超越民間法：農(nóng)村治理實踐中的村規(guī)民約

陳 筠 豐

（浦江縣司法局，浙江 浦江 322200）

前言

村規(guī)民約作為一定歷史的產(chǎn)物，最早可追溯自周代的“鄉(xiāng)約”。鄉(xiāng)約是一種鄰里鄉(xiāng)間共同遵守、互相勸勉的關(guān)于保障人們共同生活和生存安全的一種制度。其內(nèi)容多以防御外族、農(nóng)田灌溉、財物分配為內(nèi)容。《周禮·地官·族師》中有“五家為比，十家為聯(lián)，五人為伍，十人為聯(lián)，四閭為族，八閭為聯(lián)。使之相保、相受，刑罰慶賞相及、相共，以受邦職，以役國事，以相葬埋”的記載。而學(xué)界公認最早的成文村規(guī)民約為北宋《呂氏鄉(xiāng)約》，其主要有德業(yè)相勵、過失相規(guī)、禮俗相交、患難相恤等四個方面的內(nèi)容[1]。后代村規(guī)民約多以《呂氏鄉(xiāng)約》為范本，并對后世鄉(xiāng)村治理模式影響甚大。明清立鄉(xiāng)約成為鄉(xiāng)村建設(shè)的重要任務(wù)，村規(guī)民約得到廣泛的、不斷的發(fā)展。

新中國建國后，為穩(wěn)固政權(quán)，國家權(quán)力對鄉(xiāng)村的控制是空前的。這使得村規(guī)民約曾一度喪失作用，直到1982年修憲，將“村民委員會是基層群眾自治性組織”寫入憲法，才讓村規(guī)民約在農(nóng)村實踐有了空間。1988年《村民委員會組織法》試行，隨著農(nóng)村自治的實踐，村規(guī)民約也在農(nóng)村廣袤土地上熠熠發(fā)光，成為農(nóng)村社會治理的重要工具。據(jù)統(tǒng)計，我國目前共有行政村近70萬個。全國范圍內(nèi)建立村規(guī)民約的行政村數(shù)無法統(tǒng)計，就筆者所在某縣來說，現(xiàn)有409個行政村均立有村規(guī)民約。根據(jù)筆者在農(nóng)村工作的觀察，村規(guī)民約在村內(nèi)事務(wù)中的作用十分明顯?？梢哉f，凡是村務(wù)難題，基本上都可以在村規(guī)民約上找到答案。

一、村規(guī)民約，一種民間法的代表

關(guān)于村規(guī)民約的性質(zhì)問題，學(xué)界披瀝不斷。南開大學(xué)于語和教授認為村規(guī)民約不是國家正式法律規(guī)范，是獨立于國家制定法體系的，在農(nóng)村發(fā)揮一定規(guī)范作用的規(guī)則[2]。中南大學(xué)謝暉教授認為村規(guī)民約是村治實踐中的非正式制度安排[3]。許多學(xué)者均持上述觀點，認為村規(guī)民約不包含于國家制定法體系，不是法律規(guī)范。相應(yīng)的，更多學(xué)者傾向于將村規(guī)民約劃入民間法的范疇。民間法的概念是梁治平先生在《清代習(xí)慣法：社會與國家》中率先提出的，他認為在國家法之外還應(yīng)有其他規(guī)則去填補國家法的漏洞，包括生活秩序，也就是民間法[4]。

法治體系中的國家法與民間法是一組相對應(yīng)的概念。國家法是指由國家制定，自上而下頒行，具有強制力的社會規(guī)范。法律與國家相伴而生，相伴而行?，F(xiàn)代國家的治理體系核心就是各類法律的施行、治理。因此，國家法具有普遍的適用性及普遍的強制性，正所謂天子犯法與庶民同罪。而民間法應(yīng)該與國家法嚴(yán)格區(qū)分，并互相對應(yīng)。首先，民間法的區(qū)域性色彩決定了其無法像國家法那樣有普遍的適用性。所謂區(qū)域性大至一市一縣一協(xié)會，小至一鎮(zhèn)一村，均可以存在非正式規(guī)范。因此民間法僅在一定范圍內(nèi)發(fā)生效力，并不普遍適用。其次，民間法多是自下而上，由一定擁有共同利益的人群共同商定，對該共同利益人群產(chǎn)生一定的約束效力。因此，無論如何定義民間法，我們都不可無視其兩個重要特征：（1）非國家強制性，即不在國家制定法體系之中；（2）具有約束力，這種約束力不以公權(quán)力為基礎(chǔ)，而更多依附于輿論、社會評價、內(nèi)心安寧。

通過上述兩個民間法的重要特征來考察村規(guī)民約，我們可以發(fā)現(xiàn)，村規(guī)民約就是民間法的一種表現(xiàn)形式。憲法和法律賦予農(nóng)村居民以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為核心內(nèi)容的村民自治權(quán)，并在憲法明確“村民委員會是基層群眾自治性組織”，發(fā)揮著自我管理、自我教育、自我服務(wù)的功能，因此村民委員會并不是我國基層的政權(quán)組織，不列入國家權(quán)力體制。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規(guī)定，村民委員會向村民會議、村民代表會議負責(zé)并報告工作。該法第二十七條規(guī)定，村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。因此，村規(guī)民約制定于基層群眾自治制度下的村民會議，而非國家機關(guān)強制。而村規(guī)民約的約束力來自于村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)本區(qū)域內(nèi)的村務(wù)問題時的合議，而非國家公權(quán)力。由此可見，把村規(guī)民約劃入民間法范疇是適當(dāng)?shù)摹?/p>

二、村規(guī)民約對民間法的超越

村規(guī)民約服務(wù)于特定的村域，保障了村民自治，其產(chǎn)生與發(fā)展必然隨著社會的變化而發(fā)展。筆者所在的農(nóng)村，正是由于三改一拆、新農(nóng)村、美麗鄉(xiāng)村等運動的開展，制定或者修訂了村規(guī)民約。新的村規(guī)民約對我們所認識的民間法概念產(chǎn)生了一定的沖擊，甚至可以說村規(guī)民約超越了民間法。其主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是政府的政策意志愈加影響村規(guī)民約。村規(guī)民約作為一種村民自治的規(guī)范，本應(yīng)該由村民內(nèi)部共同商定村務(wù)。而隨著社會的發(fā)展，一些政府的職責(zé)分化到村規(guī)民約之中。例如，禁毒、計劃生育、環(huán)境保護等。其中，禁毒是刑事法制給予國家保障的刑事政策。而計劃生育和環(huán)境保護是我國的基本國策，是國家和民族賴以生存和發(fā)展的準(zhǔn)則。將這些國家強制力保障的政策列入村規(guī)民約中，不得不說是對這些政策的強調(diào)，也無法否認這些政策可能在本村的執(zhí)行存在問題，更直接的說這是一種問題導(dǎo)向，將問題列入村規(guī)民約，將這些本就強制力保障的政策演變成村民集體共同的約定，以配合這些問題的解決。這似乎是必然，因為問題產(chǎn)生于民間，而讓民間去解決問題是社會治理的良好目標(biāo)。

二是契約性對村規(guī)民約鄉(xiāng)土性產(chǎn)生了沖擊。社會學(xué)家費孝通道：中國的基層是鄉(xiāng)土性的[5]。鄉(xiāng)土中國存在的鄉(xiāng)土性即農(nóng)村真實的寫照，村規(guī)民約本更應(yīng)是鄉(xiāng)土社會的產(chǎn)物，因為村規(guī)民約維系的是農(nóng)村社會共同體。但是契約性在村規(guī)民約上體現(xiàn)的越來越重，而契約性更代表現(xiàn)代社會的基礎(chǔ)。更有甚者，某村的村規(guī)民約這樣規(guī)定：“本規(guī)約具有村與村民、村民與村民之間的契約性質(zhì)，對全體村民均有相同的約束力。全體村民都應(yīng)當(dāng)自覺遵守執(zhí)行，任何人不得以在外經(jīng)商、務(wù)工為由拒絕執(zhí)行?！彼^契約，實際上是舶來品。契約精神是西方文明社會的主流精神，是商品經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物。契約性對村規(guī)民約所帶來的影響體現(xiàn)在村規(guī)民約的強制性上，由鄉(xiāng)土性的共同遵守的準(zhǔn)則變?yōu)槠跫s性的必須遵守的規(guī)定。

三是村規(guī)民約文本的規(guī)范化。村規(guī)民約作為一種民間法，其必然沒有規(guī)定的體例格式。民間法甚至包括習(xí)慣、做法，語言方面的禁忌，家族的族規(guī)等，其文本沒有必然的規(guī)定，甚至很多沒有固定的文本，尤其是口述習(xí)慣。而國家制定法通常有固定的文本格式，例如《立法法》規(guī)定，法律一般由編、章、節(jié)、條、款、項、目組成，而現(xiàn)在的村規(guī)民約也朝著法律規(guī)范的條、款、項上發(fā)展。這種發(fā)展使得村規(guī)民約文本更加規(guī)范，其規(guī)范性似乎更能得到群眾的認可，因為它似乎披著法律文本格式的外衣，讓人更加敬畏。

四是村規(guī)民約的法治化。村規(guī)民約隨著法治社會的建設(shè)也有了法治化的表現(xiàn)。其最主要體現(xiàn)在村民大會地位的確定、村民權(quán)利意識的提升、村務(wù)程序化這三點上。《村委會組織法》規(guī)定村民大會制定村規(guī)民約，這一規(guī)定奠定了村民大會具有統(tǒng)一全村社會規(guī)范的權(quán)力，這是保障村民自治的一項重要基石。而村規(guī)民約中一些規(guī)定保障了村民自身的合法權(quán)利更說明村民權(quán)利意識的提升。例如某些村規(guī)民約中規(guī)定村規(guī)民約的內(nèi)容不得侵害村民合法權(quán)益，不得與憲法法律相抵觸。

最后，村務(wù)程序化也體現(xiàn)了法治思想在農(nóng)村的進步。某些村規(guī)民約規(guī)定了一些具體事務(wù)的程序，讓所有村民應(yīng)知盡知，至少減少了農(nóng)村基層專權(quán)，也推進了法治農(nóng)村的建設(shè)。

三、村規(guī)民約在實踐中還存在的主要問題

村規(guī)民約在農(nóng)村自治的實踐中也出現(xiàn)了一些問題。雖然村規(guī)民約對民間法有著不小的超越，但是其現(xiàn)存的問題仍不容小覷。如今，高舉全面推進依法治國的大旗，我們更應(yīng)重視這些問題。中國的問題，主要是廣大農(nóng)村的問題。任由村規(guī)民約中這些問題的滋生、發(fā)展，法治中國的根基必不可靠。

首先，村規(guī)民約的制定上存在著嚴(yán)重的程序問題。按照《村民委員會組織法》規(guī)定，村民會議是唯一制定村規(guī)民約的合法機構(gòu)，因為村規(guī)民約所規(guī)定的事項代表所有村民的共同利益，在村民自治前提下只有村民會議才能代表所有村民的意志。但是還有一些地方，還存在村委會或黨支部來制定村規(guī)民約的問題，或者作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代為制定村規(guī)民約。更有甚者，有些地方村主任或村支書很強勢，導(dǎo)致村規(guī)民約雖經(jīng)過村民會議通過，但內(nèi)容還是代表了村主任和村支書的利益。這些程序違法的問題不能成為慣例，程序正義應(yīng)該得到保證。不然村規(guī)民約只是一張廢紙，對于村務(wù)管理和保障村民權(quán)利來說只有害處沒有好處。

其次，村規(guī)民約的內(nèi)容上存在不合法現(xiàn)象。某村村規(guī)民約規(guī)定“未經(jīng)村支兩委許可上訪，扣除糧食補償款1年到10年”“無理阻礙公務(wù)人員執(zhí)行公務(wù)，情節(jié)較輕者每人罰款200—300元”。這些條款存在著嚴(yán)重的合法性問題，主要體現(xiàn)在處罰性條款及限制村民權(quán)利條款上。我國《行政處罰法》明確規(guī)定行政處罰應(yīng)由具有行政處罰法定權(quán)限的機關(guān)在法定的職責(zé)范圍內(nèi)執(zhí)行。而村規(guī)民約并不是行政處罰法，村民委員會也無法定行政處罰權(quán)，也沒有得到法律的授權(quán)。而要限制村民的權(quán)利也必須得到法律的規(guī)定，法律保留原理認為，行政行為侵害私人自由和財產(chǎn)的，需要法律的根據(jù)[6]。上例中上訪是公民的自由，糧食補償款也是公民應(yīng)得的，沒有法律的規(guī)定，僅僅以村規(guī)民約來限制村民的基本權(quán)利是得不到法律的支持的。

最后，村規(guī)民約在效力和執(zhí)行上存在問題。村規(guī)民約經(jīng)村民會議的通過，即在本村產(chǎn)生效力。但是這種效力的保障是法律還是村民會議？學(xué)界存在爭論。撇開爭論，我們要看村規(guī)民約是否應(yīng)該由國家機關(guān)來確認效力?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定村規(guī)民約要向政府備案，但并未規(guī)定政府即為村規(guī)民約的效力確認機關(guān)。而村規(guī)民約越來越顯著的契約性是否可以認為村規(guī)民約是村與全體村民簽訂的一個合同呢？這樣的話，可以由人民法院來確定村規(guī)民約的效力[7]。效力的問題直接帶來執(zhí)行的問題。村規(guī)民約規(guī)定的大多是涉及村務(wù)的對全體村民產(chǎn)生影響的一般性事由，而村規(guī)民約中涉及法律的問題由法律規(guī)定的機關(guān)執(zhí)行，那么村規(guī)民約中一些純自治問題的執(zhí)行該由誰執(zhí)行呢？現(xiàn)實中大多數(shù)村由村民委員會執(zhí)行，但是這也于法無據(jù)?！洞逦瘯M織法》雖然規(guī)定了制定村規(guī)民約的機構(gòu)，但是并未規(guī)定執(zhí)行村規(guī)民約的機構(gòu)。這是亟待彌補的法律漏洞。然后，倘若村民委員會對村民強制執(zhí)行村規(guī)民約，這又涉及到一個問題，村規(guī)民約是管制村民的嗎？其強制執(zhí)行也無法律依據(jù)，某些執(zhí)行措施甚至是對村民的直接犯罪。

四、村規(guī)民約在農(nóng)村治理實踐中的完善

完善村規(guī)民約，是農(nóng)村治理實踐中所迫切需要的。村規(guī)民約在實踐中所表現(xiàn)的超越民間法的特征是為了更好服務(wù)農(nóng)村實際，使村規(guī)民約真正在農(nóng)村社會治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。村規(guī)民約的制定與施行應(yīng)該遵循以下幾個原則：

首先，要堅持法治原則。十八屆四中全會提出全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的任務(wù)和目標(biāo)，而廣袤的中國農(nóng)村正是全面依法治國戰(zhàn)略中的重要一局。法治農(nóng)村建設(shè)是法治中國建設(shè)的基礎(chǔ)和保障，真正維系著廣大人民群眾法治思維和法治觀念的轉(zhuǎn)變及提升，可以說法治農(nóng)村成，則法治中國成。而作為村民自治中重要工具的村規(guī)民約，其制定和實行均要堅持法治原則?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案?！边@一規(guī)定使得村規(guī)民約的制定權(quán)屬于村民會議。貫徹法治精神，要杜絕村主要干部私自制定、基層人民政府代為制定村規(guī)民約等違法現(xiàn)象。村中政治資歷深、工作經(jīng)驗豐富的村干部及其他人員的意見和建議應(yīng)該充分的考慮，但是不能代村民會議制定村規(guī)民約。在村規(guī)民約的內(nèi)容上，也要堅持合法原則。一方面把傳統(tǒng)保留下來的違法的、歧視性的內(nèi)容刪除，比如不少村規(guī)民約還有歧視婦女的條文。另一方面要杜絕新的違法內(nèi)容，上文談到這些主要是罰款和限制村民合法權(quán)利的條款，在內(nèi)容上做到合法有據(jù)，與現(xiàn)行法律、行政法規(guī)做到合理銜接。在村規(guī)民約的施行上，更要做到合法合理。村規(guī)民約的施行主要是執(zhí)行村規(guī)民約的內(nèi)容，在執(zhí)行上一定要強化道德約束，減少強制執(zhí)行，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，維護社會穩(wěn)定。

其次， 要堅持村民自治?！稇椃ā返谝话僖皇粭l規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織?！鞭r(nóng)村自治過程中，村規(guī)民約是重要治理工具。因此村規(guī)民約要堅持村民自治，堅持村民自治也就是要走群眾路線。目前，有些村莊雖制定了村規(guī)民約并掛在了墻上，但是村民卻不知曉，執(zhí)行上也很難落地。究其原因就是一些村莊在制定村規(guī)民約時存在任務(wù)觀點、形式主義，并不重視村規(guī)民約的實際意義，因此也極少考慮村民的知曉及話語權(quán)，導(dǎo)致制定出的村規(guī)民約喪失社會治理的實際意義。所以在制定村規(guī)民約時要廣泛征求村民意見，切實保障村民對制定村規(guī)民約的參與權(quán)、知情權(quán)及監(jiān)督權(quán)。同時，村規(guī)民約的制定工作要與黨的群眾路線相結(jié)合，加強黨對村民的領(lǐng)導(dǎo)，并指導(dǎo)村民制定村規(guī)民約、指導(dǎo)村民自治，把村民的思想統(tǒng)一起來、凝聚起來，村規(guī)民約才能發(fā)揮應(yīng)有作用。

最后，要堅持問題導(dǎo)向。馬克思主義告訴我們，人類認識世界、改造世界的過程，就是一個發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程。制定村規(guī)民約的出發(fā)點應(yīng)在于村中的具體實際問題，這就要求村規(guī)民約制定要立足實際，求真務(wù)實地調(diào)查研究村情。要正確認識村情實際，“缺什么，補什么”“該做什么，不該做什么”。把共性問題的解決方式總結(jié)出來,形成發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的機制，并把解決機制上升到村規(guī)民約中，使得解決類似問題的成本降低，即創(chuàng)新了社會治理，也鞏固了村民自治，更減少了治理成本。要讓村規(guī)民約發(fā)揮治理、教化、融合功能[8]，引導(dǎo)村民自我教育、自我管理、自我服務(wù)，形成人人參與、民主共建、和諧穩(wěn)定的農(nóng)村新局面。

結(jié)語

基層群眾自治制度是我國的基本政治制度，十八大以來中央提出要深化城鄉(xiāng)居民自治，而村規(guī)民約是農(nóng)村群眾自治實踐中的有機組成部分，必須得到重視和重用?！盎A(chǔ)不牢，地動山搖。社會治理必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力越強，社會治理的基礎(chǔ)就越實?！盵9]在全面推進法治社會的今天，發(fā)展村規(guī)民約是創(chuàng)新社會治理和實現(xiàn)農(nóng)村群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實利益的重要方式。村規(guī)民約若能在制定上、內(nèi)容上、執(zhí)行上均做到合法有據(jù)，就能將法治思維、法治觀念嫁接到農(nóng)村。將有力保障村民自身合法權(quán)利，維護和發(fā)展基層群眾自治制度，并為“四個全面”在農(nóng)村的實現(xiàn)保駕護航。