農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變遷視域下農(nóng)村社會保障體系的完善

(華中科技大學(xué)社會學(xué)系,湖北武漢 430074)

農(nóng)村社會保障制度是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的重要保障,農(nóng)村社會保障制度通過化解社會風(fēng)險、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體收益的方式促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。但是,現(xiàn)有的研究成果一般將農(nóng)村社會保障制度和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式分別展開研究,忽視了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變遷對農(nóng)村社會保障制度的影響。本研究構(gòu)建了農(nóng)村社會保障制度“三體系”分析框架。由于農(nóng)村社會問題的特殊性,形成了以社會保險、社會救助、社會福利和社會服務(wù)為主的農(nóng)村社會保障內(nèi)容體系。由于農(nóng)村社會成員的差異性,形成了包括所有成員和部分成員可以享受社會保障制度的農(nóng)村社會保障結(jié)構(gòu)體系。由于國家和個人經(jīng)濟(jì)、社會屬性的差異性,形成了以國家責(zé)任、社會責(zé)任和個人責(zé)任為主的農(nóng)村社會保障層次體系[1]。依據(jù)“三體系”分析框架,將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與農(nóng)村社會保障制度建設(shè)銜接起來,為完善農(nóng)村社會保障制度提供了新思路。

1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變遷對農(nóng)村社會保障制度發(fā)展的影響

建國后,我國農(nóng)村歷經(jīng)個體分散經(jīng)營、人民公社和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制三種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。不同的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式面臨不同的社會風(fēng)險,而農(nóng)村社會保障也呈現(xiàn)出不同的內(nèi)容,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)村社會保障制度之間客觀存在著互動機(jī)制。

1.1 個體分散經(jīng)營方式下農(nóng)村社會保障制度的演變

新中國成立后,黨和政府在農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系上進(jìn)行了較大的變革,徹底完成農(nóng)村土地改革,保證耕者有其田,真正實現(xiàn)農(nóng)民土地所有制,以小農(nóng)土地所有制為基礎(chǔ)的個體經(jīng)濟(jì)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的基本形式。這一時期的農(nóng)村社會保障制度建立在以小農(nóng)土地私有制為基礎(chǔ)、以家庭為生產(chǎn)經(jīng)營單位的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上,社會性需求不高,需要的只是救災(zāi)救濟(jì),以解決他們因災(zāi)或遇到其他不幸事件時最基本的生存保障需求,救災(zāi)救濟(jì)幾乎就是該時期社會保障內(nèi)容體系的全部內(nèi)容。結(jié)構(gòu)體系的特點是農(nóng)村社會保障的對象選擇具有針對性,主要解決農(nóng)村中鰥寡孤獨以及其他嚴(yán)重貧困戶的經(jīng)濟(jì)困難和生活安全問題。層次體系的特點是農(nóng)民主要依賴于土地和家庭,農(nóng)民的生、老、病、殘、死以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中遇到的一般自然災(zāi)害主要由農(nóng)戶自我承擔(dān)和親戚鄰里的相互幫助。

1.2 人民公社時期農(nóng)村社會保障制度的演變

1955年,通過初級社、高級社的逐步升級與調(diào)整,國家實現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)的社會主義改造,完成了從農(nóng)民土地私有制向農(nóng)村集體公有制的過渡。實行人民公社制度以后,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動從原來的主要以家庭為單位來組織實施演變?yōu)橹饕杉w組織來實施,土地和其他重要生產(chǎn)資料也實現(xiàn)了由農(nóng)民個體私有到集體公有的轉(zhuǎn)變。隨著生產(chǎn)方式的變化,農(nóng)村社會保障的主體由原來的家庭保障演變成為集體保障。在內(nèi)容體系上,農(nóng)村集體化以后,依托集體經(jīng)濟(jì),逐步建立和實行了一系列明顯具有當(dāng)時經(jīng)濟(jì)體制特點的農(nóng)村社會保障制度,以滿足農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)體制從個體經(jīng)營向集體經(jīng)營轉(zhuǎn)變后基本生產(chǎn)安全的需要,該時期農(nóng)村社會保障是一種低水平的保障制度。在結(jié)構(gòu)體系上,農(nóng)村社會保障制度主要面對陷入生存危機(jī)與困境的貧民、災(zāi)民和社會優(yōu)撫對象,即“困難的人”和“光榮的人”,以解決他們的吃飯、穿衣、住房等最基本的生活困難和面臨的風(fēng)險。農(nóng)村集體組織的其他成員一般享受不到,盡管他們是集體保障費用的提供者。在層次體系上,實施集體化以后,集體開始對農(nóng)民的社會保障發(fā)揮作用,成為農(nóng)村社會保障制度在該階段的主體,集體保障是以農(nóng)村社隊作為責(zé)任主體,以社隊收益為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

1.3 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下農(nóng)村社會保障制度的演變

改革開放后,黨和政府在土地集體所有制不變的條件下,實行土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。隨著農(nóng)村生產(chǎn)方式的變革,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織普遍解體,原來依托集體經(jīng)濟(jì)的社會保障顯得力不從心。因此,在制度變遷過程中,大部分農(nóng)民實際上又回到了家庭保障方式中,我國農(nóng)村社會普遍出現(xiàn)了社會保障制度的缺失和不到位。為了適應(yīng)新的生產(chǎn)方式,我國農(nóng)村開始建立現(xiàn)代社會保障制度的探索。在內(nèi)容體系上,針對主要社會問題的社會保障制度已經(jīng)基本建立,農(nóng)村社會保障制度的水平有了明顯的提高。在結(jié)構(gòu)體系上,農(nóng)村社會保障制度已經(jīng)形成了包括針對全體成員的社會保障制度和針對部分成員的社會保障制度,農(nóng)村社會保障制度的覆蓋面不斷擴(kuò)大。在層次體系上,政府在社會保障中的責(zé)任逐漸擴(kuò)張,形成了國家責(zé)任為主體、社會和個人相結(jié)合的社會保障責(zé)任框架。

2 新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的挑戰(zhàn)

當(dāng)前,我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式進(jìn)入由傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)向社會化大生產(chǎn)加快轉(zhuǎn)變的新階段。新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式導(dǎo)致農(nóng)村社會所面臨的社會風(fēng)險更具特殊性,原有社會保障制度無法滿足需求,農(nóng)村社會保障制度變遷成為必然。

2.1 新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的推行迫切需要“社會保障”替代“土地保障”

土地作為大多數(shù)農(nóng)民賴以生存的主要生產(chǎn)資料,在社會保障不完善的情況下,土地直接成為農(nóng)村社會保障的主要載體和保障基金的來源。而從中國的現(xiàn)實情況看,農(nóng)民的收入大部分來自非農(nóng)業(yè)收入,農(nóng)村土地的保障功能處于進(jìn)一步弱化的趨勢,直接導(dǎo)致土地的粗放經(jīng)營,不利于土地向種田能手集中[2]。究其原因,第一,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷提高,農(nóng)產(chǎn)品價格相對較低、農(nóng)民種地要冒賠錢的風(fēng)險等直接影響了農(nóng)民生產(chǎn)積極性,耕地種田利潤低已是一個不爭的事實。由于第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)之間比較利益的存在,農(nóng)民在生產(chǎn)或從事相關(guān)經(jīng)濟(jì)行為時,大多會傾向于選擇收益較好的第二、第三產(chǎn)業(yè),這是目前農(nóng)村土地閑置的主要原因。第二,我國農(nóng)村廣大地區(qū)還缺乏有效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制實際是通過各種形式的創(chuàng)新和改革,將土地作為資源要素參與再分配,在某種意義上,這是中國又一次深刻的利益再分配,而農(nóng)民依然處于最弱勢的地位,他們手中唯一可以變現(xiàn)的資源是已經(jīng)承包了多年的土地。在農(nóng)地征用過程中,一些農(nóng)民失去生存保障的土地,卻無法享受與城市居民同等的社會保障權(quán)利,成為邊緣群體。農(nóng)村土地向經(jīng)營能手集中,發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營,有利于提高土地的利用率和生產(chǎn)率,是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。但是如果沒有完善的社會保障體系,農(nóng)民在非農(nóng)就業(yè)競爭力弱、非農(nóng)收入和就業(yè)不穩(wěn)定的預(yù)期下是不敢輕易放棄土地的。以土地為保障功能的農(nóng)業(yè)是不健全的農(nóng)業(yè),必須依靠社會保障制度的建構(gòu)來破除。

2.2 新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的實現(xiàn)需要農(nóng)村剩余勞動力的有效轉(zhuǎn)移

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的重要前提是農(nóng)村剩余勞動力的有效轉(zhuǎn)移,這將進(jìn)一步弱化農(nóng)村家庭保障的作用。首先,家庭養(yǎng)老仍然是農(nóng)村養(yǎng)老的主要方式,家庭保障在農(nóng)民心目中具有無可替代的地位,但是農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移和規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大使得年輕勞動力留在農(nóng)村的數(shù)量減少,年輕人不再依靠父母傳承生產(chǎn)技能與生產(chǎn)資料,只留下部分老人艱難地耕地。小規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低,難以采用規(guī)模化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)手段,但是播種、管理、收獲等環(huán)節(jié)都還需要大量勞動力手工操作。其次,家庭規(guī)模縮小,傳統(tǒng)的以家庭為基礎(chǔ)的保障體系的作用逐漸淡化,家庭養(yǎng)老因此受到?jīng)_擊,農(nóng)村老年人可獲得的家庭保障服務(wù)支持減少。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變遷影響了農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)及其變動,而人口結(jié)構(gòu)又影響農(nóng)村社會保障制度的建構(gòu)。我國老齡問題的重心和難點在農(nóng)村,由于當(dāng)前農(nóng)村大量青壯年勞動力向城市流動,農(nóng)村老齡化程度更為嚴(yán)重。家庭養(yǎng)老功能的弱化以及人口老齡化必然會增加對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度的需求,人口老齡化必將增加農(nóng)村社會保障支出,也會推動農(nóng)村基本社會保障服務(wù)的發(fā)展,這些需求會促進(jìn)農(nóng)村社會保障制度內(nèi)容體系的完善。

2.3 新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式改變了農(nóng)村社會階層結(jié)構(gòu)

新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的推行改變了農(nóng)村社會階層結(jié)構(gòu)。根據(jù)是否從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),可以宏觀地把當(dāng)今農(nóng)村社會成員分為農(nóng)業(yè)勞動者、非農(nóng)業(yè)勞動者、兼業(yè)勞動者階層。農(nóng)業(yè)勞動者階層現(xiàn)在還是我國農(nóng)村社會的主要構(gòu)成,從發(fā)展趨勢看,其相對規(guī)模和絕對人數(shù)將隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)而逐漸減少,成為農(nóng)村社會成員的少數(shù)。非農(nóng)業(yè)勞動者階層已與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營相脫離,多數(shù)已經(jīng)轉(zhuǎn)移出農(nóng)村,其社會關(guān)系和經(jīng)濟(jì)關(guān)系與城市緊密聯(lián)系。兼業(yè)勞動者階層在當(dāng)前我國農(nóng)村中較為普遍,他們的身份是農(nóng)民,但是卻不在農(nóng)村就業(yè),只是部分地從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)勞動者中轉(zhuǎn)移出來[3]。

社會保障制度可以調(diào)整農(nóng)村社會階層關(guān)系,促進(jìn)農(nóng)村階層結(jié)構(gòu)的合理化發(fā)展。首先,農(nóng)村社會階層結(jié)構(gòu)的變化促使農(nóng)村社會保障制度內(nèi)容體系不斷完善。不同社會階層具有不同的社會保障需求,社會階層結(jié)構(gòu)的變化使得農(nóng)村社會保障需要呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化的特點,農(nóng)村社會保障制度內(nèi)容體系在不斷滿足不同社會階層社會保障需要的過程中得到完善。其次,農(nóng)村社會階層的流動需要農(nóng)村社會保障制度結(jié)構(gòu)體系的整合。由于城鄉(xiāng)二元化原因,我國建立了針對城市居民和農(nóng)村居民的不同類型的社會保障制度,同時我國不同地區(qū)間農(nóng)村社會保障制度的差異化明顯。此外,城鄉(xiāng)之間已有制度的銜接、轉(zhuǎn)移接續(xù)等靈活性結(jié)構(gòu)體系建設(shè)也是迫切需要正視的問題,這些直接導(dǎo)致了我國社會保障制度結(jié)構(gòu)體系的多元化和結(jié)構(gòu)關(guān)系的復(fù)雜化。

2.4 新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式創(chuàng)造了新型勞動關(guān)系

不同的生產(chǎn)力決定不同的生產(chǎn)關(guān)系,不同的生產(chǎn)關(guān)系決定不同的勞動關(guān)系。當(dāng)前,我國農(nóng)村勞動關(guān)系的內(nèi)部因素和外部環(huán)境正在發(fā)生深刻變化。首先,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后進(jìn)城務(wù)工人員的勞動關(guān)系變化,主要體現(xiàn)在新生代農(nóng)民工的勞動權(quán)益保護(hù)問題。農(nóng)民工本身的流動性特點使得工傷保險和失業(yè)保險制度對其適用方面存在相當(dāng)?shù)睦щy,農(nóng)民工的權(quán)益也難以得到保護(hù)。因此,將農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工培養(yǎng)成為穩(wěn)定就業(yè)的新型產(chǎn)業(yè)工人,發(fā)展成為在城鎮(zhèn)定居并平等享受市民權(quán)益的新市民,是加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的迫切需要。

其次,農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的一個顯著特點就是資本替代勞動、機(jī)械化的大規(guī)模投入使用。當(dāng)前,以家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社為代表的農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營方式通過以土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、入股等形式實現(xiàn)農(nóng)民與生產(chǎn)資料的剝離,創(chuàng)造了新的就業(yè)形式——農(nóng)民成為具有正式雇傭勞動關(guān)系的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人,主要特征是通過土地入股分紅和領(lǐng)取工資兩種方式獲得工資性收入且具備保險繳費的能力,這種勞動形式隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的深入發(fā)展,必將成為一種新型勞動關(guān)系[4]。但是由于農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)催生、集聚和放大了人們面臨的工傷、失業(yè)、疾病等風(fēng)險。同時,勞動者與生產(chǎn)資料所有權(quán)相分離,當(dāng)工人年老漸漸失去勞動能力離開工廠后,既沒有土地保障作為依托,也沒有從工資中積累下足夠的剩余,因而進(jìn)一步強(qiáng)化了他們對建立養(yǎng)老保險制度來保障其晚年基本生活的需求。同時,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人所面臨的風(fēng)險呈現(xiàn)出很大的社會風(fēng)險特征,工業(yè)化帶來的工傷疾病、失業(yè)風(fēng)險問題不是個人問題,而是一個社會問題。這些風(fēng)險的化解并非靠個人或家庭就可以解決,也不應(yīng)該全部由個人來承擔(dān)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人迫切需要國家提供保護(hù)機(jī)制,但是目前農(nóng)村還沒有建立工傷保險、失業(yè)保險等社會保障制度。

此外,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的創(chuàng)新促使農(nóng)民的職業(yè)選擇呈現(xiàn)出多樣化的特征。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展,各種有一技之長的農(nóng)民運輸大戶、銷售大戶等農(nóng)業(yè)服務(wù)人員之間產(chǎn)生了越來越多的交往與協(xié)作。農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)的深化發(fā)展及其產(chǎn)業(yè)鏈的延長,促進(jìn)了農(nóng)村第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第一、第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又對第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提出了要求。于是,在農(nóng)村從事交通運輸、餐飲、商業(yè)、旅游等第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村就業(yè)人員增加,從而改變了農(nóng)村的就業(yè)結(jié)構(gòu)[4]。當(dāng)前,我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程緩慢,農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)比較單一,第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后,這與農(nóng)村教育救助和職業(yè)技能培訓(xùn)的缺失有必然的聯(lián)系。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化關(guān)鍵在于提高農(nóng)民素質(zhì),農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營需要專業(yè)生產(chǎn)人才和技術(shù)人才,需要有規(guī)模化經(jīng)營配套的農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)的教育和培訓(xùn)。因此,農(nóng)村社會保障制度在教育救助方面應(yīng)建立農(nóng)村基礎(chǔ)教育救助體系和農(nóng)村勞動力技能培訓(xùn)機(jī)制,進(jìn)一步提高農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)技能,促進(jìn)廣大農(nóng)民從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)。

2.5 新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式改變了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險發(fā)生機(jī)制

隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)一步發(fā)展和集約化水平的提高,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險發(fā)生機(jī)制也會發(fā)生改變。首先,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險的影響范圍。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)同時面臨自然、市場、技術(shù)和政策等多種風(fēng)險。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模和專業(yè)化經(jīng)營導(dǎo)致農(nóng)業(yè)增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變,而集約型增長方式使風(fēng)險更為集中,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者承擔(dān)的風(fēng)險水平更高。其次,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的保險意識,改變了農(nóng)業(yè)保險的需求主體。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式下,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體為分散的農(nóng)戶,缺乏農(nóng)業(yè)風(fēng)險分散意識,相應(yīng)的保險意識也低。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)方式下,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體由分散向集中、由自然人向企業(yè)法人轉(zhuǎn)變,大多采取市場化方式?jīng)Q策,固定資產(chǎn)投入多、生產(chǎn)規(guī)模大、市場風(fēng)險放大,出于規(guī)避風(fēng)險的權(quán)衡,現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的保險意識更強(qiáng),有投保的專業(yè)能力,成為全新的農(nóng)業(yè)保險需求主體。再次,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推動農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理的規(guī)范化?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求實行農(nóng)業(yè)風(fēng)險的社會化、常態(tài)化、專業(yè)化管理,要求站在國家農(nóng)業(yè)安全的戰(zhàn)略高度,重視和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)風(fēng)險的規(guī)范化管理?？梢?農(nóng)業(yè)保險作為一種制度化的保障,具有社會保障的功能和性質(zhì),農(nóng)業(yè)保險通過化解農(nóng)業(yè)風(fēng)險、推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體收益和改善農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化條件,促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

3 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變遷視域下完善農(nóng)村社會保障體系的路徑選擇

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變決定了農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展必然是多層次的,我國現(xiàn)階段農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的一個重要方面就是要構(gòu)建一個完善的農(nóng)村社會保障體系。

3.1 建立健全制度,以完善農(nóng)村社會保障制度的內(nèi)容體系

在農(nóng)村社會保險方面,第一,要積極完善農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度,提高基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌層次。建立長期護(hù)理保險制度,在已有制度中,解決新農(nóng)保制度設(shè)計的臨界不公平問題,加快試點步伐,盡快實現(xiàn)新農(nóng)保全覆蓋。第二,當(dāng)前新農(nóng)合的完善需要著力提高統(tǒng)籌層次,不斷擴(kuò)大醫(yī)療保險基金的調(diào)劑使用范圍,逐步實現(xiàn)醫(yī)療保險全國統(tǒng)籌的目標(biāo),并進(jìn)一步擴(kuò)大制度覆蓋面。第三,探索建立農(nóng)村工傷保險、農(nóng)村失業(yè)保險。隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的實施,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織方式由小農(nóng)經(jīng)濟(jì)逐漸變?yōu)檗r(nóng)場規(guī)模經(jīng)濟(jì),擁有大量土地使用權(quán)的農(nóng)場主會雇傭土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)村富余勞動力,這種正規(guī)的具有雇傭關(guān)系的就業(yè)選擇需要失業(yè)保險的兜底作用來保障失業(yè)后的基本生活以及促進(jìn)再就業(yè)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將主要依靠機(jī)械化等現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具,亦面臨著農(nóng)機(jī)安全事故風(fēng)險等各種工傷風(fēng)險的沖擊,建立農(nóng)村工傷保險制度已是迫在眉睫。第四,建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)迫切需要農(nóng)業(yè)保險制度提供保障,從而起到收入穩(wěn)定器的作用。應(yīng)完善政府政策性農(nóng)業(yè)保險制度,加大政府的財政保費補(bǔ)貼,建立再保險機(jī)制,進(jìn)一步擴(kuò)大保險覆蓋面與提高保障水平。同時鼓勵和支持商業(yè)保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險,在政策扶持下探索建立農(nóng)業(yè)保險政策性業(yè)務(wù)、商業(yè)化運行的組織形式。

在社會救助方面,第一,應(yīng)進(jìn)一步完善農(nóng)村最低生活保障制度和“五?！惫B(yǎng)制度。2010年,農(nóng)村居民生活水平達(dá)到了小康水平,所以現(xiàn)階段的目標(biāo)應(yīng)是進(jìn)一步完善這兩項制度,通過“托底”的作用來保障農(nóng)村居民的生存權(quán)利。第二,建立農(nóng)村教育救助制度,積極發(fā)展農(nóng)業(yè)職業(yè)教育,大力培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民。從農(nóng)民的職業(yè)技能的角度來看,隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的推行,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對農(nóng)村勞動力的素質(zhì)要求必然提高,這就勢必要求提供針對農(nóng)村居民的職業(yè)教育、技術(shù)培訓(xùn)等教育救助類別的社會保障服務(wù),農(nóng)村教育救助內(nèi)容至少包含職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)職業(yè)資格認(rèn)證等,培育職業(yè)化、專業(yè)化農(nóng)民隊伍,農(nóng)村教育救助的層次和水平應(yīng)該協(xié)調(diào)均衡,能夠適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的要求。

在社會保障服務(wù)方面,完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展和完善的基本路徑為理性選擇和合理發(fā)展農(nóng)村居家、社區(qū)與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等基本服務(wù)方式。逐步建立農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)政策支持體系,包括養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、居家、社區(qū)與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的政策支持;注重城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保障制度與服務(wù)間的銜接和協(xié)調(diào),確保基本養(yǎng)老服務(wù)均衡發(fā)展。

3.2 擴(kuò)大制度覆蓋面,以完善農(nóng)村社會保障制度的結(jié)構(gòu)體系

在農(nóng)村社會保險方面,首先,應(yīng)合理劃分新農(nóng)保的適用人群與范圍。符合參保范圍規(guī)定的農(nóng)村居民都可以看作是從事農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)和漁業(yè)的人群集合。但是在制度具體實施過程中,參保范圍的設(shè)定應(yīng)該充分考慮到社會保障制度發(fā)展的一般規(guī)律和各個地方的具體情況,充分考慮到上述各類人員的從業(yè)特點,在遵循新農(nóng)保本質(zhì)特征的基礎(chǔ)上,適度靈活地推行新農(nóng)保,為有效保障農(nóng)村居民養(yǎng)老權(quán)益奠定基礎(chǔ)。其次,加快探索農(nóng)村失地農(nóng)民和農(nóng)民工的養(yǎng)老保險模式。農(nóng)村土地向經(jīng)營能手集中、土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)等都將擴(kuò)大失地農(nóng)民的規(guī)模,如何保障失地農(nóng)民以及農(nóng)民工的社會保障權(quán)益是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變需要解決的重點問題。此外,建立有關(guān)農(nóng)村社會保險制度間的銜接與整合機(jī)制。隨著參保對象自身具體條件的變化,其所適用的社會保障制度也有所變化,需要合理的銜接機(jī)制以實現(xiàn)參保者在城鄉(xiāng)之間、不同社會保障制度之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)。

在社會救助方面,首先,應(yīng)通過擴(kuò)大政府財政責(zé)任規(guī)模來優(yōu)化行政管理和監(jiān)督,擴(kuò)大農(nóng)村最低生活保障制度和“五保”供養(yǎng)制度的覆蓋面。其次,科學(xué)制定合理的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn),消除農(nóng)村低保的結(jié)構(gòu)性不公平。全國實行統(tǒng)一保障水平下的差別性保障標(biāo)準(zhǔn)才能消除農(nóng)村內(nèi)部結(jié)構(gòu)不公平的合理選擇,才能更好地體現(xiàn)全國農(nóng)村低保對象的公平性。另外,農(nóng)村居民最低生活保障制度的公平性還體現(xiàn)在救助對象人群或身份屬性上。從低保制度的覆蓋范圍來看,農(nóng)村低保對未成年人和殘疾人的覆蓋面過窄,因此加強(qiáng)對未成年人和殘疾人的基本生活救助是農(nóng)村低保制度發(fā)展需要重點考慮的。最后,現(xiàn)有農(nóng)村低保對象也應(yīng)該進(jìn)行重新審視,其中,“五?！睂ο罂梢耘c低保對象進(jìn)行整合,將“五?！惫B(yǎng)對象納入城鄉(xiāng)低保范圍,參照低保對象標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理。

在農(nóng)村社會福利方面,主要是建立津貼制度,將特殊人群納入到農(nóng)村社會福利體系之內(nèi)。按照人群劃分,農(nóng)村社會福利的享有人群主要是老年人群體。農(nóng)村老年人福利制度體系主要是完善老年高齡津貼制度。此外,農(nóng)村老年福利制度體系各方面都存在尚需完善的地方,主要表現(xiàn)在老年福利制度的內(nèi)容不健全、老年福利設(shè)施不完善等,需要盡快發(fā)展農(nóng)村老年福利制度的內(nèi)容,不斷完善農(nóng)村老年福利相關(guān)設(shè)施,盡快將高齡津貼制度實現(xiàn)全覆蓋。

3.3 理清責(zé)權(quán)關(guān)系,以完善農(nóng)村社會保障制度的層次體系

當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變遷改變了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的社會風(fēng)險,在當(dāng)前土地保障功能弱化與家庭保障的局限性都進(jìn)一步加劇了農(nóng)村社會風(fēng)險的發(fā)生機(jī)制,國家必須承擔(dān)保護(hù)農(nóng)村居民的責(zé)任。在工業(yè)化、城市化的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期,我們常常注意到的是社會保障起著非常重要的社會安定團(tuán)結(jié)的作用,即它的社會功能,而往往沒有引起足夠重視的是,潛在的由社會保障引致的超常經(jīng)濟(jì)效率,即它的經(jīng)濟(jì)功能。所以,我們不能簡單地把建立農(nóng)村社會保障制度看作是國家負(fù)擔(dān),實際上它更是能夠促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要手段。通過向農(nóng)村地區(qū)提供社會保障等公共產(chǎn)品,一方面會極大地激發(fā)出農(nóng)民旺盛的潛在消費需求,調(diào)動農(nóng)民投資生產(chǎn)的積極性;另一方面,在農(nóng)民得到社會保障這一“社會保護(hù)網(wǎng)”的保護(hù)下,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)將會快速發(fā)展,尤其表現(xiàn)為農(nóng)村工業(yè)化或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展,農(nóng)民的勞動生產(chǎn)效率會得到提升,農(nóng)民收入將穩(wěn)步提高。農(nóng)村社會保障制度建立后,農(nóng)村醫(yī)療保健工作的加強(qiáng)、生活服務(wù)設(shè)施的改善,使農(nóng)民平均壽命和勞動年限得以延長,從而相對增加了社會勞動投入總量。同時,農(nóng)民患病、養(yǎng)老、失業(yè)、生活有了保證,沒有后顧之憂,勞動力的再生產(chǎn)能順利進(jìn)行,勞動力的城鎮(zhèn)化與非農(nóng)化轉(zhuǎn)移得到支持與鼓勵,有利于提高整個社會的勞動效率,有利于農(nóng)民增加收入。

突出政府責(zé)任主體并不意味著農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)要弱化社會責(zé)任和個人責(zé)任。就發(fā)展階段和發(fā)展水平而言,當(dāng)前農(nóng)村社會保障建設(shè)應(yīng)加大政府的投入,在政策上提供支持,在財政資金上予以傾斜,這也是城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的應(yīng)有之義。但是,農(nóng)村社會保障制度發(fā)展應(yīng)遵循國家、社會、個人相結(jié)合的社會保障責(zé)任框架,責(zé)任均攤機(jī)制是社會保障制度在發(fā)展過程中總結(jié)出來的基本規(guī)律,當(dāng)前農(nóng)村社會保障制度建設(shè)也應(yīng)提升社會組織在農(nóng)村社會保障制度中的社會責(zé)任;鼓勵農(nóng)業(yè)大戶和合作社購買商業(yè)農(nóng)業(yè)保險,完善農(nóng)村社會保障制度的層次體系。

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