顯著成績，結(jié)合對改革開放偉大實(shí)踐和寶貴經(jīng)驗(yàn)的研究，大批反映國家治理現(xiàn)代化的最新成果不斷涌現(xiàn)，豐富和發(fā)展了中國特色社會(huì)主義理論體系和國家治理理論體系。按照黨的十八屆三中全會(huì)精神，哲學(xué)社會(huì)科學(xué)的研究重點(diǎn)將逐漸轉(zhuǎn)移到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上來。理論創(chuàng)新的步子能不能跟上，思想庫作用能不能充分發(fā)揮，科研咨詢工作至關(guān)重要。這就需要行政學(xué)院積極主動(dòng)加強(qiáng)對重大理論和實(shí)踐問題的研究，并根據(jù)新的形勢和任務(wù)要求，賦予理論研究新的時(shí)代內(nèi)涵。

三是按照國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署，明確科研咨詢主攻方向。一方面，在國家治理現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，面臨新的改革形勢和日益復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，政府對決策咨詢的需求非常急迫。發(fā)揮好行政學(xué)院思想庫的功能，能極大提高行政學(xué)院的影響力，增加行政學(xué)院的話語權(quán)，使行政學(xué)院在國家治理體系中的主體地位得到進(jìn)一步彰顯。另一方面，從行政學(xué)院的學(xué)科建設(shè)角度來看，行政學(xué)院現(xiàn)有的大多數(shù)學(xué)科都與國家治理現(xiàn)代化中的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)的某一方面直接對接，具有明顯的學(xué)科優(yōu)勢和科研潛力，完全能夠在國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中發(fā)揮更大作用。因此，行政學(xué)院應(yīng)積極主動(dòng)地加強(qiáng)對國家治理和全面深化改革進(jìn)程中的全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性問題的研究，加強(qiáng)對人民群眾普遍關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題的研究，進(jìn)而為政府在國家治理重大事項(xiàng)上的決策和執(zhí)行提供咨詢和建議。

三、行政學(xué)院是提升國家治理能力的主陣地

所謂國家治理能力，是指運(yùn)用國家制度管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的能力。大力推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)由管理到治理，再到“善治”的目標(biāo)，核心在于制度建設(shè)，關(guān)鍵在于公務(wù)員隊(duì)伍。一方面，國家公務(wù)員作為行使國家行政權(quán)力、執(zhí)行國家公務(wù)的人員，其整體能力素質(zhì)的高低，直接關(guān)系到國家機(jī)關(guān)行政效率的高低，影響全面深化改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對提升國家治理能力具有重要意義。另一方面，提升國家治理能力又對公務(wù)員的行政觀念、行政能力、知識(shí)結(jié)構(gòu)、思想政治素質(zhì)和身心素質(zhì)提出了更高、更嚴(yán)格的要求。自黨的十六大明確提出“大規(guī)模培訓(xùn)干部、大幅度提高干部素質(zhì)”的方針以來，行政學(xué)院以服務(wù)政府工作大局為核心，以提高公務(wù)員素質(zhì)能力為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，深化按需施教理念，完善培訓(xùn)管理組織機(jī)制，統(tǒng)籌教學(xué)科研咨詢，創(chuàng)新現(xiàn)代培訓(xùn)方法，積極擴(kuò)大開放辦學(xué)，為提升國家治理能力做出了重大貢獻(xiàn)。

在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，行政學(xué)院對提升國家治理能力的作用表現(xiàn)在如下方面：

首先，行政學(xué)院由于承載著培訓(xùn)公務(wù)員的政治使命。公務(wù)員培訓(xùn)，不僅僅是為了滿足個(gè)人興趣和需要，更是為了提升個(gè)人的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，堅(jiān)持崇高的政治信仰，樹立正確的執(zhí)政理念，保持良好的職業(yè)操守，進(jìn)而圓滿完成組織和崗位發(fā)展任務(wù)。而高校及其他培訓(xùn)機(jī)構(gòu)僅僅立足于公務(wù)員個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)能力和業(yè)務(wù)技能的提升，沒有擔(dān)負(fù)起改造其主觀世界、鞏固理想和信念的政治使命。

其次，行政學(xué)院的性質(zhì)與公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)相互關(guān)聯(lián)。由于行政學(xué)院本身就是政府的重要直屬單位，與政府管理的日常工作密切相關(guān)，與人事部門存在業(yè)務(wù)上的被指導(dǎo)關(guān)系，天然是政府的參謀和助手，發(fā)揮思想庫和人才培養(yǎng)庫的功能?？梢哉J(rèn)為，沒有哪家培訓(xùn)機(jī)構(gòu)比行政學(xué)院更懂干部、更了解公務(wù)員的成長規(guī)律。

再次，行政學(xué)院積累了豐富的教學(xué)培訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)。多年來，行政學(xué)院的中心工作始終圍繞黨委和政府工作大局，按照實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)、艱苦奮斗、執(zhí)政為民的要求，尊重和研究公務(wù)員成長規(guī)律和干部教育規(guī)律，以公共行政理論、政府管理理論特別是國家治理理論體系為主課，培養(yǎng)了大批忠誠于中國特色社會(huì)主義事業(yè)、德才兼?zhèn)涞念I(lǐng)導(dǎo)干部，為國家治理現(xiàn)代化輸送了大量優(yōu)秀的治理人才。

第四，行政學(xué)院的教學(xué)培訓(xùn)目標(biāo)與提升國家治理能力密切契合。人事部發(fā)布的《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架》規(guī)定公務(wù)員必備的九大能力：政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力、應(yīng)對突發(fā)事件能力和心理調(diào)適能力。這九種能力也是國家治理能力現(xiàn)代化對公務(wù)員自身素質(zhì)提出的明確要求。對于各級地方行政學(xué)院而言，在全面深化改革的時(shí)代背景下，教學(xué)培訓(xùn)目標(biāo)應(yīng)緊密圍繞政府中心工作，以提升公務(wù)員的國家治理工作能力為抓手，立足地方特色找問題、尋思路、求對策。充分體現(xiàn)“一個(gè)核心、兩種機(jī)制、三個(gè)重點(diǎn)、四種意識(shí)”，即教學(xué)培訓(xùn)目標(biāo)以提高公務(wù)員素質(zhì)和行政能力為核心；深化按需施教理念，完善培訓(xùn)需求生成機(jī)制和培訓(xùn)管理組織機(jī)制；教學(xué)培訓(xùn)內(nèi)容以公共管理、依法行政和公仆意識(shí)為重點(diǎn)；不斷增強(qiáng)行政學(xué)院的黨性意識(shí)、服務(wù)地方意識(shí)、一流學(xué)府意識(shí)和重要部門意識(shí)。通過教學(xué)培訓(xùn)提升公務(wù)員的民主治理、依法治理、科學(xué)治理的能力和水平，樹立科學(xué)的治理觀念，有效應(yīng)對復(fù)雜形勢的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，進(jìn)而為提升國家治理能力、推動(dòng)全面深化改革作出更大貢獻(xiàn)。

[1][2]許耀桐，劉祺.當(dāng)代中國國家治理體系分析[J].理論探索，2014（ 1） .

[3]何增科.理解國家治理及其現(xiàn)代化[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2014（ 1） .

[4]黃可，梁慧剛，姜山，黃健.國外思想庫的發(fā)展特點(diǎn)與趨勢[J].現(xiàn)代情報(bào)，2009（ 2） .

[5]馬凱.行政學(xué)院要培訓(xùn)高素質(zhì)、人民滿意的公務(wù)員[E B/OL].中國新聞網(wǎng)，http:/ /www.chinanews.com/ gn/ news/ 2010/ 01- 04/ 2052333.shtml.