中美土地征收制度的比較及啟示

(四川外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)別經(jīng)濟(jì)與國(guó)際商務(wù)研究中心,重慶 400031)

在我國(guó),征地制度的建立可以追溯到新中國(guó)成立之初,此后陸續(xù)頒布實(shí)施了系列規(guī)章制度,如:國(guó)家建設(shè)用地的辦法(1953)、土地征用辦法(1958)、國(guó)家建設(shè)用地征用條例(1982)、土地管理法(1986)、土地管理法(1999)、土地管理法(2004)[1],以及2014年修訂的中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例。整體上看,在快速新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中,征地法律體系也在不斷完善。但目前我國(guó)土地征收制度仍面臨公共利益界定不清晰、補(bǔ)償費(fèi)用不盡合理、補(bǔ)償原則較難把握、征地程序和救濟(jì)措施還需進(jìn)一步完善等問(wèn)題。作為一項(xiàng)現(xiàn)代法律制度,土地征收制度是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的產(chǎn)物。相對(duì)而言,美國(guó)征地制度在一定程度上促進(jìn)了其工業(yè)化、城市化和農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展,從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,包括司法判決的一些做法對(duì)其他國(guó)家有一定的參考價(jià)值。本文以中美兩國(guó)土地征收制度的比較研究為視角,在土地征收的目的、原則、范圍、方法以及救濟(jì)措施等方面展開(kāi)研究,進(jìn)而提出完善我國(guó)現(xiàn)行土地征收制度的具體路徑。

1 中美土地征收制度對(duì)比

1.1 土地征收目的的比較

土地所有權(quán)是一種具有法律強(qiáng)制執(zhí)行力的排他性的個(gè)人權(quán)利的集合,是一種可以在市場(chǎng)上交易的有價(jià)資產(chǎn)[2]。土地征收過(guò)程中需要將一些個(gè)人的權(quán)利交付給政府,以滿足發(fā)展的需要。公共目的是合法性的唯一基礎(chǔ),如果不符合公眾利益,特別是在對(duì)環(huán)境、公共衛(wèi)生或其他公共服務(wù)設(shè)施等有害的情況下,征收將不會(huì)被通過(guò)[3]。一般認(rèn)為,公共目的應(yīng)包括公共使用(public use)的性質(zhì)和公共利益(public interest)的運(yùn)用兩個(gè)方面。在英美法系國(guó)家,如美國(guó)、澳大利亞、英國(guó)等通常使用立法和司法判決兩種途徑來(lái)認(rèn)定公共利益,這通常使公共利益的界定轉(zhuǎn)化為合理的制度進(jìn)而保護(hù)私人利益。

在美國(guó),根據(jù)相關(guān)法案和法律,政府不僅享有征用權(quán)(eminent domain),而且有權(quán)通過(guò)買(mǎi)賣(mài)、交換、或捐贈(zèng)在土地上獲得利益。聯(lián)邦憲法規(guī)定了土地征收的條件,根據(jù)第五修正案(Fifth Amendment to the U-nited States Constitution),征收必須具備兩個(gè)基本和必要的條件:公共利益和公正補(bǔ)償。實(shí)踐中,法院也通常將公共使用寬泛地界定為“公共利益、公共效用或公共目的”,而不是狹義地界定為“被公眾使用”[4]。如最高法院對(duì)“公共利益”解釋比較寬泛的三個(gè)典型案例:伯曼帕克案(Berman v.Parker,1954)、夏威夷房管局訴米德科夫案(Hawaii Housing Authority v.Midkiff,1960)、凱倫訴新倫敦案(Kelo v.City of New London,2005)。在夏威夷房管局訴米德科夫案中,法院為了使政府免于受制于為了公共使用才可行使征收權(quán)之限制,擴(kuò)張解釋了“公共用途”,公共使用實(shí)際上轉(zhuǎn)變?yōu)楣怖?泛指公共目的、公共需要或公眾福祉,即為了公共目的、公共需要或公眾福祉都可以行使征收權(quán)[5]163-170。在實(shí)踐中,很多法院也都延伸了公共利益的范圍,如許多高速公路設(shè)施包括停車(chē)場(chǎng)、酒店、加油站等,均為公共利益的范疇。法院通過(guò)四個(gè)基本要素區(qū)分公共使用和私人使用,如:目的和效果、征用后的財(cái)產(chǎn)用途、公共組織擁有的財(cái)產(chǎn)、以及公眾對(duì)公共利益的占有[6]。很多州也用各自的規(guī)章制度來(lái)限制土地征收,例如,1984年佛羅里達(dá)州立法通過(guò)濕地保護(hù)法案,提出征地的合理性在于要保證該項(xiàng)目不能違背公眾利益[3]?？傊?征收的基本要求是被征地必須用作公共使用,從而確保行使征用權(quán)的目的是為了社會(huì)的發(fā)展。然而,公共目的被最高法院寬泛解釋后,滿足這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)并不需要公共性和財(cái)產(chǎn)有直接聯(lián)系。結(jié)果,公共目的的要求不再是業(yè)主可以尋求保護(hù)的征收條款的一部分[7]。而且,美國(guó)的土地征收也具有壟斷性,按照其憲法的規(guī)定,只要是為了公共目的,并且能夠給予公正賠償,政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)就有權(quán)行使征用權(quán)。政府只要支付補(bǔ)償就可以征用私人財(cái)產(chǎn),并將其轉(zhuǎn)移為公共所有權(quán),如:用私人財(cái)產(chǎn)建設(shè)一所學(xué)校、一條道路、或一個(gè)軍事基地,有時(shí)征用權(quán)可能會(huì)被濫用,特別是對(duì)低收入和弱勢(shì)群體的利益[8],或以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為理由來(lái)濫用征收權(quán)[9]。因此,在土地征收過(guò)程中公共目的的界定就非常重要。

凱倫訴新倫敦案后,為了解決征收權(quán)被過(guò)度使用的問(wèn)題,許多州出臺(tái)修正案修訂法律,縮小了征收目的范圍,禁止為發(fā)展經(jīng)濟(jì)目的而進(jìn)行征收,如阿拉巴馬州、密歇根州等,禁止將被征收財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給私人,有的規(guī)定不得將被征收財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給私人,有的規(guī)定不能為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的、或僅僅為了增加稅收收入的目的而將被征收財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給一個(gè)私有的商業(yè)企業(yè),有的則規(guī)定不能為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而通過(guò)征收將財(cái)產(chǎn)在兩個(gè)私人之間進(jìn)行轉(zhuǎn)讓[10]。目前,很多州都通過(guò)法定的限制或通過(guò)對(duì)州憲政性條款進(jìn)行限制性解釋來(lái)限制征收權(quán)的使用[11]895。根據(jù)凱倫訴新倫敦案,如果州的法律沒(méi)有相關(guān)個(gè)人利益的保護(hù)條例,則可以運(yùn)用聯(lián)邦的征收保護(hù)條款。總體來(lái)看,在美國(guó),對(duì)征地目的的范圍更趨于一種限縮性的、較為明確的解釋。

在我國(guó),相關(guān)法律法規(guī)對(duì)征收目的做出了明確規(guī)定,如憲法第10條第3款規(guī)定,國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。此外,土地管理法、物權(quán)法、土地管理法實(shí)施條例、土地征用公告、城市房地產(chǎn)行政法等也有關(guān)于土地征收目的的明確規(guī)定,但這些都是高度抽象的、原則性的規(guī)定,對(duì)公共利益的含義、范圍以及如何確定沒(méi)有做出明確的界定。概念的不確定性使得具體征地行為在執(zhí)行時(shí)不易被操作,很難判斷哪些建設(shè)項(xiàng)目用地屬于公共利益,哪些不屬于公共利益,影響征地過(guò)程中對(duì)公共利益目的審查。另一方面也難以評(píng)估征收行為的合法性,給征地審批過(guò)程帶來(lái)了挑戰(zhàn),增加了評(píng)估征收行為合法性的難度。雖然有學(xué)者從語(yǔ)義學(xué)的角度提出公共利益概念本身是一個(gè)主觀的概念,具有抽象性、概括性、開(kāi)放性等特征,認(rèn)為使用客觀的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定公共利益沒(méi)有任何必要,但公共利益作為利益的一種是法治所追求的基本目標(biāo)和政府行政行為的目的所在。公共利益不是某個(gè)狹隘或?qū)ｉT(mén)行業(yè)的利益,而是國(guó)家或社會(huì)占絕對(duì)地位的集體利益,它構(gòu)成了一個(gè)政體的大多數(shù)人的共同利益[12]。為了防止征收權(quán)的濫用或誤用,必須明確界定公共利益的范圍,這對(duì)確保征收過(guò)程的公正公允具有重要的作用。

1.2 補(bǔ)償原則的比較

公平補(bǔ)償是土地征收過(guò)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié),補(bǔ)償原則是否公正直接影響到整個(gè)征地行為能否順利實(shí)施。根據(jù)美國(guó)的財(cái)產(chǎn)法,征地補(bǔ)償應(yīng)以“最高最優(yōu)用途”(highest and best use)和“公平市場(chǎng)價(jià)值”(fair market value)為基本原則,土地所有者應(yīng)享有公平的土地市場(chǎng)價(jià)值。所謂最高最優(yōu)用途,在法律中的規(guī)定為,在合理的將來(lái),在財(cái)產(chǎn)私有的前提下,完全考慮了這種用途對(duì)市場(chǎng)價(jià)格產(chǎn)生影響后的需求前景時(shí),財(cái)產(chǎn)能夠適用的產(chǎn)生最高收益和最有利可圖的用途。因此,以土地市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)的價(jià)值不僅應(yīng)包括現(xiàn)在的價(jià)值,而且還應(yīng)包括預(yù)期的未來(lái)收益[13]。公平補(bǔ)償即指在最高和最佳使用條件下給予所有者公平的市場(chǎng)價(jià)值,包括目前的價(jià)格以及預(yù)期的未來(lái)收益,并且這種補(bǔ)償是基于可比性銷(xiāo)售或基于財(cái)產(chǎn)的預(yù)期收入流的一種資本化[11]895。該價(jià)格也指土地在公開(kāi)市場(chǎng)上銷(xiāo)售時(shí)能夠獲得的,在合理的時(shí)間內(nèi)所找到的,自愿購(gòu)買(mǎi)方愿意支付給自愿出賣(mài)財(cái)產(chǎn)的賣(mài)方的價(jià)格[14],同時(shí)還應(yīng)考慮到財(cái)產(chǎn)所有可能的價(jià)值,而不是僅僅限制在業(yè)主自己的使用范圍之類的價(jià)值。

在實(shí)踐中,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定通常是以整個(gè)市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)的,公平的補(bǔ)償意味著財(cái)產(chǎn)所有者有權(quán)獲得財(cái)產(chǎn)公平的市場(chǎng)價(jià)值,包括蘊(yùn)含在財(cái)產(chǎn)中的所有價(jià)值且一般不超過(guò)市場(chǎng)價(jià)值[11]822。面對(duì)土地征收中的挑戰(zhàn),法院的職責(zé)是檢查政府是否充分考慮公眾的利益以及財(cái)產(chǎn)擁有者是否被支付了適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償[15]。同時(shí),也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到,市場(chǎng)價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)不是唯一的公平補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),也可能不是最好的標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)最高法院強(qiáng)調(diào),如果很難確定市場(chǎng)價(jià)值,或本標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用對(duì)財(cái)產(chǎn)擁有者或公眾明顯的不公,那么此時(shí)就不應(yīng)適用該市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。因此,在某些案例中,有時(shí)法院會(huì)采用其他的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),可替換的標(biāo)準(zhǔn)是以征地方在征地過(guò)程中獲得的利益作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是基于土地所有者因征地遭受的損失。如上所述,就土地所有者而言,美國(guó)法院的想法是認(rèn)為土地所有者應(yīng)獲得“與征地之前相同的、完整的和嚴(yán)格的賠償”,至少在資金方面能使土地所有者享有和征地前一樣的地位。這在本質(zhì)上反映了在民事?lián)p害賠償中“恢復(fù)原狀”的理念,意味著給予被征收方因公共利益征收引起的補(bǔ)償,并充分考慮到侵權(quán)之前的財(cái)產(chǎn)狀態(tài),體現(xiàn)了美國(guó)建國(guó)初期絕對(duì)所有權(quán)的理念,也是自由資本主義時(shí)期的一個(gè)非常普遍的補(bǔ)償原則[16]。

就我國(guó)而言,賠償范圍和賠償標(biāo)準(zhǔn)都是法定的。雖然我國(guó)憲法修正案(2004)等沒(méi)有明確規(guī)定土地征用補(bǔ)償?shù)脑瓌t,但許多相關(guān)法律法規(guī)隱含了“適度”“合理”“充分”“必須”的補(bǔ)償原則,如:《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第30條和《農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定“適當(dāng)補(bǔ)償”;《礦產(chǎn)資源法》第16條規(guī)定“合理補(bǔ)償”;《最高法院關(guān)于農(nóng)業(yè)合同糾紛案件審理若干問(wèn)題(1999修訂案)》規(guī)定“充分補(bǔ)償”;《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理辦法》第17條規(guī)定“一些補(bǔ)償”等。總體來(lái)看,我國(guó)的征地補(bǔ)償是建立在土地的原有用途之上,沒(méi)有考慮土地的潛在價(jià)值和發(fā)展權(quán),有學(xué)者認(rèn)為這是一種不完全補(bǔ)償[16]。最新土地管理法修正案(2014)草案進(jìn)一步明確提出,征收農(nóng)民集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)依照合法、公正、公開(kāi)的原則制定嚴(yán)格的程序,并明確了公平補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。

1.3 補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償方式的比較

土地征收補(bǔ)償?shù)闹匾獑?wèn)題之一是確定補(bǔ)償范圍,這是土地征收補(bǔ)償公平性的基本要求。根據(jù)第五修正案,補(bǔ)償?shù)姆秶ㄍ恋乇旧淼慕?jīng)濟(jì)價(jià)值和因征收而造成的其他損失,規(guī)定補(bǔ)償應(yīng)在公平、公正、公開(kāi)的方式之間進(jìn)行良好的平衡。此外,有些州還增加了對(duì)搬家費(fèi)用的補(bǔ)償,并增加了臨時(shí)住宿費(fèi)用的補(bǔ)償。具體而言,美國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?土地所有權(quán)的喪失;其他權(quán)益的損失,如地上權(quán)、長(zhǎng)期租賃權(quán)、租賃權(quán)、采礦權(quán)、捕撈權(quán)、以及建筑、礫石土壤流失;拆遷補(bǔ)償、樹(shù)木補(bǔ)償、管理補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)補(bǔ)償、漁業(yè)補(bǔ)償及分割后剩余地的補(bǔ)償;非征地補(bǔ)償而承受的損失;因征地而付出的一些房屋的代價(jià);因征地而失業(yè)的補(bǔ)償;該項(xiàng)目造成的其他可以得到補(bǔ)償?shù)膿p害[17]。在凱倫訴新倫敦案(2005)判決之后,一些州新修訂的法律規(guī)定擴(kuò)大了補(bǔ)償范圍,提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),如密蘇里州、印第安納州、堪薩斯州分別規(guī)定需要支付的補(bǔ)償金額應(yīng)當(dāng)不低于該財(cái)產(chǎn)公平市場(chǎng)價(jià)值的125%、150%、200%。當(dāng)然,補(bǔ)償范圍公平、公正、公開(kāi)的原則也并非十分完善,在實(shí)際應(yīng)用中也存在一些問(wèn)題。首先,公平補(bǔ)償和完全補(bǔ)償不能完全劃等號(hào),特別是被征地農(nóng)民對(duì)土地的感情、搬遷成本等很難用公平的市場(chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量;其次,并非所有財(cái)產(chǎn)都能在市場(chǎng)上進(jìn)行交易,在這種情況下就更不能以市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。由于操作上的復(fù)雜性和不便捷性,衡量市場(chǎng)價(jià)值這一過(guò)程在實(shí)踐上存在一定的操作困難,這就容易產(chǎn)生非充分的補(bǔ)償問(wèn)題,但是公平補(bǔ)償原則在美國(guó)仍有其存在的必要性和重要性。非充分的補(bǔ)償雖然不能全面反映公平的補(bǔ)償,但是有時(shí)能有效規(guī)避土地征收補(bǔ)償過(guò)程中的道德風(fēng)險(xiǎn),完全補(bǔ)償可能會(huì)使被征地者過(guò)度投資于土地以便其將來(lái)可能獲得超額的收益。當(dāng)然,不充分的補(bǔ)償會(huì)使土地征收成本低而導(dǎo)致征收方濫用權(quán)力,不利于土地所有者財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。在我國(guó),土地征收補(bǔ)償范圍限定在因征地而帶來(lái)的直接經(jīng)濟(jì)損失,土地和附帶損害等間接損害不包括在補(bǔ)償范圍之內(nèi)。根據(jù)土地管理法規(guī)定,在征地過(guò)程中,征地補(bǔ)償應(yīng)根據(jù)被征收土地的原用途加以確定。土地補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償及青苗補(bǔ)償費(fèi)等。其中地上的附著物和綠化作物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)作物生產(chǎn)由各省、自治區(qū)、直轄市確定。對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)的范圍僅僅嚴(yán)格限于業(yè)主的直接經(jīng)濟(jì)損失。相比美國(guó)的征地補(bǔ)償制度,我國(guó)的補(bǔ)償范圍較為狹窄、有限。

補(bǔ)償方式是指在征收過(guò)程中政府用來(lái)補(bǔ)償土地所有者的損失而采用的方法。在美國(guó),盡管沒(méi)有對(duì)補(bǔ)償方式進(jìn)行明確規(guī)定,但是在實(shí)踐中,最主要的補(bǔ)償方式還是貨幣補(bǔ)償。例如,第一個(gè)明確界定補(bǔ)償?shù)膽椃ㄐ晕募鹈商刂輵椃?1770)規(guī)定:不管何時(shí),不管在何種情況下,財(cái)產(chǎn)所有者都應(yīng)得到相當(dāng)于財(cái)產(chǎn)本身價(jià)值的補(bǔ)償。根據(jù)憲法或大多數(shù)州的憲法性文件,很容易地得出這樣的結(jié)論:公平賠償?shù)扔诒徽髫?cái)產(chǎn)的等價(jià)市場(chǎng)價(jià)值[18]。在我國(guó),征收補(bǔ)償方式不僅包括貨幣,而且包括工作權(quán)利、社會(huì)保障、獲得股權(quán)和類似的非貨幣性福利。如一個(gè)公司征收土地用于擴(kuò)建時(shí),它可能會(huì)給土地所有者在該地工作的權(quán)利;如因舊城區(qū)改建進(jìn)行征地,被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償,也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換;此外,股權(quán)也被建議當(dāng)作征地補(bǔ)償?shù)囊环N選擇方式,對(duì)于項(xiàng)目開(kāi)發(fā),它不僅可以解決融資困難和解決資金短缺的問(wèn)題,而且在一定程度上,又可以解決一些難以處理的問(wèn)題并獲得一些合作者。當(dāng)然,通過(guò)征收土地所有權(quán)的補(bǔ)償方式,只能將其應(yīng)用于工程建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)中[19]。相比美國(guó)較為單一的補(bǔ)償方式,我國(guó)采用貨幣、實(shí)物補(bǔ)償相結(jié)合的方式更為靈活多樣。

1.4 征地程序和救濟(jì)措施的比較

從美國(guó)征收條款來(lái)看,例如第五修正案和最新布萊克法律詞典,對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)有兩個(gè)明確的規(guī)定,一是公平賠償,二是正當(dāng)?shù)恼魇粘绦颉Ｔ诘谖逍拚钢?補(bǔ)償條款的規(guī)定是土地征收程序中的重要組成部分。個(gè)人的權(quán)益通過(guò)第五修正案的主要條款來(lái)加以保護(hù),包括大陪審團(tuán)起訴、禁止雙重危險(xiǎn)原則(英美法系國(guó)家的理論基礎(chǔ))、反對(duì)強(qiáng)迫自證其罪、正當(dāng)程序條款和征收條款。而且在條款中,它的形式也是直接加以禁止或保護(hù)的。針對(duì)上訴和仲裁的程序也有嚴(yán)格的規(guī)定,聯(lián)邦憲法規(guī)定:土地只能通過(guò)公正的法律程序才能加以征收,如果違背相關(guān)的程序,土地所有者能夠向法院起訴,或提出仲裁,并通過(guò)嚴(yán)格的司法程序解決糾紛[20]。根據(jù)美國(guó)憲法,土地征收補(bǔ)償程序通常包括:對(duì)所提議的征地進(jìn)行公告、實(shí)際情況的調(diào)查、確定補(bǔ)償價(jià)格、支付征地補(bǔ)償金、獲得土地等。即使土地征收引起的糾紛可以得到非正式的解決,法院也會(huì)發(fā)揮重要的作用,如當(dāng)征地雙方就補(bǔ)償無(wú)法達(dá)成令人滿意的協(xié)議時(shí),該爭(zhēng)議可以通過(guò)法院加以裁決。還有一些國(guó)家,如英國(guó)、法國(guó)等,也有類似的相關(guān)規(guī)定:一方當(dāng)事人可以向法院申請(qǐng)解決土地補(bǔ)償爭(zhēng)議,法院有權(quán)發(fā)布最后的裁決。

在我國(guó),土地征收過(guò)程主要分為建設(shè)用地預(yù)審、對(duì)建設(shè)用地提出申請(qǐng)、土地審批、征地補(bǔ)償安置方案公告、組織征地聽(tīng)證、土地登記補(bǔ)償、簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議、公開(kāi)征地批準(zhǔn)事項(xiàng)、支付土地征收補(bǔ)償?shù)葞讉€(gè)階段?？傮w運(yùn)作較好,土地征收過(guò)程較為透明,在征地補(bǔ)償和安置方案確定后,地方政府按照要求在被征收土地所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村進(jìn)行公告,并聽(tīng)取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民的意見(jiàn)。但也存在一定的問(wèn)題,如根據(jù)土地征收公告和國(guó)土資源聽(tīng)證實(shí)施辦法,如果被征收方要求聽(tīng)證就應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證,如果沒(méi)有舉行聽(tīng)證會(huì),也沒(méi)有相關(guān)的懲罰措施,因此很難有效地把聽(tīng)證制度付諸實(shí)踐;此外,就爭(zhēng)議解決機(jī)制而言,根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定,縣級(jí)以上人民政府應(yīng)協(xié)調(diào)賠償標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議;如果協(xié)調(diào)不成,批準(zhǔn)征地的相關(guān)政府應(yīng)根據(jù)情況做出裁決,關(guān)于補(bǔ)償和安置的爭(zhēng)議不影響征地計(jì)劃的執(zhí)行。因此,當(dāng)雙方無(wú)法就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致的意見(jiàn)時(shí),征收部門(mén)有最終裁決權(quán),被征收方不能就裁決的結(jié)果提出上訴。征收方享有較大的權(quán)力,容易導(dǎo)致雙方利益失衡,很難確保公正。嚴(yán)格、公正的司法程序從某種程度上能有效保證征收過(guò)程的公平、公正。

2 啟示

黨的十八大報(bào)告明確提出:“改革征地制度,提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例,促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置,讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程,共同分享現(xiàn)代化成果?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出:“建立土地增值收益分配機(jī)制,兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人利益,合理提高個(gè)人收入。”明確了農(nóng)民能夠分享土地市場(chǎng)的額外收益[21]。在實(shí)踐中,法官和學(xué)者們根據(jù)法律和經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的分析方法,考慮競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系和特定個(gè)體的相關(guān)事實(shí),進(jìn)而加以權(quán)衡各方面的關(guān)系[8]。通過(guò)前文的比較分析,提出如下完善我國(guó)土地征收制度的路徑建議。

2.1 制定統(tǒng)一的土地征收法,完善相關(guān)法律制度

建立土地發(fā)展權(quán)制度來(lái)保證所有者在財(cái)產(chǎn)被征收后所能擁有的公正補(bǔ)償,并且有權(quán)參與增值收益分配的過(guò)程。明確我國(guó)土地發(fā)展權(quán)在憲法中的地位,并在土地管理法和其他相關(guān)法律中做出詳細(xì)的規(guī)定[22]。其中非常重要的一點(diǎn)是明確土地發(fā)展權(quán)的初始配置應(yīng)屬于土地所有者擁有。國(guó)家擁有國(guó)有土地的發(fā)展權(quán),集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體土地?fù)碛邪l(fā)展權(quán),明確界定擁有土地發(fā)展權(quán)者享有土地的占有、使用、處置和收益的權(quán)利[23]。關(guān)于占有、使用和配置的土地規(guī)則,在一定程度上很難建立這樣一個(gè)詳細(xì)的、能高效利用的權(quán)力系統(tǒng):首先通過(guò)使用,然后通過(guò)配置,在買(mǎi)賣(mài)的過(guò)程中,不僅是財(cái)產(chǎn)所有者還是與征地相關(guān)的非所有者都有機(jī)會(huì)從中獲得利益[24]。因此,立法程序應(yīng)當(dāng)充分尊重私人財(cái)產(chǎn)權(quán)并建立平等的對(duì)待原則。應(yīng)構(gòu)建一個(gè)范圍寬泛、合情合理的征收條款,應(yīng)細(xì)化補(bǔ)償和安置規(guī)則,包括同等地位的征地補(bǔ)償安置,并對(duì)補(bǔ)償安置的原則、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序、監(jiān)管等方面進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。同時(shí),在平衡公共利益和私人利益之間的關(guān)系時(shí),應(yīng)依靠建立統(tǒng)一的市場(chǎng)來(lái)配置土地資源,這就意味著應(yīng)以被征財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此外,立法的首要原則應(yīng)遵循行政責(zé)任原則、比例原則和有限權(quán)力原則?？傊?一個(gè)統(tǒng)一的、具體的法律制度,可以使政府在啟動(dòng)征收程序前仔細(xì)考慮各種情況,從而使征收更為合情合理。

2.2 嚴(yán)格定義和界定公共利益范圍

在土地征收過(guò)程中,最重要的是補(bǔ)償制度要與公眾的利益密切聯(lián)系。應(yīng)完善公共利益的確定程序,通過(guò)人民代表大會(huì)或公眾聽(tīng)證會(huì)等,確定征地是否符合公共利益。同時(shí),應(yīng)在確定公共利益時(shí)進(jìn)行成本效益的核算,至少應(yīng)綜合和通盤(pán)考慮土地征收的成本和收益[25]。此外,也可根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際,探討以下類別的征收符合公共使用要求目的的可能性和必要性:將私有財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)為公有,如道路、醫(yī)院、學(xué)校、軍事基地、娛樂(lè)設(shè)施或其他公用事業(yè);將私有財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給私人使用,但通常這些私人使用的目的依然是為公共利益的目的,如鐵路、公用事業(yè)、體育館;將私有財(cái)產(chǎn)服務(wù)于更廣泛的公共目的,即使該財(cái)產(chǎn)接下來(lái)要為私人使用。

2.3 遵循市場(chǎng)規(guī)律,改革補(bǔ)償制度,采取公平補(bǔ)償原則,合理制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

首先,要明確土地補(bǔ)償?shù)氖芤嬷黧w。其次,適當(dāng)擴(kuò)大補(bǔ)償范圍,權(quán)衡征地所造成的影響,除了根據(jù)土地的自然屬性即土地原有價(jià)格給予補(bǔ)償之外,還應(yīng)考慮土地的社會(huì)屬性,給予一些額外的補(bǔ)償。例如,在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí),應(yīng)充分考慮土地征收給農(nóng)民帶來(lái)的就業(yè)、生活水平等方面的影響,應(yīng)適當(dāng)給予被征地農(nóng)民找到一份新工作的成本以及在土地喪失和等待工作期間的生活補(bǔ)貼。在實(shí)踐中,還應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平,直接支付給被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置費(fèi)用在征地成本、國(guó)有土地出讓綜合價(jià)格中的比例應(yīng)加以提高。再次,應(yīng)建立靈活的補(bǔ)償估價(jià)方式,保證土地?fù)碛姓叩慕?jīng)濟(jì)狀況、生活條件、工作和生活環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)在征地后不被降低,同時(shí)還要考慮將部分補(bǔ)償價(jià)格與征地的未來(lái)用途相結(jié)合,以避免征地后土地用途隨意改動(dòng)給當(dāng)事人帶來(lái)?yè)p失。在確定賠償范圍時(shí),應(yīng)著重考慮以下因素:土地補(bǔ)償、附著物的補(bǔ)償、租賃損失補(bǔ)償、拆遷補(bǔ)償、新增就業(yè)損失補(bǔ)償和其他間接損失賠償。此外,就被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置而言,還應(yīng)兼顧城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,進(jìn)一步利用城市的就業(yè)機(jī)會(huì)、資金實(shí)力和住房條件進(jìn)行安置[26]。增加土地互換等多種安置方式,能有效解決土地征收中征地補(bǔ)償不足、征地補(bǔ)償安置方式單一等問(wèn)題,進(jìn)而使被征地農(nóng)民充分享有土地發(fā)展權(quán)帶來(lái)的收益。

2.4 進(jìn)一步完善土地征收程序

為了使土地征收程序更加公平,應(yīng)采取立法模式,在土地征收過(guò)程中增設(shè)應(yīng)急程序,落實(shí)公告程序,建立獨(dú)立的調(diào)查程序,增加公共利益的確認(rèn)程序,進(jìn)一步完善聽(tīng)證程序,建立談判采購(gòu)程序和市場(chǎng)評(píng)估程序。同時(shí),要建立合理的制度來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)權(quán)利救濟(jì)的補(bǔ)充條款,如:嘗試調(diào)解協(xié)議,提供行政裁決和行政復(fù)議,允許征地補(bǔ)償糾紛由法院裁決的司法審查方式,而不僅僅是行政裁決。

2.5 建立以社會(huì)保障和就業(yè)為主體的多元化保障體系,充分考慮農(nóng)民的選擇權(quán)和參與權(quán)

如:弱化貨幣結(jié)算安置;構(gòu)建基于社會(huì)保障的綜合機(jī)構(gòu),構(gòu)建和完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老、基本生活水平、失業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)保障制度,加快農(nóng)村基本社會(huì)保障的步伐;落實(shí)被征地農(nóng)民就業(yè)促進(jìn)計(jì)劃,設(shè)立專門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定和實(shí)施就業(yè)計(jì)劃,為農(nóng)民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)提供技術(shù)支持[27]?？傊?應(yīng)建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制,構(gòu)建基于社會(huì)保險(xiǎn)和就業(yè)、允許農(nóng)民選擇和自主參與的安置模式,完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范的多元化保障機(jī)制,切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

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